河南构建现代城镇体系的现状分析及对策思路

1、河南构建现代城镇体系的现状分析及对策思路改革开放30年来，河南城镇获得了长足发展，城镇体系日益呈现出等级序列完整、层级结构分明、职能定位清晰、空间结构合理的大、中、小城市竞相发展的新格局。完善的城镇体系不仅是城镇化健康发展的客观要求，还是促进经济社会可持续发展的必然选择。构建现代城镇体系是河南省委、省政府基于当前全省发展实际和外部环境作出的重大战略部署，这不仅有利于促进河南城镇的快速、健康发展，而且对于实现河南经济社会跨越式发展、促进中原崛起具有重要意义。一、河南城镇体系现状分析（一）等级规模结构分析1、等级规模结构分析按照国家城市规模划分标准，结合河南实际情况，目前河南城镇体系分为5级：特大

2、城市2个，分别为郑州市和洛阳市，占城镇总数的比重为0.2%；大城市7个，分别为开封、平顶山、安阳、新乡、焦作、南阳和商丘，占城镇总数的比重为0.8%；中等城市15个，分别为鹤壁、濮阳、许昌、漯河、三门峡、信阳、周口、驻马店、济源、巩义、项城、汝州、邓州、潢川和固始，占城镇总数的比重为1.7%；小城市108个（其中，10万20万人的30个，3万10万人的78个），包括荥阳、新郑、登封、新密、偃师、林州、卫辉、辉县等，占城镇总数的比重为12.3%；小城镇747个，占城镇总数的比重为85.0%（小城镇只包括县城以下的建制镇）。由此看出，在河南城镇体系中，小城镇和小城市占有较大的份额，两项总和占河南城

3、镇总数的97.3%；特大、大、中城市所占比重较小，为2.7%，尤其是特大城市和大城市，其比重仅为0.2%和0.8%。大中城市数量偏少，小城市和小城镇数量众多，是当前河南城镇体系的主要特征，也理应成为我们调整城镇体系结构和构建现代城镇体系应重点关注的问题。2、城市首位度分析。根据河南统计年鉴，河南2003年2008年城镇体系的2城市指数、4城市指数和11城市指数统计结果见表1。按照位序规模原理，正常的4城市指数和11城市指数都应该是1，而2城市指数应该是2。从表1可以看出，2008年河南城镇体系城市首位度中2城市指数、4城市指数和11城市指数，分别为1.891、0.734和0.598，低于合理城

4、市首位度指数要求，表明河南城镇体系的城市首位度偏低，首位城市核心作用不明显，对区域辐射带动作用不强。从2003年2008年间变动趋势来看，城市首位度2城市指数在2003年2005年间呈上升趋势，到2006年有所下降，2008年重回高位，达到1.891，表明首位城市与第二位城市的差距进一步拉大；4城市指数和11城市指数变化趋势相同，在2003年、2004年2008年间，两指数呈上升趋势，表明首位城市的核心作用日益突出，对区域辐射带动作用逐步增强。3、主要城市城镇化水平分析。2008年，河南省城镇化水平为36.0%，比上年提高1.7个百分点。在18个主要城市中，郑州、鹤壁、济源3个城市城镇化水平高

5、于全国平均水平，其中，郑州城镇化水平最高，达到62.3%，超过全国平均水平16.6个百分点，鹤壁、济源分别超过全国平均水平2.1个百分点和1.9个百分点；郑州、鹤壁、济源、焦作、三门峡、洛阳、平顶山、新乡、开封、许昌、安阳、漯河12个城市的城镇化水平高于全省平均水平，占18个城市的比重为66.7%；南阳、濮阳、信阳、商丘、周口、驻马店6个城市城镇化水平低于全省平均水平，其中驻马店市最低，仅为25.9%。目前，全省主要城市城镇化有两个显著特征：一是区域差异明显，中原城市群各市城镇化水平均高于全省平均水平，而豫西南的南阳、豫北的濮阳和黄淮四市城镇化水平较低，均低于全省平均水平；二是城市之间差距显著

6、，各城市城镇化水平差距显著，城镇化水平最高的郑州市比水平较低的驻马店市高了35.6个百分点。（二）职能结构分析1、主要城市职能分析。近年来，在河南省城镇体系规划的引导下，18个主要城市依据自身发展特色，突出优势职能，确定重点发展方向，初步形成了定位清晰、分工相对合理的职能结构，形成了各具特色的发展格局（见表2）。2、县（市）职能分析。2008年，全省108个县（市）的GDP占全省比重近71%。目前，河南省县（市）城镇职能大致有6种类型：一是传统农业型。这种类型多数分布在平原农区，第一产业比重较大，如夏邑县和虞城县。二是劳务经济主导型。这种类型县（市）主要是人口大县或山区县，如固始县、新县。三是

7、工业突破型。这种类型县（市）往往是特色不明显的传统农业县以及工业弱县，主要以工业为突破口，实施“工业强县战略”，开辟县域经济发展的新路，如长垣县、长葛县。四是资源开发型。这种类型的县（市）依托独特的资源优势，进行深层次、高强度、综合性的科学开发，把资源优势转化成产业优势和经济优势，如栾川县。五是产业集聚型。这种类型的县（市）有很强的工业基础，一直领跑全省县域经济的发展，如巩义、偃师。六是都市城郊型。这种类型县（市）位于中心城市边缘，属于中心城市的卫星城，如中牟、荥阳。3、小城镇职能分析。小城镇是县域经济发展的重要支撑，在全省经济发展中起到了非常关键的作用。目前，河南省800多个小城镇可以划分为

8、8种职能类型，即区域中心型城镇、中心城市周边镇、工业主导型城镇、边界窗口型城镇、交通枢纽型城镇、矿产资源开发型城镇、历史文化及旅游服务型城镇和商贸带动型城镇。（三）地域空间结构分析河南城镇空间布局特征主要表现在两个方面：一是城镇轴带分布特征明显。2007年，京广、陇海、新焦济、洛平漯、宁西、大连广州6条主干交通沿线，集中分布了17个省辖市、1个省管市、11个县级市和56个县城，集聚了全省约80%的城镇人口和70%的GDP。二是中原城市群城镇分布密集。中原城市群集聚了郑州、洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源9市和14个县级市、33个县、340个建制镇，分别为全省的50%、66.7%

9、、37.5%、40.1%，城镇密度为每万平方公里67个。（四）河南城镇体系存在的主要问题1、大中城市数量少，中心城市规模优势不突出。省会郑州城市规模偏小、辐射带动作用不明显，在全国城镇体系中的等级地位不高；全省中等城市数量偏少，承上启下的节点作用不够突出；小城镇数量多，但规模小、功能不全，服务带动乡村地区发展功能较弱；城市间互补性不强，经济联系不够紧密。2、核心城市首位度较低，辐射带动能力不强。郑州作为河南城镇体系的核心城市，无论是从经济总量、质量、结构、环境，还是从地理位置、人才资源、城市功能等因素来看，都已具备核心增长极的一定条件和基础，但是由于其首位度较低，经济实力较弱，集聚和辐射能力不

10、强，导致其对全省城镇的辐射带动作用不明显。3、城镇化进程缓慢，城镇化水平普遍偏低。目前，无论是经济发达的沿海省分段相比，还是与全国平均水平相比，河南城镇化进程滞后和城镇化水平较低的问题十分突出。2008年，河南省城镇化水平为36.0%，而同期全国平均水平为45.9%，落后了9.9个百分点。全省18个主要城市中，有6个城市城镇化水平低于全省平均水平，占18个城市的1/3；有15城市城镇化水平低于全国平均水平，占18个城市的83.3%。4、职能分工不尽合理，专业化职能不突出。由于受到地方利益的驱使，河南城镇体系中各城镇职能分工不尽合理，专业化职能不突出，产业同构和经济结构雷同现象比较严重，导致各城

11、市之间对资源和产品留念市场的无序竞争，结果彼此制约，互补性差，经济联系弱，使城镇体系处于一种松散状态，在很大程度上制约了整个区域经济的发展和社会效益的提高。5、空间布局有待优化。目前，河南省城镇体系初步形成了“一群、两心、三层、四带、五轴”的空间布局结构，但是随着经济社会的快速发展以及交通条件的改善，特别是高速铁路、高速公路、轻轨等的相继开工建设，这种空间布局结构仍需进一步优化和调整。二、河南构建现代城镇体系的基本思路和着力点（一）河南构建现代城镇体系的基本思路构建河南现代城镇体系的基本思路是：合理分工、功能互补、向心发展、协调推进、共同繁荣的“一极两圈三层”城乡统筹发展新格局。“一极”即把郑

12、汴新区作为核心增长极；“两圈”即围绕交通枢纽展开布局，依托高速铁路、高速公路、城际轻轨和民航机场，打造“半小时交通圈”和“一小时交通圈”；“三层”即以郑汴新区为核心层，半小时交通圈区域为紧密层，一小时交通圈内城市为辐射层。通过交通优先发展，积极构建合理分工、功能互补、向心发展、协调推进、共同繁荣的现代城镇体系，促进城乡统筹发展新格局的形成。由于交通条件的改善，构建现代城镇体系的总体思路与全面建设小康社会规划纲要的谋划发生了一些变化，这种变化主要体现在通行速度提升引起的通勤时间缩短，进而导致河南省域范围内城市之间的经济和文化交流更加便利，特别是到2012年左右，以郑汴新区为中心的高速铁路枢纽的建

13、成，不仅可以连接省内各区域性中心城市，而且相关区域发展将迎来城镇之间的产业、文化、资源实现合作共享。同时，城镇之间的分工也会更加明显，原本同质化的城市也会向差异化、专业化方向发展，实现城镇职能结构和规模结构的优化，并且交通条件的变化，也会引起城镇空间布局的调整。（二）河南构建现代城镇体系的着力点1、积极适应工业化和城市化的发展要求。根据区域城镇体系演变模式理论，处于不同发展阶段的城镇体系具有不同的特征。因此，河南构建现代城镇体系，必须充分考虑所处的经济社会发展阶段，特别是工业化的发展水平。工业化中期以后，城镇化一般经历两个阶段：工业化成熟时期的集聚和扩散阶段以及消费社会高水平网络化发展阶段。河

14、南目前正处于工业化中期阶段，城镇化发展也要经历上述两个阶段。其中，在工业化成熟时期的集聚和扩散阶段，较高等级城市的专业化部门将得到较大发展，在高层生产活动向极核城市集聚的同时，某些较低层次经济活动开始向下级城镇扩散，下级城镇得到发展；在消费社会高水平网络化发展阶段，城镇经济结构的多样化强化了城市职能分工，促进了城镇间的联系，形成同级城镇和不同等级城镇之间的联系网络。河南将形成以一个综合性中心城市或数个职能互补的中心城市为核心、城镇规模和结构较为均衡的现代城镇体系。这是区域城镇体系在时间序列上的演进规律，构建现代城镇体系，必须遵循这种工业化和城镇化发展的一般规律。2、遵循点轴网络化的发展模式。由

15、于地区经济发展不平衡规律的存在，经济增长不会同时出现在所有地方，区域性中心城市拥有规模大、创新能力强、增长速度快、居支配地位且能促进其他部门发展的主导产业，可以通过增长极的极化效应使资金、能量、信息、人才等向发达地区集中，之后沿交通线形成有利于产业布局的新区位，导致产业和人口在轴线的聚集，形成新的增长极与点线一体的极化带，使极化过程与扩散过程在空间上可以沿着既定的方向连续进行。从总体上看，它既是以轴线相连的产业密集带，又是一个经济能力的空间辐射带。随后，点轴系统比较完善的地区进一步开发就可以构成现代区域的空间开发结构，实现网络开发。网络开发可提高节点、域面、网络之间生产要素交流的广度和深度，促

16、进地区经济一体化，特别是城乡一体化。网络的影响则可将区域的经济技术优势向四周区域扩散，将更多的生产要素进行合理的调整组合。这是区域经济发展走向成熟的阶段的标志。河南现代城镇体系中的城镇由于当前发展水平、发展潜力和资源环境承载能力的差异，可以分为5个等级：国家区域中心城市、地区性中心城市、中小城市、小城镇、居民点。这构建模式主要基于2个原因：一是培育核心增长极，以郑汴新区为中心，兼或促进若干副中心的形成；二是以通勤方式的更新带来通勤时间的变化作为划分空间的尺度，交通条件的改善缩短了城市之间的通勤时间，相应地增大了城市之间的作用力，城市的作用通道将以交通为主，因此，交通可以成为整个现代城镇体系的骨

17、架。此外，现代城镇体系还需要地区性中心城市、中小城市、小城镇、居民点等其他网络节点。因此，构建现代城镇体系，必须遵循点轴网络化的发展模式。首先打造核心增长极，加快各级中心城镇的发展；其次按照交通等基础设施，使其在一定方向上联结若干不同级别的中心城镇，形成相对密集的人口和产业带，打造发展轴。3、有利于促进城乡区域协调发展。改革开放以来，河南经济一直保持较快的增长速度，站上了新的历史起点，但是城乡之间发展不协调的问题日益突出，中原城市群、豫北、豫西和豫西南、黄淮地区之间区域发展不均衡问题也逐渐显现，成为实现中原崛起的制约因素。这些问题如果处理不好，就会严重阻碍经济增长和社会的和谐发展，构建科学的现

18、代城镇体系可以通过区域之间城市的集聚和扩散效应来缩小城市的信息和资源差距，也可以通过不同等级、不同职能的城镇之间人流、物流、资金流、技术流的流通来缩小城乡的差距。因此，构建现代城镇体系可以更好地落实城市支持农村的政策，在引导城镇化健康发展的同时大力推进社会主义新农村建设，在大力实施中心城市带动战略的同时继续推进不同区域的协调发展，这是在新的发展阶段中，全面贯彻落实科学发展观、解决城乡区域失衡问题的根本出路。4、主动融入中部地区城镇体系。实施中心城市带动战略、积极推进城镇化已经成为中部各省份带动经济发展的主战略。为此，各省争相打造省内城市群、优化自身城镇体系，希望能够凭借城镇化加快发展在中部崛起

19、的长跑之路上领先一步，这种争当城市群“领头羊”而导致城市群不整合的做法是严重制约中部崛起的一个因素。中部崛的历史重任是需要由若干个中心城市及现代城镇体系共同担任的，需要围绕核心增长极构建出多极人的网络式发展格局。河南构建现代城镇体系，需要对中部地区各省的城镇体系进行研究分析，通过对资源基础、发展条件、竞争优势等综合考虑，为自有的城镇体系找到合适的定位与发展途径，使之真正融入到中部地区的城镇体系中，更好地发挥城镇化在中部崛起中的特殊作用。三、河南构建现代城镇体系的对策建议（一）推进郑汴一体化发展，提高郑州首位度统筹推进郑汴两市在城市功能布局、基础设施建设、产业发展等6个方面的相互衔接，形成基础设

20、施共建、产业互补、资源共享、功能协调的一体化发展新格局，构建郑汴连体姊妹城大城市，提高郑州首位度，增强辐射带动力。1、突出城市特色，推进功能对接。充分发挥开封国家历史文化名城的优势，突出文化、教育、旅游、休闲、娱乐功能，加快郑州的休闲、娱乐等服务功能与开封衔接，实现功能互补。2、加快郑汴快速通道建设，推进城区对接。加快郑州与开封之间的通道建设，尽快在郑州与开封之间形成以两条高速公路、一条一级快速公路、一条城市道路以及陇海铁路为基本骨架的便利快捷的交通格局。3、统筹产业布局，推进产业对接。积极引导郑州的现代制造业、高新技术产业、现代物流业等产业向东布局，支持开封新上工业、物流业、高新技术产业等项

21、目向西集中，逐步形成郑汴紧密相连的产业带，为一体化发展奠定良好的产业基础。4、加快建立服务共享机制，推进服务对接。以同城化服务为目标，统筹教育、科技、文化、旅游等的发展，促进资源共享，加快推进公交同城、金融同城、电信同城等。5、加强两市间生态共建，推进生态对接。在两市之间主要干道两侧建设绿色走廊。在郑东新区与中牟之间、中牟与开封之间，建设森林、绿地生态调节区，发展都市型农业和观光农业，实现绿化和观光的充分结合。（二）积极推动郑汴新区发展，构建核心增长极按照点轴力理论，在对区域进行开发时，首先需要确定若干具有有利条件的城镇进行重点开发，形成空间上的集聚点，发挥集聚、扩散和辐射作用。郑汴新区在现代

22、城镇体系中充当了中原崛起的核心增长极。1、对郑汴新区进行科学的职能定位。郑汴新区作为增长极，首要定位是区域经济社会活动的管理和组织中心，具体定位为产业集聚区、自主创新功能区、交通转运中枢和软资源的服务中心。只有最大限度地促进核心增长极的发展，才能更好地发挥其在中原地区的辐射和带动作用。2、制定相互衔接、相互融通的规划体系。郑汴新区作为全省城镇体系的组织中心，需要确定一套科学完整的规划体系，方便其他地区性中心城市规划的衔接。规划体系包括总体规划、交通规划、土地利用规划、经济发展规划、增长管理规划、环境与能源规划等。3、合理的功能分区。郑汴新区概念的提出，标志着河南城镇体系的核心增长极从单个城市牵

23、引向大都市区牵引转变。郑汴新区要真正成为核心增长极，需要对1700平方公里的土地进行科学合理的功能分区，在评定、选择城市用地的基础上，将区域划分为居住区、商业区、工业区、行政区、文教区、休养疗养区、仓库区、对外交通区等，把各功能区在空间上进行合理布局，同时功能分区还要注意不同区域之间的连接，充分体现以人为本的理念，保证城市各项活动的正常进行。4、进行科学的产业布局。作为核心增长极，郑汴新区首先要成为区域发展自组织机制的生长和扩散中心，需要坚实的产业支撑。可以按照构建现代产业体系和自主创新体系的要求，选择具有比较优势的产业类型作为发展目标，同时根据行业特点统一布局各类产业的空间位置，明确其他城镇

24、节点的对接产业。5、建立郑汴新区管理机构。管理机构的基本职能是行使对现行各区划主体的监督权，统一监督各功能区和各产业区的招商和项目建设，重点是保证各项有行政区划主体执行统一的功能区建设和产业园区建设招商方案，坚决杜绝擅自更改设计方案、违规建设和招商行为。（三）积极构建发展轴，统筹区域协调发展发展轴的构成可包括3个部分：一是以快速交通为主导的线状基础设施，二是处于线状基础设施上的各级城镇，三是发展轴的直接集聚和辐射范围。这样，当增长极发展到一定程度后，产业和人口将沿着线状基础设施渐次扩散，在其不同距离的位置形成规模不等的城镇。相邻地区城镇扩散的结果使扩散通道相互联结，成为新的发展轴线。随着社会经

25、济的进一步发展，发展轴线将进一步延伸，新的规模较小的城镇和发展轴线又不断形成，最终形成点轴网络等级体系。1、积极推进郑州洛阳区域网络式发展。以郑州、洛阳为中心，包括焦作、新乡、许昌等城市组成的区域，目前已形成了以郑州、洛阳两个综合性中心城市为主要支撑点，焦作、新乡等多职能且工业职能突出的城市节点，郑汴洛城市工业走廊、新焦济等产业带和高速公路、铁路为轴线的骨架结构，处于点轴式发展阶段的成熟期。实施非均衡发展战略，推动中心城市和轴线辐射、扩散功能的增强，技术溢出效应日益明显，腹地将承接中心区域的产业转移，从非均衡发展转向相对均衡发展，进入网络化发展阶段。整个区域将通过各种形式向其他区域输出资本、技

26、术等支持，带动省域的发展。2、推进信阳、驻马店、周口均质状态的跨越式发展。河南的东部和南部，经济活动主要是农业，人口密集，城镇稀疏且规模较小，矿产资源相对匮乏，要素在广大空间中仍然呈均匀分布状态。信阳、驻马店、周口、项城等城市在大片区域中的辐射带动能力非常有限，处于点直接辐射面的极点式发展阶段。要实现黄淮地区的跨越式发展，就需要改变均质发展状态，加快中心城市的发展，强化城市职能，培育区域增长核心，产业和城镇布局根据增长极的分布沿京珠、阿深等高速公路展开，推动有条件的区域形成若干增长轴，与中心城市一起带动区域的整体发展。3、加快濮阳安阳、郑州商丘、南阳平顶山3条轴线的快速发展。濮阳和安阳在河南省

27、城市体系中承担着重要的工业职能和商贸流通职能，尤其是濮阳的硬化工业在省域经济中占据重要地位，但是城市职能规模和强度不及郑、洛、焦、新，因此豫北平原缺乏综合性中心城市。豫北的发展首先需要提高濮阳和安阳的产业实力，培育全省次一级的中心城市。其次，工业和城镇发展可以沿濮阳经鹤壁至安阳的高速公路，深入豫北平原腹地，提高整个区域的通达程度，通过中心城市和增长轴带动整个区域。从郑州沿陇海线向东，依次为郑州、开封、商兵，由于距离较远，郑州对商丘的影响相对较弱。随着商兵能源工业的发展，煤化工等工业部门进入可持续良性发展阶段，商兵职能结构将会升级，工业职能逐渐凸现，有望发展成为多职能城市，对区域的带动能力会有所

28、提高。郑州、开封、商丘3个有特色的城市职能互补，陇海铁路、高速客运专线和连霍高速贯穿东西，区域发展将实现与郑洛网状区域及徐连经济带对接。南阳和平顶山都具有明显的工业职能，其中平顶山属于职能相对单的工矿型城市，南阳的工业体系相对完善，但是职能强度和规模都较小，两市都不足以带动整个区域的发展。因此，需要加强已有城市的集聚功能，增强增长极的产业实力，培育新的节点城市，推动沿许平南高速公路轴线和其他有条件轴线的产业和城市密集区的形成，以点和轴带动区域发展。（四）坚持统筹城乡，形成城乡一体化发展新格局城乡一体化是新形势下城乡互补融合、协调发展和共同繁荣的新型城乡关系的选择，也是推进城镇化、构建现代城镇体

29、系的必然要求。构建城镇体系，要综合考虑统筹城乡发展。1、大力推进城乡空间一体化。首先，加强城乡窨布局总体规划，将城市中心组团与周围乡镇及乡村居民点作为一个整体，统一编制城乡产业发展、土地利用、城市人口、基础设施、生态环境等专项规划，最终建立一个城乡相互配套、衔接，管理有序、落实到位的规划体系。其次，空间一体化的实现有赖于快捷畅通的联系渠道和联建共享的基础设施。因此，城乡交通、通信等区域性基础设施必须先行规划和建设，尽快形成内外衔接、城乡互通、方便快捷的交通通信网络，从而保证城乡生产活动联系的密切性、城乡居民远距离就业以及乡村居民生活消费行为的便利性。通过城乡基础设施的一体化建设，提高供水、供电

30、、环保等公用服务设施的共享度，缩短城乡之间的“空间距离”和“设施落差”，结束乡村封闭状态，扩大“城市场”范围，使城市空间走向区域化，加强城乡空间融合，进而推动城乡产业和人口融合。2、积极促进城乡市场一体化重点是消除要素在城乡之间自由流动的各种体制性、政策性障碍，营造城乡一体化的要素市场。如对农村劳动力要素而言，就是要加快户籍制度改革，剔除粘附在户籍关系上的种种制度差别，建立城乡居民平等的劳动力就业制度和社会保障制度，让农村劳动力平等地参与就业竞争。进一步推进中心城市的展销市场、中小城镇的专业市场和乡村的农贸市场之间的纵向联系，使城乡市场系统由孤立的市场向相互依赖且等级多样的一体化网络系统转变。促使各市场间的关联性与协调性不断提高，空间结构、等级层次不断丰富，核心辐射能力日益增强，市场体系作用不断扩大。3、逐步实现城乡产业结构一体化。根据城市和农村的不同特质要求和发展优势，合理分工、互促共进。一方面，从分工角度解决城乡之间产业同构和过度竞争的问题，使城乡之间形成相互支撑的经济技术联系。中心城市作为区域发展极，重点应发展金融、贸易、信息、服务、文化和教育等第三产业；中小城