“十五”期间中国环境保护投资分析(逯元堂)

1、“十五十五”期间中国环境保护投资分期间中国环境保护投资分析析 逯元堂逯元堂中国环境规划院中国环境规划院20062006年年7 7月月7 7日日1 1、环保投资总量逐年增加，但效、环保投资总量逐年增加，但效果与总量不吻合果与总量不吻合 w “十五”期间，在污染治理投入方面，以国债的方式，安排预算内专项资金510.259亿元，吸引和带动了地方环保投入及其他社会资金。w 全国环境保护投资占GDP的比例逐渐升高，环境保护投资总量不断上升。w “七五”期间全国环保投资476.42亿元 “八五”期间达到1306.57亿元，是“七五”期间的2.7倍 “九五”期间的投资是“八五”期间的2.7倍，达到3516.

2、4亿元 “十五”期间环境保护投资已达到8395.1亿元，占同期GDP的比例分别为1.14、1.3、1.39、1.4 、1.31 1999年首次突破1.0（按照经济普查调整后的GDP计算，1999年该比例有所降低，首次突破1.0实际发生在2000年） 2004年环境保护投资占到全国GDP的1.4,2005年有所下降，为1.31。 “十五”期间总量指标未完成，环保投资总量虽然较大，但与环境治理效果不吻合我国历年环境保护投资状况我国历年环境保护投资状况年份年份环保投资总量（亿环保投资总量（亿元，当年价元，当年价）占同期占同期GDP比例比例占社会固定资产投资占社会固定资产投资的比例（）的比例（）“六五

3、六五” 期间（期间（1981-1985）1700.5 “七五七五” 期间（期间（1986-1990）476.420.692.411991170.120.843.091992205.560.862.621993268.830.862.161994307.20.681.881995354.860.621.77“八五八五” 期间（期间（1991-1995）1306.570.732.101996408.210.601.781997502.490.682.011998721.80.922.301999823.21.002.7620001060.71.193.22“九五九五” 期间（期间（1996-200

4、0）3516.40.892.4820011106.61.152.9720021363.41.303.1320031627.31.392.9320041909.81.402.7320052388.01.31 “十五十五” 期间（期间（2001-2005）8395.11.31 根据发达国家的经验，一个国家在经济高速增长时期，环保投入要在一定时间内持续稳定达到国民生产总值的11.5，才能有效的控制住污染；达到3.0才能使环境质量得到明显改善。 如此看来，我国环环境保护历史欠账较多，投入明显不足。虽然环境保护投资总量较大，但环保投入占GDP的比例总体上来说还是偏低的，环保投入的力度还需要进一步持续加强

5、，才能实现“多还旧账，不欠或少欠新帐”,我国环保投资需求仍然巨大。2 2、环保投资口径偏大，需要甄别、环保投资口径偏大，需要甄别分析分析 在我国，对环保投资没有统一的定义，存在多种表达方式，且没有可操作性、针对性的明确规定来具体界定环境保护投资范围和口径 我国的环境保护投资主要包括工业和区域污染防治、环境基础设施（如城市污水处理厂）建设以及环境保护机构能力建设等内容，通常不包括生态建设的投资。 （1 1）环保投资概念内涵不明晰）环保投资概念内涵不明晰 按照目前中国环保投资统计的口径，环境保护投资范围主要包括以下三个方面：1）城市环境基础设施建设投资。指用于城市排水、集中供热、燃气、园林绿化、市

6、容环境卫生等方面的投资，往往直接采用城市建设年报数据。2）工业污染源治理投资。产生污染物的老企业结合技术改造和清洁生产，投入一定的资金用于污染防治，数据来源于环境统计。3）建设项目“三同时”环保投资。法律规定，凡属产生污染物的新建项目，其防治污染设施必须与主体生产设施同时设计、同时施工、同时投产（即所谓的“三同时”制度），这部分投资是环保投资中重要组成部分，数据来源于环境统计。 （2 2）环保系统内部存在多个投资口径）环保系统内部存在多个投资口径 环境保护投资口径不规范，主要体现在5个方面： 运行费用是否纳入环保投资口径？ 生态保护和建设投入是否纳入环保投资口径？ 环境管理能力建设和环境管理服

7、务费是否纳入环保投资口径？ 具有环境效益的项目投资是否纳入环保投资口径？ 清洁生产、环境保护友好产品生产项目建设是否纳入环保投资口径？城市环境综合整治定量考核中包含运行费用 环境保护投资应该属于固定资产投资范畴 不应该包括每年产生的污染治理运营费用，运行费用和服务费用不是环保投资而是环保投入范畴 从理论上分析，环境管理能力建设投资应该是合理的环境保护投资，但环境管理服务费用不应该纳入 按照目前环境保护投资口径，生态建设投资不应该包括在环境保护投资中，但是城市环境基础设施建设投资统计中却包括了每年300余亿元的园林绿化投资 我们的观点 （3 3）投资需求方向与统计口径不一）投资需求方向与统计口径

8、不一致致 据估算，与投资需求相比， “十五”期间环保投资总额超出预算1395.1亿元，主要是由于城市环境基础设施投资过大造成的，其中园林绿化、燃气、集中供热等实际投资量是投资需求预测的近两倍，而工业污染源治理投资略将低于规划预测数据。 实际统计发生的环保投资供应情况与需求预测差异较大，导致环保投资没有用到环境保护需要支持的领域，造成费用和效果之间的偏差。 投 资 预 测投 资 预 测（亿元）（亿元）实际投资（亿实际投资（亿元）元）超过预测的超过预测的绝对量（亿绝对量（亿元）元）超出预测比例超出预测比例环保投资总环保投资总额额700070008395.18395.11395.11395.119.

9、919.9城 市 环 境 基城 市 环 境 基础设施建设础设施建设394039404883.94883.9943.9943.92424工 业 污 染 源工 业 污 染 源治理治理1360136013511351-9-9-0.66-0.66建 设 项 目建 设 项 目“三同时三同时”170017002160.22160.2460.2460.22727“十五十五”全国环保投资需求预测与实际投资比较全国环保投资需求预测与实际投资比较 投资方向：投资方向：“十五”期间有效环保投资不足，投资没有落实到污染治理项目，环保投资需求与实际有效投资之间存在一定的差距，环境建设相对滞后，污染治理设施运转不佳，大量

10、资金用于与环境污染治理关系不紧密的方向。 重点项目投资：重点项目投资：在总投资超过预期的背景下，区域、流域环境保护重点工程及工业污染源治理项目资金不足，“十五”计划确定的重点环保项目无法按期完成，影响了环境质量改善目标的实现。 区域污染治理项目：区域污染治理项目：云南省45个计划项目中，“十五”期间只能完成7个，完成率为16%。贵州省36个计划项目中，“十五”期间可完成11个，完成率为31%。辽宁省建成项目99项，占35.6%，实际完成投资167.33亿元，占计划投资的46.58%由于资金缺乏，重点项目完成不到半数的还有河北、内蒙古、山西等省。 “ “三河三湖三河三湖”重点项目重点项目 预计到

11、2005年底，淮河、海河、辽河“十五”完成项目分别占计划项目的76%、55%和52%；太湖、巢湖、滇池完成项目比例为87%、59%和52%。 南水北调南水北调 南水北调东线计划实施项目257个，预计 “十五”可完成项目将占计划项目的49%。 “十五十五”重点项目完成情况重点项目完成情况难以保障环境保护规划目标的实现（4）明显偏大的城市环境基础设施投资口径高估了环保投资 根据目前环境保护投资统计，城市环境基础设施多年来一直占全国环境保护投资的60左右，是环保投资的主体部分，但其过高的份额与环境保护的投资需求重点不完全一致。 城市环境基础设施建设投资口径将许多不应该包括的部分也纳入了统计范围，将具

12、有环境效益的一些市政公用基础设施（如燃气、集中供热等）投资视作环境保护投资，这无形中拉高了环境保护投资，掩盖了实际环境污染治理投资尤其是工业污染治理投资明显不足的严峻现实，造成了高额环境保护投资与没有遏制的现状污染状况之间的反差，不利于环境保护事业的可持续发展。 排水工程建设投资30.9%集中供热工程建设投资15.2%燃气工程建设投资13.0%市容环境卫生工程建设投资9.4%园林绿化工程建设投资31.5% 2004年城市环境基础设施建设投资构成年城市环境基础设施建设投资构成 燃气、集中供热、园林绿化约占城市环境基础设施建设投资总量的60我们的观点 不应仅因为燃气和集中供热具有较好的环境效益而将

13、其纳入环境保护投资口径。 适当剔除城市排水和市容环卫中不属于环境保护投资的内容，将相应的环保投资仅局限于其中的污水处理部分和垃圾处理部分。 园林绿化中公园、生产绿化等部分内容大多不属于环保投资，对于绿化投资是否属于环保投资应进一步研究。 投资口径修正后的结果 城市环境基础设施将许多不属于污染防治设施的投资统计在内，污染治理投资需求方向与统计投资数据不匹配，“无效”的环保投资造成了环保投资的“虚火”，对环境保护事业的可持续发展造成了一定的不利影响。 若以最直接相关的污水处理投资和垃圾处理投资作为城市环境基础设施建设投资口径，则2004年修正过后的环境基础设施建设实际投资为227.46亿元，仅占原

14、城市环境基础设施建设统计投资1141.2亿元的20（2002-2004年为21.16）。 缩小城市环境基础设施建设投资统计口径后，投资数据和效益数据具有较好的直接相关性。考虑到城市环境基础设施建设投资占全国环境保护投资的60左右，城市环境基础设施口径变化这将使同期全国环境保护投资将缩水50左右。不考虑其他因素变化，则2002、2003、2004年全国环境保护投资分别为751.95、789.47、996.06亿元，占全国同期GDP的0.71、0.67和0.73，占经济普查调整后GDP的比例分别为0.62、0.58和0.62。 “十五”期间直接的污染治理投资只占GDP的0.6左右。 2004年关于

15、淮河治污的讨论3、环保投资结构不尽合理 从环保投资的绝对量分析，城市环境基础设施建设投资的增加量最大，占环保投资的比例最高，2001-2005年达到了58.2。 0%20%40%60%80%100%19981999200020012002200320042005建设项目“三同时”环保投资所占比例（）老工业污染源污染治理投资所占比例（)城市环境基础设施建设投资所占比例（）中国近年环保投资结构 从弹性系数分析，城市基础设施增长率最高，城市环境基础设施增长带动了整个环保投资的增长，工业污染源治理投资年均增长率最低，而且工业污染源治理投资反复较大，工业污染源和新建项目“三同时”投资均出现过负增长 -4

16、-20246810121416199419951996199719981999200020012002200320042005环保投资弹性系数城市环境基础设施建设投资弹性系数工业污染源治理投资弹性系数建设项目“三同时”投资弹性系数 实现温家宝总理提出的实现温家宝总理提出的“保证环保投入增长幅度高于经济增长速保证环保投入增长幅度高于经济增长速度度”难度较大难度较大 0.005.0010.0015.0020.0025.00环保投资城市环境基础设施工业污染源治理建设项目“三同时”同期GDP增长率0.000.501.001.502.002.503.00环保投资城市环境基础设施工业污染源治理建设项目“三

17、同时” 1994-2005年间环保投间环保投资平均增长率对比资平均增长率对比 1994-20051994-2005年间弹性年间弹性系数平均值对比系数平均值对比 城市环境基础设施建设投资过大城市环境基础设施建设投资过大工业污染源治理投资偏小且反复工业污染源治理投资偏小且反复建设项目建设项目“三同时三同时”环保投资难以保障不欠新帐环保投资难以保障不欠新帐城市环境基础设施建设投资比例58%建设项目“三同时”投资比例26%工业污染源治理投资比例16%城市环境基础设施建设投资比例工业污染源治理投资比例建设项目“三同时”投资比例“十五”期间环保投资结构“十一五十一五”环保投资展望环保投资展望 为实现“十一

18、五”期间主要污染物排放总量削减10等环境保护目标，预测环境污染治理投资共需15900亿元，约占同期国内生产总值的1.4 环保投资的绝对量上升较快，占GDP的比例不高。 大部分环保投资并没有用于环境污染治理，环保投资持续增长与环境状况不容乐观形成反差 ，影响环境保护目标的实现。 近年环保投资增长速度相对经济增长较为缓慢，环保投资弹性系数持续下降（由1998年的8.37下降到2005年的0.75）。随着这些年城市基础设施固定资产投资高峰下滑，环保投资增加有可能难以为继。 环保投资结构不够合理，城市环境基础设施建设投资所占比例较高。 真正用于环境污染治理的投资总量较小，广义的环境保护投资难以反映资金投入与环境污染治理效果的关系。 将燃气、集中供热、园林绿化，以及排水和市容环卫中不直接相关部分剔除，仅以城市污水处理和垃圾处理作为城市环境基础设施口径。 考虑新增危险废物和医疗废物处置、环境监