第3章财政支出

1、第二章第二章 财政支出财政支出v第一节第一节 财政支出的分类财政支出的分类v第二节第二节 市场体制下的财政支出结构市场体制下的财政支出结构v第三节第三节 我国主要财政支出分析我国主要财政支出分析第一节第一节 财政支出的分类财政支出的分类v各国常用的分类方法有两种：v一是按政府功能（functions of government）分类；v二是按支出的经济类型（economic type）分类。v过去我国政府预算一直采用按支出的经费性过去我国政府预算一直采用按支出的经费性质和具体用途分类的方法，从质和具体用途分类的方法，从2007年起，开年起，开始采用国际通行的按始采用国际通行的按政府功能政府功能

2、和按和按经济类经济类型型分类的方法。分类的方法。v此外，财政支出还可以按支出项目与资本投此外，财政支出还可以按支出项目与资本投资的关系以及支出是否直接购买商品或劳务资的关系以及支出是否直接购买商品或劳务进行分类。进行分类。一、按政府功能分类一、按政府功能分类v按政府功能分类，就是按政府的主要职能对按政府功能分类，就是按政府的主要职能对财政支出进行分类。运用这种分类方法考察财政支出进行分类。运用这种分类方法考察政府的财政支出结构，人们就可以全面了解政府的财政支出结构，人们就可以全面了解政府的活动范围和职能重心。但我国财政支政府的活动范围和职能重心。但我国财政支出按政府功能分类的方法与国外略有不同

3、。出按政府功能分类的方法与国外略有不同。v一般公共服务支出；外交支出；国防支出；一般公共服务支出；外交支出；国防支出；公共安全支出；教育支出；科学技术支出；公共安全支出；教育支出；科学技术支出；文化体育与传媒支出；社会保障与就业支文化体育与传媒支出；社会保障与就业支出；社会保险基金支出；医疗卫生支出；出；社会保险基金支出；医疗卫生支出；环境保护支出；城乡社区事务支出；农林环境保护支出；城乡社区事务支出；农林水事务支出；交通运输支出；工业、商业、水事务支出；交通运输支出；工业、商业、金融等事务支出；其他支出；转移性支出。金融等事务支出；其他支出；转移性支出。我国财政支出按照功能分类方法包我国财政

4、支出按照功能分类方法包括如下括如下1717类支出：类支出：二、按经济类型分类二、按经济类型分类v国际货币基金组织将政府财政支出按经经济类型济类型分为8大类：v雇员报酬、商品和劳务的使用、固定资本的消耗、利息、补贴、赠款、社会福利津贴和其他开支。v我国对财政支出按经济类型分类的方法与国际货币基金组织略有不同，共分12大类：v工资福利支出；商品和服务支出；对个人和家庭的补助；对企事业单位的补贴；转移性支出；赠与；债务利息支出；债务还本支出；基本建设支出；其他资本性支出；贷款转贷及产权参股支出；其他支出。三、按支出项目与资本投资的关系分类三、按支出项目与资本投资的关系分类v分为经常性支出和资本性支出

5、两大类分为经常性支出和资本性支出两大类v经常性支出经常性支出是政府用于经常项目的开支。资本性支出资本性支出是指政府用于资本项目的支出。四、按支出是否直接购买四、按支出是否直接购买商品或劳务分类商品或劳务分类v购买支出购买支出是指政府直接在市场上购买进行日常政务或公共投资必需的商品或劳务而形成的开支。v转移支出转移支出是指政府把筹集到的财政资金无偿转移给企业或家庭，由他们再到市场上购买所需商品或劳务而形成的财政支出 。第二节第二节 市场体制下的财政支出结构市场体制下的财政支出结构v财政支出结构主要取决于政府的职能范围和职责重心。在不同的经济体制下，政府的职能范围和重心有所不同，所以一定的经济体制

6、往往会有一个特定的财政支出结构相对应。这说明在财政支出结构与经济体制之间存在一定的内在联系。v市场经济是社会资源配置以市场机制为主导市场经济是社会资源配置以市场机制为主导的一种经济模式，市场体制下的财政支出结的一种经济模式，市场体制下的财政支出结构有以下两个特征：构有以下两个特征：一、在政府的财政支出中，经济支出一、在政府的财政支出中，经济支出不占主要地位不占主要地位v在市场经济条件下，社会的经济活动主要应由自主经营的企业在市场机制的调节下进行，政府不是社会经济活动的直接组织者，而且一般也不直接干预企业生产经营的具体事务；政府的经济职能主要表现为在宏观上对社会经济活动进行间接的调节和管理。v根

7、据市场经济的内在要求，经济职能不应成为政府的主要职能，在一定条件下它应让位于政府的社会社会服务职能服务职能 。二、资本支出特别是生产经营二、资本支出特别是生产经营性的资本支出一般不在财政支性的资本支出一般不在财政支出中占重要地位出中占重要地位v在市场经济条件下，企业是独立的生产经营者，政府一般不直接经营企业。同时，市场经济还从根本上要求自主经营的企业拥有扩大再生产的投资权，而且企业的投资资金主要靠企业自身的利润积累或从金融市场来解决，政府一般不包揽企业投资的资金供应。因此，市场经济中的政府不应是生产领域的主要投资者和企业经营资本的主要提供者。v政府在投资方面的主要任务是对铁路、港政府在投资方面

8、的主要任务是对铁路、港口、电力、通讯等基础设施进行直接投资，口、电力、通讯等基础设施进行直接投资，以填补企业在这些方面的投资空白；此外以填补企业在这些方面的投资空白；此外政府还应适当地利用相应措施来引导企业政府还应适当地利用相应措施来引导企业投资方向，实现国家的产业政策。投资方向，实现国家的产业政策。v由于市场体制下政府不承担大量的经营性投资，财政支出中资本性支出一般不应占很大财政支出中资本性支出一般不应占很大比重，除非政府需要对基础设施进行大规模比重，除非政府需要对基础设施进行大规模的投资。的投资。第三节第三节 我国主要财政支出分析我国主要财政支出分析v基本建设支出v文教科学卫生支出v行政管

9、理和国防支出v社会保障支出v财政补贴支出一、基本建设支出一、基本建设支出v1.政府投资的必要性 私人部门的固定资产投资一般只局限在那些“短、平、快”的投资项目，其投资追求低风险、高盈利，同时也很少考虑社会效益。这样，政府作为一个宏观经济的管理者，就有责任在固定资产投资领域拾遗补缺，从事一些私人部门不愿意或没有能力从事的投资项目。 一般来说，政府的固定资产投资应集中在以下方面：（1）微观经济效益低，但国民经济整体发展亟需的建设项目；（2）投资规模大，私人部门无力进行的投资项目；（3）周期长、见效慢，但社会效益高的建设项目。 v总之，在市场体制下，政府投资不应与私人部门争项目，凡是私人愿意投资的领

10、域政府就不应去搞竞争。但政府投资也并非可有可无，许多投资领域私人企业不愿涉足，而这正是政府投资一显身手的地方。v2.财政基本建设投资体制 （1）在计划经济时期，财政的基本建设资金一直采取无偿拨付的形式；从1979年起，开始实行基本建设的“拨改贷”制度 。（2）1988年对中央基本建设投资实行基金制。（3）1994年，撤销原来6个国家计委属下的专业投资公司，并剥离原来建设银行承担的基本建设投资管理业务，同时组建国家开发银国家开发银行和国家开发投资公司行和国家开发投资公司，由它们负责国家预算内的基本建设资金的贷款和投资工作。为了管好用好国家预算内安排的基本建设投资，财政部成立了基建司。（4）200

11、0年，财政部新设经济建设司，取消基建司，基本建设拨款由经建司负责。二、文教科学卫生支出二、文教科学卫生支出v1.文教科学卫生单位的性质 事业单位的性质决定了具有典型社会公共需要性质的国有事业单位所需要的资金主要应由国家财政来供应，而对那些具有半社会公共需要性质的事业单位，国家应根据不同情况，采取部分经费供应或将其彻底推向市场，并对其进行企业化管理。v2.文教科学卫生支出的性质（1）文教科学卫生支出属于社会消费性支社会消费性支出出 ；（2）文教科学卫生支出属于非生产性支出非生产性支出。需要指出的是，将文教科学卫生支出划为非生产性支出，并不意味着它不重要，也不意为着它与社会生产没有任何关系。 v3

12、.文教科学卫生支出的内容（1）按支出的部门划分 ，它包括文化事业费、教育事业费、科学事业费、卫生事业费、体育事业费、通讯事业费及广播电视事业费。此外，还包括出版、文物、档案、地震、海洋、计划生育等项事业的事业费支出。 （2）按支出的用途划分，它包括人员经费支出和公用经费支出。它们分别用于文教科学卫生等单位的人员经费开支和公用经费开支。 v4.4.文教科学卫生支出的管理文教科学卫生支出的管理 财政部门管理文教科学卫生支出有两大任务：财政部门管理文教科学卫生支出有两大任务：一是保证这些部门的经费供应一是保证这些部门的经费供应二是二是 “ “少花钱，多办事少花钱，多办事”（1）定员定额管理 。定员定

13、额管理是指通过制定文教科学卫生等单位的人员编制和财务收支限额来安排和控制文教科学卫生支出的管理制度。它在内容上分为定员管理定员管理和定额管理定额管理两部分。 （2）财务管理。它主要包括：1）预算管理形式。全额预算管理差额预算管理自收自支管理。2）收入和支出管理。在收入管理方面，财政拨款作为预算内资金进行管理，而事业单位自己组织的收入则作为预算外资金进行管理。相应地，事业单位用预算外收入安排的支出则完全在国家管理控制之外。 这种收支管理模式存在诸多弊端，因此，国家实行了部门预算的改革，这项改革要求将事业单位的财政拨款和自己取得的收入全部纳入单位预算，对这两部分资金要统一核算，统筹安排。三、行政管

14、理和国防支出三、行政管理和国防支出v行政管理和国防支出的性质 行政管理支出行政管理支出是指财政用于国家各级权力机关、行政管理机关以及外事机构行使其职能所需要的经费支出。 国防支出国防支出是指财政用于国防建设、国防科研事业、军队正规化建设等方面的费用支出。 两者在性质上有共同之处： 1.二者都是国家机器运行所必需的，它们同属于国家政权建设支出。 2.这两类支出都属于社会消费和非生产社会消费和非生产性支出性支出。 从国家和财政本身存在的意义上说，行政管理支出和国防支出都是十分必要的。然而，行政管理支出和国防支出又都属于社会消费性支出，它们对社会的生产和财富的创造没有直接的贡献。因此，对这两类支出又

15、必须加以约束，将其控制在合理的限度内。v行政管理支出和国防支出的内容 行政管理支出的内容决定于国家行政管理机关的结构及其职能。我国行政管理支出，包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。行政管理支出，按其最终用途划分，可分为人员经费和公用经费两部分。 我国的国防支出包括国防费、国防科研事业费、民兵建设费及用于专项工程和其他的支出。 四、社会保障支出四、社会保障支出v市场经济中为什么需要社会保障v我国社会保障制度的主要内容v我国社会保障制度改革需要研究和解决的几个问题市场经济中为什么需要社会保障v 社会保障是国家向丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到其他事故而面临经济困难的公民

16、提供的基本生活保障。v它有两个基本特征v（1）社会保障是由政府在社会范围内组社会范围内组织实施织实施的，因而不同于劳动者就业单位自己为职工举办的经济保障计划；v（2）社会保障的受益人为公民中遇到生、老、病、残、失业等事故而亟待获得物质帮助者，这种受益人具有选择性受益人具有选择性。v市场要按照人们对产出的贡献支付报酬 。根据这一市场分配法则，就劳动力这种要素而言，劳动者的个人天赋和能力就成为影响人们收入水平的重要因素。这在一方面可以刺激经济效率， 对在另一方面却是对老弱病残等经济上的弱者的无情裁决。v从社会的和道德的角度看，市场分配造成的贫富悬殊状况是不公平的，是社会所不能接受的。在现代社会经济

17、条件下，人们已达成了一个共识，即人的生与死，或者说，人的最低生活需要是不应该由市场来裁决的，就是说，在收入分配方面，市场的裁决不应是最后的，政府应该有所作为。 v政府可以综合运用税收手段和财政支出手段实现收入的公平再分配。2. 我国社会保障制度的主要内容v社会保险v社会救济v一部分社会福利项目 （1）社会保险v社会保险社会保险是政府按照保险原则举办的一种社会保障计划，它是现代社会保障制度的核心内容。v它与商业保险一样，也要求受保人或其就业单位向社会保障机构缴纳一定的费用，并且也具有风险分担、互助互济的保险功能。 社会保险与商业保险的主要区别有：社会保险与商业保险的主要区别有： 社会保险的保险基

18、金来自受保人+就业单位+政府可以给予资助。 社会保险的受保人领取保险金的权利与缴纳保险费的义务在数量的对应上不像商业保险那样遵从对等的原则。 社会保险强制强制保险，而商业保险自愿保险。v我国目前的社会保险计划主要有养老、失业、医疗、工伤和生育五个项目，其中最主要的是养老、失业和医疗保险，俗称“三险”。v可以从保险覆盖范围、保险费筹集、运行模式、保险待遇、基金管理等方面对各种保险的基本制度进行分析。（2）社会救济v社会救济是国家财政通过财政拨款，向生活确有困难的城乡居民提供资助的社会保障计划。我国的社会救济由民政部门进行管理，其内容主要包括：v城乡居民最低生活保障（简称“低保”）；v下岗职工生活

19、补贴；v农村“五保户”救济；v灾民救济。（3）一部分社会福利项目v国家民政部门提供的社会福利主要是对盲聋哑和鳏寡孤独的社会成员给予各种物质帮助，其资金大部分来源于国家预算拨款。在各项民政社会福利项目中，社会福利院（孤儿院、敬老院、精神病福利院等）、烈属和残废军人抚恤金以及孤老复员军人定期、定量补助属于社会保障。 3. 我国社会保障制度改革需要研究和解决的几个问题v养老社会保险的筹资模式v开征社会保障税v农村的社会保障问题（1）养老社会保险的筹资模式v现收现付式现收现付式是指当期的缴费收入全部用于支付当期的养老金开支，不留或只留很少的储备基金。v基金式又分为完全基金式和部分基金式两种。v用一个时

20、期正在工作的一代人的缴费来支付用一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金。已经退休的一代人的养老金。v优点：优点：费率调整灵活，社会共济性强，基本费率调整灵活，社会共济性强，基本上不存在基金受投资风险影响的问题，具有上不存在基金受投资风险影响的问题，具有较强的代际分配功能。较强的代际分配功能。v缺点：缺点：老龄化引起税率上升，年轻人负担重，老龄化引起税率上升，年轻人负担重，引发社会矛盾；（引发社会矛盾；（6060岁以上的人口占总人口岁以上的人口占总人口的比重超过的比重超过1010，这是进入老龄化的标志，这是进入老龄化的标志，我国在我国在20002000年的时候已经达到了年的

21、时候已经达到了10.710.7，到，到20152015年的时候我们的老龄化人口比重能够达年的时候我们的老龄化人口比重能够达到到1515，到，到20302030年的时候能够达到年的时候能够达到2424，到，到20502050年的时候能够达到年的时候能够达到3030。）忽略个人的忽略个人的自我保障责任，激励功能弱。自我保障责任，激励功能弱。v完全基金式是指当期缴费收入全部用于为当期缴费的受保人建立养老储备基金，储备基金的目标应当是能够满足未来向全部受保人支付养老金的资金需要。v其其特征特征是建立个人帐户，使退休金直接来源于社会是建立个人帐户，使退休金直接来源于社会成员本身的储蓄积累，强调劳动者自我

22、保护。成员本身的储蓄积累，强调劳动者自我保护。v优点：优点：缓解老龄化的冲击；减轻政府财政负担；激缓解老龄化的冲击；减轻政府财政负担；激励功能强，不会扭曲个人的工作和储蓄行为；有助励功能强，不会扭曲个人的工作和储蓄行为；有助于资本积累。于资本积累。v缺点：缺点：过渡阶段缴费率过高；长时期的通货膨胀和过渡阶段缴费率过高；长时期的通货膨胀和投资风险，增值压力大；缺乏社会互济。投资风险，增值压力大；缺乏社会互济。v部分基金式是通过现收现付制满足当前支付部分基金式是通过现收现付制满足当前支付需要的前提下，留出一定的储备以适应未来需要的前提下，留出一定的储备以适应未来的支出需求。的支出需求。v这一方式被

23、认为是从现收现付制向完全基金这一方式被认为是从现收现付制向完全基金制转变的过渡模式。制转变的过渡模式。v采用社会统筹和个人帐户两种形式。采用社会统筹和个人帐户两种形式。v按照世界银行的标准，当一个非完全基金式的养老保险的储备基金可以满足2年以上的养老金支出需要时，则该养老保险计划属于部分基金式。v从资金角度看，现收现付式的养老保险是一种靠后代养老的保险模式 ；完全基金式是一种自我养老的保险模式 ；部分基金式的养老保险则是自我养老和后代养老相结合的一种养老模式。v我国目前社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险计划从筹资模式上看属于现收现付式现收现付式。当前的养老个人账户实际上是“空账”运行，它仅

24、发挥记账的功能，而没有发挥积累资金的功能。 v为应付人口老龄化趋势，国家已决定将我国的养老社会保险的筹资模式逐步转为部分基金式，即所谓做实个人账户。 v养老保险筹资模式的转轨并非轻而易举，主要矛盾是养老金的隐性负债会导致在职职工的双重负担问题。 （2）开征社会保障税v社会保险费目前还不是一种税收，不适用于税收征管法，企业和单位如果拒不缴费，税务部门不能根据税收征管法采取强制执行和处罚手段。而在现实中，企业和单位拒不缴费的现象还比较普遍。 v从这个角度看，在我国开征社会保险税有利于社会保障制度的资金筹集和顺利实施。（3）农村的社会保障问题v目前我国的社会保障制度基本上还是“只保城镇，不保农村”，

25、 而农村人口占总人口的60%以上，社会保障制度并不具备完全的“社会性”。而另一方面，农村人口却亟需政府社会保障，尤其是养老保障和医疗保障。建立健全农村的养老、医疗保障制度，已成为我国发展和完善社会保障制度的当务之急。 v目前，国家在农村建立社会保障制度的主要任务是建立最低生活保障计划。 v针对农村“看病贵、看病难”的问题，国家在2007年内在全国农村全面推行“新农合”。“新农合”制度具有三个特点：自愿性；以政府出资为主，农民缴费为辅 ；重点保大病 。 五、财政补贴支出v财政补贴是国家为了某种特定需要面向企业或居民个人提供的无偿补助。v从性质上看，财政补贴显然是一种转移性支出，它与社会保障支出一样，也可以带来国民收入的再分配。v但财政补贴并不同于社会保障支出。社会保障支出起因于生老病残等社会的经济事故，而财政补贴支出则直接或间接地与价格因素有关。市场体制下财政补贴的地位和作用v财政补贴不同于税收，它从一开始就是作为政府干预经济的手段而出现的，调节经济是财政补贴的惟一职能。因此，只有当政府需要较