中等职业教育财政支出绩效评价指标设计与应用——基于上海A区案例分析

1、中等职业教育财政支出绩效评价指标设计与应用基于上海A区案例分析第49卷第6期华中师范大学(人文社会科学版)JournalofHuazhongNormalUniversity(HumanitiesandSocialSciences)2O1O年11月中等职业教育财政支出绩效评价指标设计与应用基于上海A区案例分析任晓辉(上海财经大学公共经济与管理学院,上海200433)摘要立足于我国中等职业教育开展的现实背景和特征,本文以上海A区2007年,2021两年的中等职业教育财政支出绩效评价实践为例,通过指标解析和评价结果分析,深刻地揭示出现阶段东部地区中等职业教育开展在经费,生源,专业,师资,毕业生就业和

2、对外效劳等方面出现的问题,并从绩效的角度提出了扩大生源,规划专业设置,提高师资水平,改革拨款和财务管理方式,提升就业质量和建立绩效评价常态机制等项政策建议.关键词中等职业教育财政支出;绩效评价;扩大职教规模;专业设置;校企合作一,中等职业教育财政支出绩效评价的背景和意义自2005年国务院下发?关于大力开展职业教育的决定?以来,我国中等职业教育办学规模逐年"以财政投入为主的多渠道职业教育经费投入"格局,各级财政对中等职业教育投入的相比照重逐年增大.局部地方财力较强的地区,中等职业教育经费的财政依赖度越来越高,财政性教育经费占总经是,对财政拨款的高度依赖会削弱中等职业教育的竞争

3、性,轻言免费可能不利于教育质量的提升.一方面,中等职业教育属于技能教育,由于行业,职业的差异,我们很难用学业成绩去衡量教育质量,只能通过外部评价用人单位的认可度去行政部门评估和督导评估两个系列构成,根本都属于过程评价,且不与经费投入相联系,因此不能全面,客观地反映职教质量和办学绩效,会造成信息不对称下的逆向选择,出现财政投入越多,教育质量不升反降的结果.另一方面,职业教育不是义务教育,其办学与市场需求密切相关,结合市场需求进行特色办学的自主性是影响中等职业学校办学效的财政拨款机制未建立的现阶段,财政依赖度过高会抑制学校办学的主动性.因此在信息不对称情况下,中等职业教育要大力开展,提高教育质量,

4、必须在加大财政投入的同时,建立起政府和学校间的新型委托代理关系,"放权"与"问责"相结合,强化竞争机制,让学校量为平台的公平竞争,有效的监督评价制度和基于绩效的财政拨款制度是平台建立的重要基石.在此背景下,地方政府开展中等职业教育财政支出绩效评价具有三方面的意义:(1)中等职业教育绩效评价的重点是支出效果,通过对技能等级证书获得率,就业率,就业保持率等核心指标的评价,能够全面,客观,公正地评估学校办学质量和绩效状况,并通过向社会公布,形成职业学校的公平竞争平台.(2)绩效评价是"问责"的前提,也是建立绩效公式拨款的重要依据,对引入竞争

5、机制,鼓励学校加强内部管理,提高公共资金使用效率至关重要.(3)制度化,连续性地跟踪绩效评价有助于帮助地方政府及部门及时掌握中等职业教育开展现状,总结办学经验,分析问题和矛盾,为调整职业教育公共政策,优化教育公共投入结构和职业教育资源配置提供客观依据.收稿日期202101-28基金工程国家社会科学基金工程"我国农村劳动力转移培训的公共政策研究"(CKAO6O08O);上海财经大学2021年校级重点研究基地招标工程"职业教育财政支出绩效评价理论和方法论研究"148二,评价指标体系框架设计和主要指标解析教育财政支出绩效评价在中国仍处于探索阶段,如何突破传统的

6、教育过程评价框架,坚持"结果导向"和"顾客导向"的公共支出绩效评价原理,设计出一套科学,可行的评价指标体系是当前开展职业教育绩效评价的最大难点.(一)指标体系的总体框架在借鉴美国,英国,澳大利亚等国中等职业教育评价和我国教育督导评价指标的根底上,结合中国的中等职业教育特点和地方实际,运用逻辑分析法,我们分别从"教育资源投入","教育产出与效果","教育开展能力"三方面人手,设计出一套较为完整的中等系由三大类,1O项一级指标和39项二级指标组成,核心指标是"教育产出与效果",具

7、体框架如表1所示.表1中等职业教育财政支出绩效评价指标体系框架大类一级指标二级指标资源授人(1o)A经费来源结姜蠹A2经费应用结构(3)A3生均培养本钱(4)教育事业支出/全部支出,建设性支出/全部支出,本年归还银行贷款本息/全部支出生均经常性支出,生均公用经费Bl毕业生(28)B2科研及获2)(60)毕业率,首次就业率,升学率,就业保持率,专业对IZl率,中级以上职业资格证书获得率师均科研成果分值,师均课程建设和教改获奖分值,平均每百名在校生技能竞赛获奖分值,平均每百名在校生其他获奖分值学生满意度,教师满意度,平均每B3社会综合评价(20)千名在校生教育事故人次,平均每千名在校生刑事犯罪人次

8、生均占地面积,生均教学行政用cl办学条件(6)房建筑面积,生均实训设备原值,实训基地主要设备利用率C.教育C2教学开展能力(6)开展能力(30)C3专任教师(14)规划在校生人数/实际在校生人数,成人培训实际人数/在校生数,市级以上重点专业占全部专业数比例,实训课时占总课时数比例双师型教师/专业教师,中级工以上实习指导教师/专业教师,高级职称教师/专任教师,外聘教师/专业教师,教职工比,生师比,师均培训时数c5财务能力(4)专项资金完成率,生均贷款余额的方式,提供可比拟的信息,这些信息都是关于中等职业教育系统及教育环境的重要特征.但是,并非所有我们关心的职业教育投入,产出和效果问题都能找到直接

9、的量化标准,如教学方法,实训和实习效果,用人单位满意率,对地方经济的奉献度等,因此上述指标体系必须保持开放,根据环境的变化和评价技术的创新不断进行修正,以便能随着今后地方教育和社会进步实现指标和数据的适时更新.(二)主要指标解析1."职业教育资源投入"类指标该类指标主要用于衡量年度内职业教育经费来源结构,应用结构和生均培养本钱情况,这是评价中等职业教育财政经费支出绩效的根底性资料,也是分析地方财政性职业教育经费总量,结构和增长速度是否合理,生均投人是否充足的根底数据.专业类型复杂,不同专业的生均培养本钱差异大是中等职业教育的显着特点.因此,指标体系中专门设计有"生

10、均经常性支出测算表",要求评价对象按不同专业类型拆分填报,所采集的评价数据有助于摸清不同专业的生均培养本钱,可为分专业测算中等职业教育投入缺口和生均公用经费标准提供依据.2."职业教育产出与效果"类指标该类型指标是绩效评价指标体系的核心所在,教育具有"技能人才培养,效劳社会,技术推广及创新"三大根本职能,中等职业教育更侧重于前两项职能.如图1所示,大局部产出与效果类指标都与对中等职业教育各项根本职能实现程度的综合评价,产出与效果类一级指标按不同数据来源归类,分别从毕业生,科研及获奖,社会综合评价三方面中等职业教育主要职能学生综合素质培养:毕业率

11、,平均每百名在校生其他获奖分值,平均每千名在校生教育事故人次,平均每千名在校生厂l刑事犯罪人次笙鐾三技术推广与创新社会效劳技能培养:中级以上职业资格证书获得率,平均每百名在校生技能竞赛获奖分值师均科研成果分值,师均课程建设和教改获奖分值成人培训实际人数,在校生数,实训设备对外效劳时数/总应用时数,社会效劳收.N/全部收入注:表中()内为指标权值.上述评价指标的设计试图通过简明而系统化圈l中等职业教育主要职能的对应指标设计149些地方教育行政部门出于加强管理的需要,限制中职学校对外提供社会效劳,因此未过多设计与"服务社会"职能相对应的评价指标,但是仍可以通过"成人培

12、训实际人数/在校生数"指标间接予以反映.此外,在我国现阶段,中等职业教育客观上还承当着"稳定社会"和"向高等职业教育输送人才"两项"特殊职能",因此专门对应设计了"升学率"和是,从开展的视角看,无论是接收低分学生入学,还是为高等教育输送毕业生,都不属于中等职业教育的内在职能,不应成为未来中等职业教育开展的主要方向,因此这两项指标数据需谨慎分析和应用.3."职业教育开展能力"类指标这类指标既是以前年度教育资源投入形成的累计结果,又是以后年度教育产出与效果的重要投入,是影响今后学校能否做大

13、做强的重要因素,综合表达职业学校的可持续开展能力.因此,该类指标设计主要对职业学校现有的人(师资水平),财(财务能力),物(硬件建设),专业和课程四个方面进行衡量和评价,分别从专任教师,财务能力,办学外,鉴于职业学校的办学特点,对学校的校内外实训基地建设和实训设备利用率也进行专门考察.三,基于评价数据的中等职业教育开展现状分析2007年和2021年,上海A区区属公立中等职业学校为对象,对两年的中等职业教育财政支出开展跟踪绩效评价,从评价指标设计,评价工作流程案例评价数据的分析,结合我们在江苏,上海各地的调研情况,可以从优势,潜力以及瓶颈问题两方面客观揭示我国东部地区中等职业教育开展的基本现状.

14、(一)开展优势和潜力1.财政投入持续增加,办学条件显着改善近年来各级政府纷纷加大对中等职业教育的投入,尤其是一些国家或地方重点中等职业学校的上海为例,近年来地方财政对中等职业教育的支持力度较大,已根本形成财政投入为主导的资金来源结构.A区2021年度中等职业教育办学经费总计2.42亿元,比2007年度增长17.48;经费来源中,财政补助收入为1.81亿元,占全部经费来源5O中等职业学校的生均经常性支出到达12665元/生,金到位,为中等职业教育开展提供了良好条件."生均教育占地面积","生均教学行政用房建筑面积"和"生均实训实验设备原值&quo

15、t;等指标数据也表明:经过财政持续加大投人,现有的各项硬件已能根本满足该区中等职业学校办学需要.2.坚持就业导向,初始就业率普遍较高就业率是评价职业教育质量和效果的重要指标.近年来,中等职业学校毕业生初始就业率持续走高,已连续四年超过95.从A区案例的基础数据看,按教育部统计口径,区属中等职业学校2021届毕业生的初始就业率达98.09,比2006届的96.49又有提高.而且从评价对就业的"专业对口程度"专项抽样调查结果看,全区平均的专业对口和根本对口人数占抽样总人数比例达83.45,说明地方中等职业教育办学目标比拟明确,专业设置和课程安排能较好地适应劳动力市场需求,毕业生

16、的社会认可度较高.3.社会满意程度较高,师生对学校开展普遍乐观"教师满意度"和"学生满意度"是绩效评价的重要指标.以2021年A区为例,两项调查共回收教职工问卷632份(抽样率58.36),学生问卷3045份(抽样率18.68).统计结果说明,全区中等职业学校"教师满意度"平均为78.14,"学生满意度"平均为74.46.从分项分析看,教师对"办学条件"一栏评价为"满意"的比例为80.2,居各指标之首.在"学校开展前景"一栏中,评价等职业教育的未来开展抱有

17、信心.4.重视学生实训安排,素质教育有成效在校生的实训课程对提高学生技能知识至关重要.A区案例数据说明,2021年全区平均的"实训课占总课时比例"为41.08,"校外实训占实训总课时的比例"为75,高于2007年的59.1O%.说明中等职业学校非常重视学生专业实训课程的安排,特别是利用校外资源开展校外实训.此外,中等职业学校还普遍比拟重视学生综合素质的培养,积极支持学生参加各种技能竞赛和其他竞赛.(二)开展瓶颈和主要问题政府举办中等职业教育,首要目的是要获得与本地区经济和社会开展相适应的专业人才,其次才是通过职业教育和培训,为那些义务教育后未能升年中等职

18、业学校的生源结构看,55为本区生源,259/6为上海市内其他区(县)生源,2O为外省市生源.这一生源结构与2007年度相比拟,外省市生源从12上升到2O,本区生源从63%下降到55%,说明该区正在通过扩大外地生源招生规模,吸收流动人口子女入学等方式,逐步调整生源结构.但是整体来看,中等职业学校生源本地化,办学开放度低的倾向在我国东部地区仍普遍存在,有的地方甚至采取"地方保护主义政策",只允许本地育的办学目标主要聚焦于解决本地青年就业,使职业教育成为局部城市居民的特殊"福利".生源单一,低分生过多也使学校不得不将精力主要用于道德教育和防止事故上,制约了技能

19、学习和教育质量的提高.近年来,各地中等职业学校在办学中已经形成一定特色和专业优势,有些专业的学生长期供不应求.但从A区案例分析也发现,专业重复设置的问题仍然存在.区属各中等职业学校均设有"商务"和"计算机应用"专业,大局部学校开设有"文秘","旅游效劳","商务英语","会展","物业管理"教育资源的分散和浪费,增加毕业生就业难度,而且从人才战略角度看,也无法适应地方经济开展和产业结构调整的特殊要求,影响办学效果.职业教育师资应更加侧重专业技能水平,因此据

20、说明,区属中等职业学校的"双师型"教师占专任教师比例平均为25.96,个别学校的该项比例低学校聘用适当比例的技术人员和高技能人才担任兼职教师或实习教师,不仅有助于提升学生技能水平,还能控制本钱,解决专业调整中的"结构性教师冗余"难题,但师资的稳定性较差.因此,外聘兼职教师的比例应控制在一个相对合理的区间.教师是影响教育质量的首要因素,而培训那么是提升师资质量的重要手段,因此绩效评价体系专门设计了"师均培训时数"指标,对教师培训情况进行考察.A区案例数据说明,区属中等职业学校的年度师均培训时数为41.25小时,总体水平偏低.从校际比拟看

21、,最高的达114小时,最低的学校缺乏lO小时,差距明显.这点也可从"教师满意度"问卷调查中得到印证,教师对本校的"培训安排"评价在各项指标中得分最低.此外,从专业教师参加企业见习的情况来看,该区2021年"参加企业见习人次/专业教师人数"为o.224,"专业教师人均企业见习天数"为4.4天,且校际问差距明显,说明中等职业学校对专业教师参加企业见习的重视程度明显缺乏.职业技能证书既是学生上岗就业的条件,也是目标是培养中等职业技术人才,因此毕业生的初级证书获得率应接近lOO,绝大局部学生应到达中级证书水平.A区案例数据

22、说明,2021届毕业生"一人双证"或"一人多证"的情况比拟普遍,其"中级及以上等级证书获得率"为57.79,比2007年校际间的差距显着,局部学校的该项指标仅为20左右,与培养目标相比,业绩值偏低."就业保持率"是评价职业教育质量的国际通业生就业情况的跟踪调查和信息反应制度,该指标一直缺乏专门统计.2021年,我们依据A区学校报送的?毕业学生名册?,按初始签约学生数的21进行了"就业率 专项调查".该区2021届签约就业毕业生的"就业保持率"平均为69%,即一结果说明:中等职

23、业教育高就业率背后客观存在着局部学校就业信息不真实,就业稳定性不高等问题.此外,评价也发现很多中等职业学校把办学方向定位为"中职升高职,高职升本科",盲目引导学生进行对口升学考试,把职业教育等同于普通教育,学历教育,这实质上是对中等职业教育内在功能的扭曲.如案例数据说明,全区2021届中等职业学校毕业生中直接就业人数仅占6O,有359/5的毕业生选择了升学,个别学校的毕业生升学率达到70,说明中职高"就业率"背后暗藏着较大"水分".中等职业学校既是教育机构,同时也应是承当社会培训,尤其是为企业培训员工的重要机构和地151区技能培训中心

24、.职业学校利用其师资,设备和办学经验开展特色社会培训,不仅能其提高社会知名度,筹措办学经费,而且也能与企业保持多层次联系,建立学生校外实训基地和教师企业见习基地,提升办学绩效.A区区属职业学校通过培训,进修等独立法人机构举办的各类社会培训,按全日制来看,职业学校社会效劳功能远未得到充分发挥.对外培训和效劳的缺乏,使得学校经费高度依赖于财政拨款.四,政策建议随着各级政府对职业教育的日益重视,中等职业教育的大环境日益改善,中职开展已渐人佳境.但是从绩效的观点看,A区案例数据所揭示的上述瓶颈和问题,也说明中等职业教育还存在一些管理上的问题,体制和机制方面也存在障碍,应采取措施予以改良.(一)适度扩大

25、中等职业教育规模,有方案地增加招收外地生源扩大职业教育规模是解决地方技能人才"瓶颈"的重要途径,职业教育开展应与人口变动和流动趋势一致,东部地区可以借助这一管道吸引外地优秀生源到本地就业,缓解技工荒,并通过替代普通劳动力就业改善本地员工结构.具体做到:一要搞好中等职业教育开展规划.依托现有职业学校,在地方财力和职业教育资源能够承受的范围内,有的根底上,根据择优选择的原那么,逐步解决外来务工人员子女的中等职业教育就学问题;同时,制定政策,鼓励学校开展东部对西部,城市对农村的联合招生,合作办学,同步实现规模扩大与生源结构调整.(二)加强对专业设置的统筹规划和指导监督职业教育作为

26、一种直接面向社会生产,效劳,管理第一线培养技能人才和熟练劳动者的教育,其人才培养的层次结构,专业结构必须同当地的产业结构和职业结构相适应,这是职业教育开展的根本规律.因此,地方政府应加强对中等职业教育专业设置的统筹规划和调控力度,引导学校按市场需求依法自主设置专业,提高专业设置的科学合理性.以地方特色和优势产业为导向,通过加大对本地经济开展紧缺专业的投入力度,引导和调动学校调整自身专业结构的积极性,防止通用专业在学校问大152量重复设置,减少资源重复建设和低效使用,重点培养地方经济开展急需的技能人才,借以形成新的中等职业教育特色,提高办学效益.(三)改革拨款和财务管理方式,继续保持对职业教育的

27、财政投入力度一要慎重实施免费政策,继续保持对职业教育验来看,虽然政府资金的大力支持是各国职业教育府,个人和企业等共担本钱是职业教育经费来源结构的普遍模式.因此,一方面中职教育不可轻言免费,应探索建立多渠道筹措职业教育经费的良性机制;另一方面,随着教育规模扩大和专业建设的开展,资金需求日益增大,在企业投入和学校对外服务缺乏的现阶段,地方政府应继续保持对中职的投入力度.二要改革拨款方式,建立"生均拨款+专项拨款"模式.政府应从强化委托一代理关系出发,以拨款为代理费用,将具体办学责任委托给学校,赋予学校设置专业和学费标准,招收和辞退教师等办行,并改革拨款方式,建立基于绩效的&qu

28、ot;生均拨款+对中职校"管人,管钱,管学生"的日常管理中解放出来,转向"管规模,管效果",通过建立常态评价机制,以绩效指标为"指挥棒",促使学校改善管理.三要改革财务管理方式,发挥职校潜力,促进职业学校提供对外效劳的限制政策,将对外效劳纳入学校正常管理中,鼓励学校积极开展对外效劳,根据市场的多样化需求,针对不同层次和类型的培经费来源渠道,适度吸收企业和社会资源投入职业教育,又能有效利用学校优势教育资源,提高职业教育效劳社会的能力,范围和水平,增加办学的经标准,加强学校资产管理的配套制度建设,防止产生制度漏洞.(四)改革人事制度,加强

29、师资队伍建设一要建立具有中等职业教育特色的人事及分育的要求培养和评聘,需要配套建设符合职业教育规律,具有职业教育特色的人事及分配制度,并建立对不合格教职工的退出机制,确保师资质量.二要加强"双师型"教师培养和师资培训工作.教育部门应当帮助学校制定"双师型"教师培养规划,重视完善职业学校教师继续教育制度,增加教师校外见习安排,使教师到企业实践的制度具体化和可操作化.引更多优秀人才到职业学校任教,除鼓励学校面向社会聘用适当比例的外聘专业教师或实习指导教师外,还需重视专任教师性别,职称和学历结构的合理化,不断充实中等职业教育师资队伍.目前我国中等职业教育的责任主要由政府承模式在教学内容,实训安排,专业师资上都具有自身无法克服的缺陷,严重制约了教育质量的提高,传统,政策体制上的原因,我国企业对深度参与学校职业教育普遍兴趣不大.因此,地方政府应出台相应政策,标准企业参与职业教育的职责,通过财政补贴或税收优惠等方式引导企业积极参与职业教育.职业教育的有效开展应建立在毕业生真实就业的根底上.作为职业教育主体的学校而言,除要重视校企联合和订单培养,通过加强学生实训环节,培养"适销对路"的学生外,还必须不断提升学校就业指导和效劳