论农民养老保险的法律保障(修改稿2)

1、论农民养老保险的法律保障唐代刚（西南政法大学 经济法学院；重庆 401120）摘要 农民养老保险的法律保障是当前我们面临的一个重要问题。本文首先分析了我国农民养老的现状和现实困境，进而探讨了我国农民养老保险制度存在的问题，在此基础上结合近年来我国对农民养老保险制度改革的经验提出了完善农村养老保险法律制度的具体设计。关键词 农民；养老；保险；法律保障农民养老问题不仅关系到中国农村秩序的稳定与农业的可持续发展，而且关系到中国的经济发展、政治稳定和社会安定。由于固有的道德体系的崩溃、农村商品经济的发展以及中国人口老龄化的加剧，农村现有的养老模式面临严峻的挑战，农民养老问题日益突出，社会矛盾日渐增多。

2、新世纪头十年中国经济发展突飞猛进，国家财力日益雄厚，而中国社会养老保险制度发展严重滞后局面仍未取得突破，突出表现在8亿多农民的养老仍得不到有效保障，这将严重影响我国的可持续发展。一、我国农民养老的现状及困境我国农民养老的现状和由此产生的困境直接关系到中国农民养老模式选择、政府养老政策的导向及法律保障措施的选择，因此，首先应该对我国的农民养老现状进行简单探讨。（一）我国农村养老的现状1.我国农村现行的养老模式随着城市化进程的加快，农村人口的养老隐性问题将显性化。解决农村人口养老问题将是社会不得不面对的重要任务。在目前广大的农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障方式，而

3、社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。1（1）家庭养老模式家庭养老模式是儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几千年的优良传统，赡养老人的义务已经变成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识，是其人格的一部分。这在广大农村也表现得毫无例外，而且由于我国广大农村的社会经济发展水平低下和国家财力有限，全面充分实施社会养老保险困难重重、举步维艰，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。（2）土地养老模式土地是广大农民赖以生活的基础。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可

4、以依靠土地收入解决一部分生活来源。虽然改革开放以来，我国农民中有大概2.3亿农民工到东部沿海谋生，也有相当部分最终在那里扎下了根；但就总体来看，绝大多数农民在城市并不能获得一席之地容身，更不能获得与城市居民同等的养老条件，他们仍然要落叶归根，回到他们赖以生存的土地。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。（3）社会保险模式民政部于1992年出台的县级农村社会养老保险基本方案（试行）（以下简称方案），即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。2009年国务院又出台了

5、关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，即“新农保”，但是，“新农保”尚在试点阶段，成效如何，还有待实践检验。（4）社区养老模式社区（含乡镇）养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村经济发展水平。2.未来养老模式的变化随着我国经济的稳步发展、整体城市化加快、农村商品经济的快速发展及计划生育在农村的深入贯彻，未来农村的养老压力将越来越重，一个家庭将要承担的养老人口将会增至四人，甚至更多，所以未来我国农村的养老必将走向以社会养老保险养老为主，土地、家庭、社区养老为辅的新型养老模式。否则，将会

6、严重影响我国农民自身发展、农村经济发展、国家整体经济发展甚至会危及国家的长治久安。（二）我国农村养老的困境21.传统的家庭养老模式面临严峻的挑战我国农村历来基本实行的是传统的家庭养老模式,这是当前中国农村使用最普遍的养老方式,也是中华民族传统美德的具体体现。家庭养老是一种最完美的养老方式,它所具有的优越性是任何其他养老方式都无法比拟和替代的。然而，随着我国正在发生的急剧社会和经济变革，家庭养老正受到来自计划生育政策，城市化和工业化，以及由此带来的子女减少，家庭规模、结构和功能变化，流动人口增加以及价值观念变化等多方面的严峻挑战,其功能日趋弱化：首先，计划生育的推行使农村家庭拥有子女人数减少,家

7、庭人口的小型化,削弱了家庭养老功能。尽管计划生育政策在农村不如城市取得的成效大,但使其拥有的子女数也大大下降,家庭人口和劳动力的减少就意味着家庭收入的减少，从而使家庭供养老人的功能逐渐削弱。过去一般是一对夫妇供养一对老人,现在乃至今后一般是一对夫妇供养两对及两对以上老人,不仅财力上难以支付,而且精力上力不从心,老年人的养老需求难以得到满足。其次，农村实行家庭联产承包责任制以来，青壮年劳动力大量外流, 直接影响着农村家庭养老。青壮年的外流使“空巢家庭”越来越多, 即使出外打工的青壮年能在经济上接济父母，但留守老年人需要承担劳务和家务的双重劳动,子女对老人的生活照料和精神慰藉,因打工在外难以较好实

8、现。笔者在家乡的调查就显示：在劳动和社会支持方面，留守老人参加劳作的频度强度均增大，而他们的社会支持则明显减弱；在精神状态方面，受到家人重视的老人的精神状态明显要好于那些长时间与子女分离的留守老人的精神状态。最后，思想和价值观念的变化对传统的家庭养老形成冲击。随着社会经济的急剧变革，年轻人价值观念发生变化，“孝道”等传统观念受到挑战，从而造成子女对老人感情淡漠，抛弃、虐待老人的现象时有发生。不仅如此，笔者在家乡走访时还发现，有78.2%的老年人认为参加养老保险进行养老最好，远远高于认为依靠子女赡养的4.9%。这反映农村老年人的独立意识也在增强，他们不轻易依附年轻人来养老。2.收入尤其是老年人收

9、入缺乏保障正如世界银行在其报告中所指出的那样：“当我们步入老年，经济收入减少时，需要一个有保障的收入来源使我们安度晚年。”养老问题本质上是一个经济问题，老年人的收入保障是养老问题的核心，收入保障是农村人口养老支持的核心所在，它直接关系到老年人的生活水平。在我国目前的体制之下，农村的绝大多数老年人在经济上享受不到社会保障。在此种前提下，他们很大程度所依赖的只能是自我经济支持。研究表明，目前我国老年人的自我经济支持力相当有限。收入来源狭窄，就业水平、储蓄水平“两低”是造成目前老年人个人经济支持力薄弱的主要原因。农村老年人由于受教育水平普遍偏低以及缺乏离退休金和医疗保障，个人收入主要依赖农业。农业收

10、入的相对不稳定性，往往又使其养老自我经济支持的能力相当脆弱。而事实上问题远不止这么简单，前面的假设是建立在老年人身体健康的基础之上，一旦他们遭遇疾病或丧失了劳作能力，等待他们的，将是收入来源的断绝和疾病的折磨。3.制度保障不健全或缺失广大农村尤其是欠发达地区农村长期游离在社会保障制度的边缘，政府对农村的社会保险、社会福利、救济和低保投入严重不足。在建设社会主义新农村的今天，政策很少惠及最广大的农民，农村老人基本上没有社会保障。就整个农民群体来说，以2008年3月为例，参保农民2.05亿人，以基数8亿来计算，参保率也只有25.63%。养老金领取方面，领取养老金的只有562万人,占农村老人总人数的

11、24.2% ,这也主要集中于京津等发达地区,像四川、河南这样的欠发达省份,农村老年人养老金只在极少富裕村才有,对于多数老年人来说，养老金似乎是一个遥不可及的梦，甚至都不知道养老金这回事。农村的低保制度也尚未全面建立。目前享受农村低保待遇的还是极少数人,而这些人往往不是贫困的，那些大量真正的特困老人反而因种种原因得不到到保障,基本生活难以维持。农村基于集体建立起来的传统“五保”制度因受到承包责任制和税费制度改革的冲击而未能实现应保尽保，甚至是应保无保。据民政部救灾救济司的数据,截至2008底全国共有五保供养对象570.37万人,而其中真正获得保障的只有296.82万人, 只占应保对象52.04%

12、。笔者曾在去年冬天亲历因保障不力而引发的惨剧。一位80多岁的五保户在饥寒交迫中死在集体为其修筑的没有屋顶的“房子”里,更为可悲的是，死后竟然难找到一处安身之所，最后草草葬于她“房子”的门口。此外，农村建立起来的敬老院不是因为保障不到位而无人问津、名存实亡，就是因为门坎太高令收入低的老人望而却步。从很大程度上来说，敬老院充当的只是“形象工程”。（三）农民养老摆脱困境的路径限于我国所处的转型时期以及经济发展水平，无论是完全的依托家庭养老还是完全依靠国家和集体的大包大揽都不是解决农村养老问题的根本途径。农村养老是一个复杂而庞大的系统工程，要从根本上解决问题，必须综合考虑，统筹兼顾。沿着前面研究其困境

13、的思路分析解决路径如下31.巩固并完善传统的家庭养老机制传统的家庭养老是老年人的最佳养老模式。就老人而言,在家里居住,一方面可以充分利用现有的家庭物质资源，根据自己多年的生活习惯安排日常生活、饮食起居,保持原来的生活节奏；一方面老年人可以通过照料孙辈、简单的农业生产等方式在家庭中继续发挥积极作用，从而得到一种心理上的认同感；最重要的是，对于我国这样一个在农村有着浓厚“家文化”基础的国家来说，建立在婚姻关系和血缘基础上的家庭对于老年人的意义不仅仅是一个生活的场所和空间,它是老年人获得安全保障的基点，是老年人感情和精神的源泉和归宿。尽管家庭养老面临越来越大的冲击，但不可否认的是，我国的基本国情决定

14、了在目前乃至今后一段相当长的时间内，农村特别是欠发达地区农村的养老问题，仍将采取以家庭养老为主的方式。因此，巩固并完善传统的家庭养老对于解决农村养老是最为现实的选择：首先，我们认为政府可以在某些较为贫困的地区试行“鼓励生一胎，允许生二胎，禁止生三胎”的计划生育政策。我国自实行计划生育政策以来已少生了4亿人，可以说已经基本上达到了政策制定的初衷。近年来两会上屡有代表提出要适当调整我国的计划生育政策，经历多年农村生活的笔者也深感对于农民来说，多一个孩子，其意义不仅止于多了一份养老的保障。其次，促使家庭养老由传统的道德软约束转变成法律、制度的刚性约束，使家庭养老逐步由“伦理型”向“伦理型+法律型”转

15、变：加强道德建设和思想教育,大力弘扬敬老养老的传统美德。对善待老人的家庭,给予物质与精神的双重奖励,提高子女赡养父母的自觉性；依法打击不尽赡养义务甚至虐待老人的恶劣行为,发挥法律的震慑作用和典型案例的教育作用；同时对部分由于子女残疾、失业等原因而无力赡养老人的家庭,当地政府和有关社会组织在就业、救济等方面给予特殊照顾。最后，通过制度建设促进和改善农村家庭养老状况，将家庭养老由道德层面上升为制度层面。比如有些地方已正在试行的签订家庭赡养协议书以及可以考虑给有老人生活在农村的城市工作者在现有法定假期之外增加一定的“法定赡养假期”等等。2.提升农村经济支撑力，鼓励个人养老如前所述，养老问题从根本上讲

16、是个经济问题。只有农村经济发展了,农民收入增加了,才能从根本上提高农村养老的经济支撑力。从宏观层面来说，财政应加大对农业、农村基础设施建设的投入,大力推进农业产业结构调整,拓宽农民就业渠道,统筹协调城乡经济社会发展,让工业切实“反哺”农业,城市真正“反哺”农村。同时鼓励并采取一些优惠措施推动一些企业到农村因地制宜地投资劳动密集型产业,以增加农民收入。从微观层面上来说，应提高个人经济的独立性。目前农村老年人口的养老现状受其所处时代和各方面条件的制约，其储蓄情况和条件已经成为定局，土地已成为其目前拥有的唯一资源，必须由国家出面，无论是在土地政策上，还是年老农民的土地收益上，想办法使这一资源发挥最大

17、的效益，最大限度地保障老年人的经济自我支持力。对于现在的年轻人，应建立良好的社会舆论环境，鼓励其尽早为自己的养老做准备，而不仅是仅仅指望子女。需要进行的储备不仅包括经济上的，还包括健康上的。值得一提的是，提高农村人口的文化素质，对于摆脱老年人对子女的绝对依赖性、提高独立性具有重要的作用。素质的提高，能够更好适应社会的需要，增强竞争力，在就业市场上找到更好的机会，增强自我经济支持力。3.分层次、有重点地推进社会养老保险建立完善的社会养老保障体系是解决农村养老问题的根本措施。然而，在农村建立完善的社会养老制度不是一朝一夕能够完成的。根据我国农村当前的现实,笔者认为应该逐步推进社会养老保险，并在推进

18、的过程中根据各地具体情况采取不同的解决措施：在发达地区农村,农民收入较高,农村经济实力比较雄厚,农民自我经济支持力强。此种情况下，可以在坚持低标准起步,坚持个人缴费为主、国家集体补助为辅的原则，坚持以个人账户为主的储备积累方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施,坚持社会养老保险与家庭养老相结合的制度等一系列条件的前提下逐步推进社会养老保险。同时，某些发达地区的经验也告诉我们可以采取多种养老方式互为补充的新型农村养老保障模式。比如“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业保险为补充”的“苏南模式”就是一种颇具特色的社区养老模式。在广大的欠发达地区，由于受集体、农民经济水平低的制约，我们认为其

19、的确不具备开展社会养老保险的条件。但往往这些地区农民的养老需求最为迫切，在家庭养老的基础上，政府当承担这些地区的养老重担。首先，政府要调整财政分配格局,政策向欠发达地区倾斜，在欠发达地区建立最低生活保障制度和医疗保障制度。欠发达地区农村老人面临的最主要困难就是吃饭和看病，建立最低生活保障和医疗保障，对他们来说，无疑是雪中送炭。其次，完善社会化救济和“五保”供养制度。以确保能应对因突发灾害造成的养老困难以及无子女老人的养老问题。最后，政府应该对有老人尤其是有多个老人的家庭予以补贴。随着近年来通货膨胀的加剧，养老所需要的费用也在不断上涨，对于有老人尤其是有多个老人的家庭来说，赡养老人将是一笔很大的

20、开销。有许多贫困家庭因供养老人而愈发艰难。政府的补贴，将会在很大程度上解决他们的这一困境。二、现行农村社会养老保险制度存在的问题4（一）养老保险立法滞后，法律层次低，缺乏约束力1.县级农村社会养老保险基本方案不能适应新形势发展的需要首先，一九九二年实行的县级农村社会养老保险基本方案规定“农村社会养老保险在资金筹集上以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策的扶持。”国家几乎不承担任何责任，而大多数集体无力或不愿对农民社会养老保险给予补助，实质就是农民社会养老保险资金来源全部依靠农民个人缴费，使得方案从一开始就缺乏社会保障制度应有的社会性和福利性。其次，方案第三章第1条规定保险资金的筹集办法“可

21、由县或乡（镇）、村、企业制定”。因此，在实践中各地农村社会养老保险办法基本上都是在基本方案的基础上稍作修改形成的，主要体现为地方性法规和地方政府规章，以及一些规范性法律文件，这些办法普遍缺乏法律效力，农村社会养老保险制度的可持续性差。再次，方案确定的农村社会养老保险月缴费标准为：2、420元等十个档次，供投保人选择。按每月2元投保，在缴费10年后开始领取养老金，每月可领取4.7元，15年后每月可领取9.9元，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用，即使是选择最高10元标准投保，也仍然难以起到养老保障的作用，制度保障水平过低。2.现阶段各地农村社会养老保险制度“碎片化”趋势严重近年来，按照国家

22、“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”的要求，我国许多地区开始积极探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度。从最初只有北京大兴、广东东莞、安徽邱县等个别试点，到目前全国一片“争前恐后、遍地开花”的局面。由于没有统一的指导性文件，各地在制度上和标准上都不统一，农村社会养老保险“碎片化”趋势严重。这些互不相同的制度都是各地根据自己的特点和财力而设计的，精神值得鼓励，而且不用从全国的范围内整体设计，制度建立比较容易，执行起来也比较顺利。但从长期看，由于没有一个全国性的制度安排，各地的农村养老保险制度在制订时各行其是，方式五花八门，标准差异极大，也会带来

23、诸如制度的整合成本巨大等新的严重的社会问题，严重时还会引发社会动荡。（二）农村社会养老保险制度运行不畅1.养老保险基金来源不足现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现；国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策；地方财政，除经办机构费用（一些地方此项费用财政也不负担），也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠以上政策，其吸引力太小，难以发挥吸引作用。1.基金增长速度慢，入不敷出基金增长速度跟不上养老金发放的增长速度，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入

24、银行、购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款利率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化,债券和银行存款利率多次下调,致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。3.违规存放农保基金，造成巨额损失一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机，参保的农民上访事件亦时有发生，并有越来越多的人要求退保，成为社会不稳定因素。三、我国农村养老保险法律制度的完善5（一） 完善农村养老保险法律制度应遵循的原则完善农村养

25、老保险法律制度应遵循的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人(家庭)、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。（二）完善农村养老保险法律制度的具体设计1覆盖范围与适用对象农村社会养老保险制度应坚持广覆盖的要求，因此，覆盖范围与适用对象看，应包括农村各类人员，以期最终实现农村各类人员养老保险制度一体化方向。所谓一体化，是指凡非城镇户口的公民，不论是务工、务农、经商或当干

26、部，都实行同一制度，统一管理2.参保方式由政府组织引导，个人、集体、政府三方筹资建立个人账户，储蓄积累与养老保险待遇调整机制相结合的养老保险制度。规定农民原则上不允许退保，但允许其在发生危及生命的重大疾病、绝症难以支付医疗费、部分或全部丧失劳动能力以及遇到其他突发意外事件，造成家庭生活严重困难的，提供有效证明材料，经社会保险管理机构审核，可以借支部分或全部保险费积累余额。3.筹资方式及保险待遇给付条件（1）筹集方式。农村社会养老保险制度应改变基本方案中规定的“农村社会养老保险在资金筹集上以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策的扶持” 的政策，实行个人账户与基础养老金相结合制度，资金通过个人

27、缴费、集体补助、政府补贴方式筹集。农村社会养老保险基金由基础养老金（即统筹部分）和农民本人账户养老金构成。 基础养老金由统筹区的经济发展水平和生活水平来确定，经济发展水平高、生活水平高的地区基础养老金标准应高一些，但同一统筹区内标准应是统一的。（2）保险待遇给付条件。首先是年龄条件，农民享受养老金待遇的年龄不应低于60周岁，并且男女都应相同。其次是缴费条件，缴费年限可参照城镇人口参加养老保险的缴费年限统一规定为15年。缴费标准可以以农民人均纯收入的10%左右确定。4.保险待遇参加农村社会养老保险的农民在年满60周岁以后，可根据交费的标准、年限，按月或按季领取养老金。养老金给付直至领取人身亡为止

28、，领取保证期为十年，不满领取养老金年龄或领取不足10年去世的，由法定继承人或指定受益人一次性领取个人账户余额。同时建立弹性待遇调整机制，如增强领取年龄的伸缩性，特殊情况下经批准，可提前1-5年领取养老金，每提前一年减发1%-2%的养老金，鼓励推迟领取，每推迟一年增发 1%-2%的养老金。5.机构设置设中央、省、县三级经办机构。中央政府负责全国范围内农村社会养老保险法律制度立法工作，劳动和社会保障部是中央政府主管农村养老保险工作的职能部门；省级劳动保障部门负责根据基本政策规定制定基金管理实施细则，实施基金监督，集中管理并负责投资运营全省农保基金并对基金运营收益进行分配；市、县级劳动保障局根据基金

29、管理实施细则有关规定，履行日常基金收支各项管理职能，组织实施本级及乡镇基金稽核工作，办理社会保险关系建立、中止、转移和终止，审核、发放社会保险金，提供查询服务等。另外设置相应的保险基金监督部门，以实现对养老保险基金的有效监督。此外，应明确规定各级机构工作所需经费从财政中列支，不得从基金中提取。6.制度衔接城乡基本养老保险账户的转换。参加“农保”的人员因职业变动纳入“城保”范围时，个人账户随同转移，将个人和集体的缴费全部划入城镇职工基本养老保险个人账户，将政府缴费部分划入相应的统筹账户，从而实现账户从农村向城市的转化；参加“城保”的人员因职业变动从事农业生产的，即可保留“城保”关系并继续缴费也可

30、选择参加“农保”，当“城保”转入“农保”时，其个人账户资金全部转入个人账户，而统筹账户资金的一定比例进入个人账户，实现从城市到农村的转化。城乡基本养老保险费的折算和缴费年限的确定。保险费折算时，应该以迁入地的保险费标准或缴费比例为依据折算后入账。如果是“农保”转“城保”的则以迁入地城镇职工基本养老保险费标准进行计算缴费年限；相反，则以农村基本养老保险标准进行计算缴费年限。统筹账户不予计算缴费年限。城乡基本养老保险金待遇的调整。对于保险关系转移的参保对象，养老金待遇的发放应该以迁入地基本养老保险待遇为标准。从农村基本养老保险关系转入城镇职工基本养老保险后，基本养老保险金自基本养老保险帐户转换之日起按照城镇职工基本养老保险条例执行，按照相应的待遇标准发放；相反，基本养老保险金待遇应该按照农村基本养老保险的规定进行发放。6.争议的处理及法律责任（1）争议的处理。在制度执行过程中出现的纠纷主要有两种基本类型：第一大类纠纷是缴费人与经办机构之间的纠纷，如参保对象的资格、身份确认、养老金待遇问题以及相关程序权利纠纷等。这类纠纷从性质上是属于行政纠纷，可以通过行政复议制度及行政诉讼来解决。第二大类纠纷