新型城镇化背景下的农村宅基地退出机制构想——以豫东农区为例.docx

1、文章编号1009-6043(2014)12-0017-03新型城镇化背景下的农村宅基地退出机制构想以豫东农区为例贺卫华1,杨双2(1.中共河南省委党校，河南郑州451000;2.南阳理工学院，河南南阳473004)摘要建立和完善宅基地退出机制至关重要。但目前我国由于农村宅基地退出机制的缺失，造成了大量土地资源的闲置和浪费。豫东农区为农村宅基地的退出进行了实践探索，但还面临欠缺可操作的法律依据、农民对宅基地使用权权能的完整性的追求、缺乏补偿资金筹措路径与补偿标准、退出后土地用途的管制等问题。在城镇化背景下，我国应加快完善支持农村宅基地退出的相关法律法规和政策，健全农村宅基地使用的约束机制及其退出

2、的激励和补偿筹措机制，以有效提高农村宅基地利用率，加快推进城镇化进程。关键词豫东农区；新型城镇化；农村宅基地退出机制构想中图分类号F65O.6文献标识码B盘活农村存量建设用地、提高农村宅基地利用率，满足新型城镇化建设对新增大量建设用地的需求，是目前耕地保护较为严格形势下的现实选择。但由于农村土地管理中宅基地退出机制的缺失，造成大量土地资源的闲置和浪费。因此,研究宅基地退出机制，既是保护农民财产权益、实现农民财产价值，又是优化土地资源配置、提高土地资源利用综合效益、推进新型城镇化发展的迫切需要。一、豫东农区宅基地使用基本情况由于农村宅基地退出机制的缺乏，农村宅基地在使用和管理方面存在诸多问题。通

3、过对豫东开封和商丘两市的调研发现，目前，农村宅基地的使用率不到70%,农村宅基地浪费、闲置现象比较普遍。主要表现为:一是超标准使用宅基地。如商丘市夏邑县农村居民点的占地面积是31.6万亩，占该县建设用地总面积的77.7%,农村户均用地面积达271平方米，远远高于国家规定的平原地区户均占用建设用地167平方米的标准，更远高于商丘市土地综合整治规划的户均120平方米的用地标准。二是“两栖居民”拥有城乡两种不同权属性质住宅。在调研的通许县，由于宅基地不能流转、无法交易，一部分农民在城市务工赚到钱后在城镇购买住房，同时又在农村修建新房，舍弃老宅破屋，进一步扩大宅基的用土地占地面积。三是由于宅基地通过审

4、批就可以无偿获得，又受“建新不拆旧”观念的影响，农村中“一户多宅”、超标超占现象普遍存在。在开封市通许县“一户多宅”、“一人一宅”的农户比例达到了20%以上。四是农村宅基地存在隐形流转现象。由于农村宅基地禁止抵押和买卖，少数农民受利益驱使，采用明租暗售的形式非法转让宅基地。二、豫东农区对宅基地退出的实践探索及面临的问题(一) 豫东农区对农村宅基地退出的实践探索豫东农区结合本地实际对农村宅基地的退出进行了实践探索，为建立健全完善的宅基地退出机制做基础性工作。收稿日期2014-12-01作者简介贺卫华(1975-),河南平舆人，中共河南省委党校经济学部副教授。研究方向：三农”问题的研究；杨双(19

5、86-),女，南阳理工学院助教。研究方向：经济法学。基金项目国家社科基金项目：城镇化背景下农村土地产权制度改革研究的阶段性成果(13CJY066);河南省政府决策咨询招标课题：河南省科学推进城镇化的耕地承包权问题研究的阶段性成果(2014185)o开封市的探索：一是在摸清农村空闲宅基地基础数据的基础上，根据建设用地状况，稳步推进空闲宅基地的治理。二是小村合大村，建设中心村、中心社区。为了节约土地资源，开封市开展了小村合大村，建设中心村、中心社区工作。为此，市委、市政府出台了关于推进乡镇改街道办事处和村委会改社区居民委员会工作意见，将宅基地的退出与新型农村社区建设相结合，以“村改居，乡改办”为工

6、作载体，试点先行，稳步推进。三是建立农村宅基地收回补偿制度，实施多元化的农村住房、医疗、社会保障体系，将主动退出宅基地的农民纳入城市住房保障体系范围。商丘市认真分析了该市目前农村宅基地“两高一低”（占建设用地总量面积的比例高、人均用地面积高于国家人均标准，宅基地使用权发证率低）的现状及具体原因，依据国家和省有关法律、政策和规定，探索农村宅基地的退出O在农村宅基地退出中总结出了遵循“五个原则”、以“三个模式”为指导，认真落实“六项政策”的工作思路。“五个原则”即统筹规划的原则、依法自愿的原则、政策支持的原则、统一管理的原则、不可逆转的原则；“三个模式”即:政府主导模式、农民自主模式、退出指标实名

7、制模式、“六项政策”即：退出补偿政策、购买商品房的优惠政策、进入中心社区的优惠政策、把农民工纳入保障房体系政策、节余建设用地指标市场配置政策、严格验收管理政策。目前，商丘市已初步建立了农村宅基地退出机制。（二）豫东农区农村宅基地退出实践中面临的问题随着新型城镇化进程的加速推进和新农村建设的日新月异，现行宅基地管理制度和政策措施已不能适应新形势的需要。当前，豫东农区在探索宅基地退出过程中面临以下问题。1 .农村宅基地退出缺少可操作的法律依据为规范农村宅基地,加强对农村宅基地的管理,国家和地方先后出台了一系列法律法规和政策，对农村宅基地的所有权、使用权、物权及管理等方面做了明确规定。这些法律法规包

8、括土地管理法、土地管理法实施条例、城乡规划法国务院办公厅关于加强农村宅基地管理的意见等。除此以外，河南省也制定了农村宅基地用地管理办法、关于进一步加强农村宅基地用地管理的若干意见等等。但是，这些法律法规对宅基地的退出只作了几种可以回收的原则性规定。如土地管理法第五十六条只规定了“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；不按照批准的用途使用土地的；因撤销、迁移等原因停止使用的”三种情形,农村集体经济组织报原批准人民政府批准后可以收回。但对于可以回收的政策界限，收回的程序和补偿标准等都没有作出具体规定。另外,也缺乏盘活农村宅基地方面的法律依据，因为当前农村宅基地的政策是“无退出、无限期

9、、无偿使用”。虽然开封和商丘两市在探索宅基地的退出方面也制定了相应的政策措施，但在解决复杂的现实问题时其效力及执行力都明显不够。2 .实践中农民对宅基地使用权权能完整性的追求现行宪法、土地管理法、土地管理法实施条例等相关法律规定,农村宅基地的所有权归集体，农民只拥有使用权。依据产权理论，宅基地对于农民来说,其使用权权能是不完整的，宅基地的收益权能未被法律认可。根据产权理论，收益权能除表现为农民可以在宅基地上建房满足居住需求外，还表现为农民可以利用宅基地获取其他的经济利益。然而，在豫东开封和商丘两市,不少农民，尤其是城郊的农民，为追求宅基地利益最大化，在实践中寻求各种方法规避甚至无视相关法律法规

10、，对宅基地私自进行流转和买卖，导致农村宅基地使用权制度的运行实践与国家立法原则相悖而行。由于法律保护包括房屋在内的合法财产继承权等权利，实际上也就是允许农民在一定范围内的买卖房屋。尤其是房地一体原则的贯彻，使得农民在交易房屋时实质上也一并处理了宅基地使用权，甚至交易的重点并不在房屋上，而是承载房屋的宅基地使用权，尤其是在当前新型城镇化快速推进时期,土地财产权益显化,农民对包括宅基地使用权在内的房屋财产权的保护要求日益强烈。事实上,农村宅基地隐形买卖现象已具有相当数量。在豫东的开封和商丘两市，笔者随机走访的农户中90%以上认为农民可以对宅基地进行转让和买卖。在豫东农村，有10%左右的农户私自转让

11、了宅基地;在城镇近郊，私自流转宅基地的比例达到了25%以上。由此可见,农民对宅基地完整权能的愿望可见一斑。因此，尽管法律对宅基地的转让以及用途的规定有其合理性，但如果不能合理平衡农民私人利益与社会公共利益的关系,在对农村宅基地退出的探索过程中，就会遇到较大的阻力。3 .宅基地退出的补偿资金筹措与补偿标准随着新型城镇化的快速发展和新型农村社区建设步伐的加快，必然会带来农业人口的不断减少，农村“空心房”、闲置宅基地也将会越来越多,大量不在集中居住点内的宅基地也必将逐步退出。但由于中国农民传统的理财观念以及对宅基地使用权权能完整性的追求，农民不会轻易自行退出这部分“空心房”，必须给予一定的经济补偿才

12、能实现。这是豫东农区在探索农村宅基地退出实践中遇到的现实问题。但这部分补偿资金如何筹措，是制约宅基地退出的一大重要因素。是村集体补贴，还是地方财政解决，或是在土地出让金收入中解决,是进一步探索农村宅基地退出实践中要深入研究并解决的问题。要想以补偿为动力引导农民退出宅基地，就必须制定科学合理的补偿标准。因此，如何确定各类宅基地的补偿标准也是豫东农区在探索宅基地退出中遇到的亟待解决的问题。如果补偿标准定得太高,地方政府无法承担；如果定得太低，又不足以调动农民退出宅基地的积极性。现实中，宅基地补偿标准确定的基础是依据其保障住房的功能还是宅基地的经济价值,或者两者兼顾，需要尽快确定和解决。另外，对宅基

13、地进行经济补偿需要对宅基地价格进行评估，那么，建立相应的评价体系和评价标准的也是在宅基地退出探索中必须面对的现实问题。4 .农村宅基地退出后的土地使用根据有关法律和政策，农村集体建设用地一律不得搞房地产建设。国土资源部也强调，坚决贯彻最严格的以土地用途管制制度为核心的土地管理制度。也就是说，在现有法律法规的框架下，农村集体建设用地与城市建设用地在使用权、收益权、处分权在制度设计上是存在差异的。因此，在农村宅基地的退出实践中面临退出后土地用途管制的困境。一方面，农民退出宅基地需要较大数额的资金对其进行补偿，而这笔资金的大部分又必须通过退出的宅基地本身进行筹措；另一方面，新型城镇化背景下，需要通过

14、农村宅基地的退出为新型城镇化发展调剂部分建设用地指标，而现行法律法规及政策对农村宅基地退出后的土地用途实行管制，使农村集体建设用地流转受到限制，造成城市与农村同类用途的土地不能实现“同地、同价、同权”，农村集体建设用地的市场价值不能得到充分体现。豫东的开封和商丘两市在探索农村宅基地退出过程中，就遇到了这样的难题，使得目前部分县（区）还没有对农村宅基地退出进行探索，如开封市的通许县。三、建立农村宅基地退出机副的政策构想（一）完善支持农村宅基地退出的相关法律法规和政策农村宅基地的退出必须严格依法有序进行。在目前法律法规存在缺陷的情况下，一是在探索农村宅基地退出实践中，对阻碍农村宅基地退出的现行法律

15、法规条款进行总结、汇总，通过省级立法机关向相关立法单位提出修改意见,完善法律支撑。二是建议省级立法机关在充分调研的基础上，修改河南省宅基地使用管理办法。新修改的河南省宅基地使用管理办法应对农村宅基地的取得、使用、退出等一系列问题进行规范，激励和约束条款具有现实可操作性。三是完善城乡规划法实施细则，加强对农村宅基地的统筹规划，为新型城镇化建设提供部分用地指标。（二）建立农村宅基地使用的约束机制宅基地使用的约束机制包括宅基地闲置费用征收制度、违规占有拆除制度。改变当前宅基地无偿取得、无偿使用制度。在城市近郊许多地方,已经具备集中居住条件的，但由于宅基地无偿使用,缺少节约使用土地的约束机制，而不能实

16、现集中居住。在农村，一部分农户外出务工经商，宅基地闲置多年无人居住，但由于缺乏约束机制，农户没有退出宅基地的动力。通过建立农村宅基地闲置费用征收制度，增加农户宅基地闲置的成本，形成经济上的压力，以促使其放弃自己并不真正需要的宅基地的申请或者闲置的宅基地，从而推动土地的节约集约利用。促进宅基地退出政策的关键点在于闲置费用征收费标准的高低。过低的学者费用征收标准难以对农民会形成有效的经济压力，而过高的闲置费用标准会引起农民的强烈反对，增加社会的不稳定因素。另外，考虑到宅基地制度的福利性质以及不增加合法占有及使用农户的经济负担，应当建立农村宅基地闲置费用征收与宅基地退出激励的配合机制，形成农户退出宅

17、基地的合力。违规占用拆除制度主要针对的是未经审批的宅基地，对于这部分宅基地一定要制定更加严厉的惩罚制度，并且相关部门要从严执法,从快处理，及时有效解决违规占地问题。（三）建立农村宅基地退出的激励机制农村宅基地退出的激励机制主要包括退出前的补偿制度、退出后的保障制度、放弃宅基地申领的奖励制度。农村宅基地退出应做到,退出前有动力、退出后有保障、放弃申领有奖励。宅基地退出补偿机制应从完善农村宅基地拆迁补偿制度入手，当改变现行单一的一次性补偿制度，建立起农村宅基地退出前货币、住房保障和退出后就业保障相结合制度，解决农民长远生计问题;同时要建立对放弃合法宅基地申请农户的奖励制度，激励农民放弃不必要的宅基

18、地申请。值得注意的是，农村宅基地从其本质功能看,它具有村民福利、社会保障的性质，它对实现农民安居、农村社会稳定起着重要作用。宅基地退出能有效的解决城市建设用地不足,实现农村宅基地节约集约利用的效果，这对打破城乡二元结构、推动城乡一体化进程有着较大的作用。在豫东农村宅基地退出实践探索过程中，政府考虑最多的是村民原有房屋的价值及地上其它附属物的价值,这在一定程度上增加了农民的财产性收入，提高了农民的生活质量，但对农民其他方面的利益考虑较少。如农民退出宅基地集中居住后，生活成本将会增加，主要表现为,一是增加了水、电、气、物业服务等费用，二是增加了村民的交通成本，在基本生活资料不断上涨的今天，农民的家庭收入实际上是不增反降了。因此，在建立农村宅基地退出补偿机制的同时，要不断健全和完善的农村社会保障制度，包括增加农村社会保障事业投入，提高农村最低生活保障水平，加强新型农村合作医疗保障以及农民养老保险投入力度等，使得农民能老有所养、病有所医、贫有所济。（四）建立农村宅基地退出补偿的资金筹措机制中央、省、市、县各级政府要多渠道筹措资金,设立农村宅基地退出专项资金账户，统一管理，专款专用。笔者认为，农村宅基地退出补偿资金的筹措渠道有:一是积极争取上级政府或部门的资金支持和优惠政策。二是从耕地开垦费、新增建设用地有偿