关于进一步理顺市区行政管理体制的调研报告5

1、关于进一步理顺市区行政管理体制的调研报告市政府经研室课题组（2010年9月）撤地建市以来，郴州市中心城区面积成倍扩大，功能日趋完善，人口急剧增加，产业不断壮大，在全市新型城镇化中的龙头作用和地位日益突出。在此基础上，市委、市政府围绕推进“两城”建设，提出了到2015年中心城区实现“100平方公里、100万人口”的“双百目标”，并将于今年提前一年完成“百亿城建计划”，届时城市发展水平将发生质的变化。近几年来，市委、市政府在城管体制改革方面进行了积极探索，取得了良好成效。但市、区行政管理体制总体上仍沿袭撤地建市初期的模式，已不适应中心城区加快发展、科学发展的要求，城市建设、管理和发展的体制机制必须

2、相应地进行调整。2009年，市政府经研室曾组织课题组，就深化市、区行政管理体制改革进行了调研，提出了改革的设想和建议，得到了市委、市政府主要领导的充分肯定。根据市政府主要领导的指示，今年7-8月，市政府经研室再次组织课题组，就进一步理顺市、区行政管理体制进行了深入调研。现将情况报告如下：一、进一步理顺市、区行政管理体制的总体思路和基本原则（一）总体思路深入贯彻落实科学发展观，顺应现代行政管理要求和现代城市发展趋势，根据郴州实际，以解放思想、先行先试为先导，以转变政府职能为推动，以体制机制创新为核心，以管理重心下移为重点，进一步理顺市区行政管理体制，合理界定市区两级行政管理职责与权限，构建市区一

3、体、协调管理、共赢发展的新格局，努力形成市区两级行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁的行政管理体制，为实现中心城区“双百目标”提供体制机制保障。（二）基本原则1、坚持解放思想、先行先试的原则。市、区行政管理体制必须适应生产力的发展需要，摒弃部门利益，革除陈旧观念。加快转变政府职能，转变行政理念，转变思维定势，只要符合科学发展观要求的，都要大胆去试；只要有利于城市现代化建设、经济社会可持续发展的，都要勇于创新；只要外地已有的成功经验，都可以借鉴，积极营造宽松和谐、支持改革的环境。2、坚持一体发展、重心下移的原则。树立“市区一盘棋”和“市区和谐共强”的理念，把和谐发展、共建共享作为市、区两级的共

4、同目标，市、区两级以城市工作为中心，宏观管理职能相对集中在市、事务性管理职能下放到区，重大决策集中在市、具体实施市区共推，既确保市级具有较强的宏观调控、统筹协调和有效监管能力，又保障区级履行职能职责应有的管理权限；既做大做强市级综合实力，又鼓励支持区级加快发展，充分调动和发挥市、区两级的积极性、能动性。3、坚持权责统一、利益均衡的原则。坚持责任与权力一致、事权与财权匹配和条块结合、以块为主，责随权移、人随事走、财随事转、物随事变，在事权变更的同时，相应划转相关责任及人、财、物的管理权。4、坚持政府主导、市场运作的原则。按市场规律和“以费养事”要求，积极推进城市维护作业物业化、公司化、招投标化，

5、通过市场竞争降低城市维护成本，提高维护效率，形成“政企（事）分开、管养分离、政府主导、企业经营、市场运作”的城市管理新机制。5、坚持稳步推进、注重实效的原则。以管理重心下移为方向，促进市、区管理体制改革的深化，避免走简单放权的老路。市与区（包括市直园区）要制定相应的配套改革措施，与事权下放同步实施。对于争议较大、各种利益关系调整难度较大的权限，在调研的基础上，稳步有序推进。为避免大的震荡，要尽可能照顾好既得利益，对改革涉及的人员安置、工资福利待遇问题，实行老人老办法、新人新办法，下放单位的工资福利就高不就低，干部行政待遇暂不改变。二、进一步理顺市、区行政管理体制的重点内容（一）进一步理顺城市规

6、划体制城市规划实行市集中统一管理的体制，城市规划编制、监督权集中于市局，规划许可权适当授权到分局。1、调整城市规划管理机构设置。设立市规划局北湖分局和苏仙分局，受市规划局的委托，分别受理北湖区、苏仙区行政区域内的城乡规划相关管理事项。现北湖区、苏仙区规划办职能并入规划分局。市经济开发区、郴州有色金属产业园区范围内的规划管理，暂维持现有体制不变。2、明确规划分局的职责权限。（1）负责中心城区规划建设区范围内有村民安置规划的私房规划审批，但是村庄布局及安置规划由市规划局审批；（2）负责中心城区规划建设区范围外的镇规划建设区和乡驻地建设用地范围内的规划管理，其他区域的规划管理由乡镇人民政府按行政区划

7、范围分别负责实施；镇总体规划、乡规划、村庄规划以及镇区控制性详细规划由市规划局审批；（3）协助区人民政府做好违法建设的查处工作；（4）负责中心城区规划建设区范围外用地的初审和代办；（5）完成区人民政府交办的其他工作。3、完善规划许可事项报批程序。（1）中心城区规划建设区范围内的私房规划审批，经项目所在乡镇人民政府（街道办事处）签署意见后，由分局直接审批，审批结果报市规划局备案，并及时反馈到乡镇人民政府（街道办事处）；（2）规划建设区范围外的规划审批，经项目所在乡镇人民政府签署意见后，由规划分局统一受理和代办，经初审签署意见后统一报市局审批，审批结果经分局反馈到乡镇人民政府。（二）进一步理顺城市

8、建设体制构建“两级政府、两级建设、两级筹资、两级偿债”的城建体制，即在坚持重大基础设施、重点工程项目由市级统一组织实施的同时，按照属地建设的原则，赋予区级政府（园区管委会）部分开发建设任务，形成两级政府抓建设的体制机制。具体划分为：市级负责组织城市环线、主干道、大型公益设施、重点公共场所、城区段河道干流整治、消防特勤站、跨区级行政区域的重要设施等项目建设。区级（园区）负责城市次干道、支路、小街小巷、普通消防站、垃圾站和公厕等项目建设，以及中心城区规划建设区范围外的小城镇建设，承担廉租房建设任务。市、区承担的重点城市建设项目，以及市、区共同承担的城市建设项目，每年由市政府城建计划确定。重点城市建

9、设项目的拆迁工作，由项目所在区负责。根据以上职能划分，下放以下事权：（1）老城区城市次干道、支路、小街小巷和“城中村”的改造项目。（2）城东新区、郴城西区的城市次干道、支路、消防站及其他配套公益设施建设和城区段河道支流整治、城郊结合部改造项目。（3）市经济开发区、郴州有色金属产业园区范围内的市政基础设施建设，除郴资桂大道及其他主干道外，全部由园区负责。（三）进一步理顺建设、房产的行政管理体制1、建设行政管理体制。下放区级建设项目的施工许可、质监安监、施工现场、工程质量验收等管理权。具体包括以下项目：（1）辖区内符合规划的私人宅基地上建设的 500平方米以下并 6层以下住宅项目、建制镇除涉及公共

10、安全和市级重点项目以外的住宅和公共建筑项目；（2）城市次干道及以下道路两侧符合城市规划并经批准的 500平方米以下的建设工程项目；（3）区管市政工程项目。2、房产行政管理体制。下放以下事权：（1）物业行业服务行为的管理、监督、指导，物业管理矛盾纠纷协调处理；（2）小区业主委员会的成立备案和指导；（3）住宅室内装饰装修行为的监督、管理；（4）区属廉租住房的管理；（5）房屋租赁的登记备案；（6）中心城区规划建设区范围外农村房屋产权登记办证。（四）进一步理顺城市管理和执法体制1、环卫管理体制。在2009年下放大部分作业职能的基础上，进一步推进环卫管理“重心下移”和环卫作业逐步走向市场。（1）生活垃圾

11、清运作业下放到区级。（2）鼓励区级将环卫清扫、清运作业逐步推向市场。（3）现市建垃圾站按属地原则下放到区级管理。2、渣土管理体制。暂由市级统一管理，加快将渣土清运、清洗作业推向市场。3、占破道及户外广告管理体制。（1）市管道路的临时占用、挖掘由市级审批，其他道路按属地原则由区级审批。（2）大型户外广告由市级统一规划、统一审批、统一经营；门店招牌由区级负责管理。4、园林管理体制。坚持分级建设、分级管理、分级负担，加快推进园林绿化事权下放及作业市场化，强化市园林部门的督促、检查、指导职能。（1）市级主要负责苏仙岭万华岩风景区、北湖公园、烈士公园、南塔公园、“三湖一园”（爱莲湖、苏仙湖、王仙湖及石榴

12、湾生态公园）的建设和管理；（2）五岭公园、五岭广场由市级监管，日常作业实行市场化运作；（3）城市主干道绿化管理下放到区级；（4）区级公园、城市次干道及以下道路、小游园绿化的建设、管理下放到区级，日常作业逐步推向市场；（5）古树名木迁移（市管公园、风景区及行道树除外）、砍伐和修剪城市树木、临时占用绿地的审批及区管工程建设项目附属绿化工程设计方案审查。5、市政管理体制。坚持“政府主导、市场运作”。政府主要负责市政维护的计划、招投标、监管和验收工作，工程作业逐步推向市场。可分两步实施：（1）推进市市政公司改革，将路灯管理等纯公益性作业部门与经营性作业部门分离。（2）时机成熟时，将纯公益性作业部门整合

13、，在市城管和执法局组建新的事业性管理机构，市政作业推向市场；将经营性作业部门进行改革改制，全面推向市场。6、执法管理体制。进一步完善“市区共管、事权下放、以区为主、以块为主”的管理模式，整合市区两级执法力量，巩固相对集中执法体制。7、市经济开发区城管体制。鉴于市经济开发区没有成建制托管乡镇，可将现环卫保洁、园林绿化职能移交北湖区，占破道及户外广告管理职能按不同层级分别移交北湖区或市城管和执法局，行政执法职能移交市城管和执法局。与职能调整相关的人、财、物相应移交。（五）进一步理顺城市土地管理体制1、调整机构及职能。两种方案：（1）撤销市国土资源局城区分局，其相关职能相应调整到北湖分局、苏仙分局，

14、人、财、物由市国土资源局统一调配；在市国土资源局内设立园区土地管理科，负责市直园区土地管理。（2）调整市国土资源局城区分局管辖范围，由负责中心城区规划建设区范围内的土地管理，调整为负责市直园区的土地管理。两个方案比较，方案一与其他市直职能部门的管理模式更相一致、更精简。北湖区、苏仙区政府参与辖区内国土资源重要工作事项的研究、论证和决策，协助市国土资源部门保护和利用好市区土地和矿产资源。2、授权事项。将以下事项授权区国土分局办理。（1）中心城区规划建设区范围外工业用地的管理和发证、农村宅基地的审批及发证；（2）国土资源执法监察（跨区的、重大的除外）；（3）土地权属争议纠纷的调处与确权（跨区的、重

15、大的除外）；（4）土地征收的具体实施；（5）农村土地承包和经营权证的备案、登记、审核、发证等管理工作。（六）进一步理顺城区办学体制市级主要负责普通高中学校、高等职业学校的建设和管理；负责民办高级中等学历教育学校设立的审批工作。区级主要负责辖区内公办学前教育学校、义务教育阶段学校、中等职业教育学校的建设和管理；负责辖区内民办初级中等以下学历教育学校、幼儿教育机构设立的审批工作。根据以上职能划分，结合城区教育布局调整，调整以下办学事项：（1）将现市级管理的市六中、市十五中、市十七中、湘南学院附小、市十完小等义务教育阶段学校，以及市直机关幼儿园，下放到所在区。（2）将北湖区所属的市三中、市五中，苏仙

16、区所属的市二中等普通高中学校成建制移交市级管理。（3）推进郴州工业交通学校、郴州理工职业技术学校、郴州建筑学校、郴州艺术学校等4所职业类学历教育学校的改革，结合城区学校布局调整，鼓励和引导其与郴州职业技术学院、郴州技师学院合并，整合资产资源；或者调整办学方向，下放到所在区改办成义务教育阶段学校。（4）办学体制调整后，市、区教育行政主管部门管理职能职责相应调整。（七）进一步理顺其他方面的行政管理体制1、文化行政管理。下放中心城区互联网上网服务营业场所的审批及监管。2、卫生行政管理。下放100张床位以下医疗机构的设置审批及监管。3、旅游行政管理。下放中心城区旅行社和三星级以下旅游宾馆、酒店的管理；

17、区级参与旅行社和三星级以下旅游宾馆、酒店的资格评定。其他有关方面的行政管理体制，都要按照市、区行政管理体制调整的总体思路和基本原则，积极稳妥地推进和实施。（八）进一步理顺市、区财政体制按照事权与财权相匹配的原则，进一步理顺和规范市区两级财政关系，既要确保市级财政的宏观调控作用，又要考虑区级财政的既得利益不受影响，充分调动市区两级政府发展经济和当家理财的积极性，在市与区之间建立起“水涨船高”的收入分配新机制，构建市与区利益共享、分税分享、征管有序、运转高效的财税管理体制。1、完善市、区地方收入划分办法。（1）坚持属地原则。把中心城区规划建设区范围内的税源，按照属地原则划分为市级固定收入、区级固定

18、收入和市区共享收入，且原则上市区收入的范围划分和分享比例要基本保持统一。（2）坚持确定基数、存量不变，利益共享、增量比例分成、超收共享分成。除国家、省财政体制作重大调整外，市内要保持财政体制的连续性和稳定性，以调动区级加快发展、培植财源和超额完成市级下达收入目标任务的积极性。（3）建立和完善市直园区“飞地”招商项目的税收分享机制。（4）调整收入征管模式。按照新的市、区财政体制调整相应的收入征管机构。（5）规范城区内的税收优惠政策。各区不得擅自出台税收减免或先征后返等优惠政策。2、按事权相应调整财力基数。（1）将区级承担市级下放事权所需经费（包括人员经费、公用经费、专项经费和环卫、市政、绿化等作

19、业经费），按市级部门预算确定的标准计算，由市财政根据“以费养事”的原则，核定补助基数，切块下达，直拨到区财政。城区段河道和铁路两侧保洁管理等作业所需经费，由市、区两级财政分担。（2）改进财政资金拨付方式。北湖、苏仙城管执法支队原核定的工作经费，由市财政直拨区财政（预留一定比例的经费作为考核保证金）。（3）建立城市管理奖励、补助机制。除核定基数面积的环卫清扫清运、城市道路维护、园林绿化养护等作业量外，随着城市的扩容，新增作业量实行市、区财政按比例分担，以区为主；对城市道路大修、公厕和垃圾站建设等实行“以奖代补”。（4）相应划转教育经费基数。城区普通高中教育、义务阶段教育学校成建制移交后，相关经费基数相应划转。因城市人口增加而需新建义务阶段教育学校的政府投资，以及学校运转的公用经费，由市、区按比例分担，以区为主。（5）改进教育费附加分配办法。中心城区教育费附加由市级