国际反倾销制度中公共利益原则的缺陷分析

1、国际反倾销制度中公共利益原则的缺陷分析反倾销措施自产生以来，便有诸多学者从经济、法律、政治等角度对倾销与反 倾销以及反倾销立法加以考察和研究， 涉及倾销是否合理及反倾销是否合理， 以 及整套政策或制度的存废的问题，而当今WTO 反倾销协定和各国反倾销立法都是以倾销不合理而反倾销合理为前提基础， 公共利益原则在立法中的体现和司 法中的适用当然也不例外，显得力量很单薄，效果不明显。反倾销中公共利益原则理论缺陷1. 反倾销中公共利益原则的理论基础 综观 WTO 反倾销协定 及各国反倾销法的有关规定， 都是在反倾销相关 理论基础上确立了公共利益原则。(1) 公共利益原则理论前提为倾销有害论。学界普遍认

2、为，倾销是一种不正当 的商业竞争行为。 对于进口方来说， 外国 ( 地区 ) 商品倾销给本国的国内产业造 成了实质损害或损害威胁； 而对国际贸易来说， 倾销则会严重扰乱正常的贸易秩 序。因此，在世界市场上，倾销被认为是一种价格歧视，是扭曲正常竞争机制下的 价格体系，违背了公平竞争与公平贸易的准则，倾销不但对进口国相关产业， 而且认为从长远看，对进口国消费者也是有害的。无论是 WTO 反倾销协定还 是各国反倾销法， 都是以倾销有害为理论前提。 反倾销措施的采取就是为了消除 倾销造成的影响，反倾销中公共利益原则就是在倾销有害的理论前提下适用的。(2) 公共利益原则的适用以“有罪推定”为原则。 在倾

3、销有害论这一理论原 则的前提下，在公共利益问题上 WTO 反倾销协定及各国反倾销法都是采取的 一种“有罪推定”的法律适用原则。第一，从 WTO 反倾销协定规定来看。 WTO 反倾销协定第条规定：应 将主管机关要求的信息通知反倾销调查中的所有利害关系方， 并给予它们充分机会 以书面形式提出其认为与所涉调查有关的所有证据。 第条规定：所有利害关系方均 有为其利益进行辩护的充分机会。 第条规定：如任何利害关系方不允许使用或未在 合理时间内提供必要的信息， 或严重妨碍调查， 则初步和最终裁定， 无论是肯定 的还是否定的，均可在可获得的事实基础上作出。 附件 2 第 1 条规定： 如信息未 能在合理时间

4、内提供，调查机关将有权以可获得的事实为基础作出裁 定，包括在国内产业提出的发起调查的申请中包含的事实。 从以上规定可以得知， 当国内产业以外的其他利害关系人没有进行辩护或提供对已有利的充分证据， 则反 倾销调查当局就以已有的证据判断倾销是否成立。第二，从欧盟反倾销条例来看。欧盟反倾销条例认为倾销给共同 体产业带来了实质性的损害， 破坏了共同体市场上的竞争。 因此，为了保护共同体 产业在市场上的生存和发展能力， 就必须采取行动遏制倾销这种不公平的贸易行 为，这就是欧盟当局在反倾销问题上普遍适用的逻辑： 采取反倾销措施符合共同体 的利益， 除非有相反的证明。 特别是 461/20XX 号条例对欧盟

5、反倾销条例进行 修订后，给予欧盟委员会更大的权力确保其征收固定反倾销税的建议获得通 过。根据修订前的欧盟反倾销条例 ，为征收固定反倾销税要求成员国简单多数 通过，弃权被计为否决票， 而根据新条例， 在委员会提出征收固定反倾销税建议 的一个月内， 除非理事会以简单多数否决该建议， 否则将通过该建议。 也就是说 任何弃权将被计为赞成票。 在每个案件中， 调查机构在得出倾销、 损害以及因果 关系的肯定结论之后， 进行公共利益审查之初就已设定了这样一个前提， 实施反 倾销措施与共同体利益相符。 除非其他利害关系人举出相反的证据， 否则就不能 证明实施反倾销措施与共同体的利益不相符。第三，从美国反倾销法

6、来看。美国将公共利益作为中止与终止反倾销 措施的前提条件， 而不是作为采取反倾销措施的条件。 根据美国法的规定， 商务 部能够证明倾销与损害之间存在因果关系， 就可以裁定征收反倾销税。 其他利害关 系人必须提出充分的证据证明反倾销税的征收损害了其利益， 商务部才会作出有关 终止或中止反倾销措施的裁定， 而要推翻商务部既定的裁决结论难度可想而知。第四，从加拿大特别进口措施法看。加拿大公共利益调查程序独立于 反倾销调查程序， 也就是国际贸易法庭作出倾销成立的基础上， 才根据利害关系人 申请或国际贸易法庭主动发动公共利益调查。 特别进口措施法第 45 条第 1 款 规定：国际贸易法庭作出最终裁定后，

7、 如果有充分的理由相信征收反倾销或反补贴 税，以及按确定的倾销幅度征收反倾销税将或可能不符合公共利益， 加拿大国际贸 易法庭可以自行或应利害关系人在规定时间、 以规定方式的请求下， 发起公共利益 调查。 根据第 4 款和第 5 款的规定，如果经过公共利益质询， 国际贸易法庭认为 应免征或减征反倾销税时， 它将写报告给财政部长说明征税或全额征税不符合公共 利益。2. 公共利益原则理论前提的缺陷(1) 公共利益原则与倾销有害论相悖。 倾销有害论强调的是倾销给进口国相关 产业甚至消费者都造成损害， 公共利益原则是为了保护利害关系人利益， 使其免 在反倾销中遭受损害， 这本身就相悖。 在倾销有害论的基

8、础上讨论公共利害原 则，并以此为据， 在反倾销立法中对公共利益原则进行规范， 在反倾销司法中予 以实施，必然难以突破。公共利益原则的实现，没有理论保障。(2) “有罪推定”原则的适用是公共利益原则得以实现的障碍。根据前述WTO 反倾销协定及各国反倾销法中关于公共利益保护的发起以及调查结论的 有关规定，在反倾销调查程序中， 甚至反倾销调查当局已经作出倾销成立的前提 下，必须由利害关系人提供充分证据证明征收反倾销税对其不利。 这一规定，使 利害关系人在反倾销调查中处于不利地位。相对于国内产业而言， 其他利害关系人处于弱势地位。一是相关产业相对比较集中， 容易给反倾销调查当局施加影响， 而消费者这样

9、的利害关系人处于分散状态，难以产生集中统一的意见， 对反倾销调查的影响较小； 二是其他利害关系人取得证据困难， 比如影响商品价格的因素 有多个方面，而要求消费者举证证明因征收反倾销税导致商品价格上涨是困难 的。因此在实践中，反倾销利害关系人提起公共利益调查获得成功的概率较低。 比如，加拿大自 1987 年 10 月 20 日国际贸易法庭在进口玉米反倾销案中首次发 起公共利益调查以来，至今共发起公共利益调查案 12 起，其中仅有 4 起作出了征收 反倾销税或按倾销幅度征收反倾销税不符合公共利益的裁决。反倾销立法及司法实践中公共利益原则之缺陷由于反倾销中公共利益原则的理论基础的缺陷，各国在立法和司

10、法实践中 对公共利益原则的运用也存在不足。1. 公共利益原则没有得到各国贯彻在 WTO 框架下，越来越多的国家在反倾销立法或反倾销实践中采用公共利 益原则，以消除采取反倾销措施给相关当事方造成的不利影响。据不完全统计， 目前世界上有反倾销立法的国家或地区有 75 个，有公共利益立法的为 35 个；其 中 34 个国家规定在进行反倾销调查的时候应考虑公共利益( 包括：下游用户、消费者的利益或国家整体利益 ) ，而其中 15 个国家还规定为保护公共利益可以不征 税或少征税。但我们也应当看到，还有很多国家没有考虑公共利益， WTO 所确立 的公共利益原则没有得到各成员方的贯彻。2. 各国规定差异较大

11、 法律概念的模糊和实体规则的欠缺是公共利益条款引发争议的一个重要原 因。何谓反倾销法中的公共利益， 截至目前，无论是 WTO 相关协议还是世界各国 立法均尚无明确的界定。 在反倾销立法中对公共利益原则进行规定的国家， 其规 范有很大的差异性。(1) 对公共利益的表述方式不一。对于公共利益的表述，各个国家或地区的规 定并非完全一致。 归纳来说，对公共利益的称呼可以分为： 一是直接称为“公 共利益”的，如加拿大、巴西、新加坡、泰国等；二是称为“国家利益”或类似 “国家利益”的，如墨西哥、津巴布韦、拉托维亚、玻利维亚、牙买加等称为“国 家利益”，还有欧盟的“欧盟利益”、 爱沙尼亚的“爱沙尼亚利益”、

12、 保加利亚 的“保加利亚产业利益”、 中国台北的“民国利益”等等； 三是没有明确称呼 的，如日本、以色列等。(2) 公共利益的范围界定不一。 WTO 反倾销协定虽然有暗含公共利益的 条款存在，但没有明确提出公共利益的概念，也没有规定如何适用检验的标准。各 国对公共利益所涵盖的范围，一般是在有关“利害关系人”的条款中加以规 定，依各国的现有规定可以概括为三种规定方法： 第一种是列举式， 即在法条中明 确指明哪些关系方属于公共利益的范畴。 采用这种方式的国家有欧盟、 加拿大、新 加坡、立陶宛等。 第二种是概括式或开放式， 即仅仅规定主管机构可以考虑其他认 为有合法利益的利害关系方。 采取这种方式的

13、国家或地区包括马来西亚、 中国台 北、以色列、津巴布韦等。第三种是综合式，这种方法是将列举式和概括式 或开放式两种方法融合在一起， 既有明确的规定， 又保留了一定的灵活空间。 如 巴西、约旦、巴拉圭、爱沙尼亚等。(3) 公共利益原则在反倾销法中的地位不同。 各国反倾销法中赋予公共利益原 则的法律地位不同。根据欧盟反倾销条例的规定，欧盟利益要求进行干预是采取 反倾销措施的必备要件， 而在加拿大反倾销法中， 国际贸易法庭就公共利益问题展 开调查是在征收反倾销税之后， 而不是采取反倾销措施的前提条件。 调查的目的是 判断是否存在保护公共利益的要求， 建议政府 ( 财政部 ) 降低或免除反倾销税。美

14、国反倾销法将公共利益作为中止与终止反倾销措施的前提条件， 而不是作为采取反 倾销措施的条件， 这充分反映了美国反倾销法注重保护产业利益的宗旨。(4) 公共利 益条款适用的后果不一。各国反倾销法对采取反倾销措施征收反倾销税违反公 共利益原则的处理方法规定不同。 欧盟的法律没有就公共利益调查的结论作出规 定，但从欧盟反倾销实践中可以看出，欧盟委员会在其初审、终审、期中复审、日 落复审裁决中作出征收、不征收、减少征收、终止征收、中止征收、继续征收的决 定。加拿大特别进口措施法要求如果经过公共利益质询，国际贸易法庭认为应 免征或减征反倾销税时， 它将写报告给财政部长说明征税或全额征税不符合公共 利益，

15、建议减税及减税的水平， 即公共利益的调查与反倾销税率的确定结合在一 起。美国商务部在考虑公共利益的情况下， 会终止或中止反倾销调查或终止征收 反倾销税。3. 确定公共利益的灵活性较大反倾销争端是各种经济利益与政治利益相互冲突斗争的错综复杂的舞台，而 公共利益问题往往能集中反映这一点。 因为各国对公共利益的规定不明确不具 体，使反倾销调查当局在采取反倾销措施时， 往往把它当成一只政治砝码， 对公共 利益进行任意性的解释和界定，使公共利益原则缺乏透明度。欧盟反倾销法在明文规定将“公共利益”作为采取反倾销措施必须考虑的一个 条件的同时， 比较详细、明确地规定了“公共利益”包含的范围或考虑的因素：国

16、内相关产业的利益 （ 或者说其遭受的损害 ） ，上游供应商的利益， 倾销产品工业用 户 （ 下游 ） 的利益以及消费者的利益。 同时规定，公共利益应包括但不限于上述四 方面利益， 它着眼于社会整体福利。 比如，反倾销机构在评价公共利益时应考虑 倾销对竞争机制的影响， 维护共同体市场上的有效竞争向来是委员会在公共利益审 查中要特别关注的因素。 如果倾销行为不具有反竞争目的， 而实际上又活跃了市 场，促进了竞争，迫使相关产业加快结构调整、提高竞争力，这也可能成为当局不 采取反倾销措施的一个参考因素。 所以欧盟反倾销机构能够随着欧盟市场物价水 平、 供求状况等政治经济因素， 依据公共利益这一包容性强

17、的条款灵活采取对 策。 欧盟委员会在运用反倾销中的公共利益原则， 根据欧盟反倾销条例的规 定，理事会在对最终反倾销税进行表决时实行简单多数表决制， 委员会的建议被通 过的几率是很高的， 一些成员国根据在它们境内的一些利益相关的产业来决定投票 支持或反对采取反倾销措施。 下游产业、进口商和消费者等利益群体要想依据公共 利益原则在反倾销诉讼中维护自己的利益， 就必须付出更多的努力，举出更强有力 的证据，而在一般的反倾销案件中，这是很难做到的。加拿大反倾销法在最初引入公共利益条款时，加拿大国际贸易法庭在处理 反倾销案件中， 利用其自由裁量权任意解释公共利益问题， 认为此条款只有在例 外的情况下才能被

18、使用。根据美国反倾销法的规定，如果部长认为中止调查是出于公共利益，部长 就可以通过承认同占该种产品绝大多数的出口商 （ 生产商或转售商 ） 达成协议的方 式，在作出最终裁决之前中止调查。4. 公共利益原则缺乏法律强制效力虽然 WTO 制定了统一的反倾销协定 ，但这一法律只为各国国内反倾销立 法提供指导和范本， 并不直接参与各国反倾销的具体实践， 各国在反倾销实务中仍 具有较大的自由发挥空间。 更何况，作为国际反倾销立法的主要依据， WTO 反倾 销协定对公共利益问题作出了规定， 但只限于“给予提供调查资料的机会”，没有 把公共利益问题作为实施反倾销措施的必备条件之一，十分软弱乏力。欧盟反倾销条例一方面赋予相关利益群体以实体权利，另一方面明确规定了保障这些权利有效行使的程序。 规定用户、消费者协会有