对目前我国国有资本管理模式的探讨

1、对目前我国国有资本管理模式的探讨    关键词:国有资本监督管理授权经营 一、 当前我国国有资本管理模式及存在问题 (一)我国目前的国有资本管理模式 在探讨管理模式之前要首先界定两个提法,即“国有资产”和“国有企业”。这种提法是来源于国务院机构改革方案说明:国资委的监管范围,确定为中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。地方所属企业的国有资产,由改革后设立的省、市(地)两级地方政府国有资产管理机构负责监管。其他国有资产,依照相关的法律法规进行管理。这种提法颇有值得商讨之处:其一,随着股权多元化,原来意义上的国有企业会有私人资本、外资等其他形式资金注入。

2、此时,在所谓的中央和地方所属企业中很难明确指出哪些资产是国有资产、哪些是非国有资产,国有资产的概念难以明确。而提“国有资本”就比较明确。其二,随着混合所有制企业数量越来越多,国有企业的提法也不再恰当。即使是国有控股的企业,也不应叫做国有企业。这类企业叫做“国有资本参与企业”更好。 明确了以上提法后来看我国目前的国有资本管理模式:“两级三层”,即中央和地方两级国有资本监督管理部门;国有资本监督管理部门国有资本授权经营机构国有资本参与企业三个层次。 第一层次是国有资本监督管理部门。目前,国务院,省、自治区、直辖市人民政府,设区的市、自治州级人民政府分别设立了国有资本监督管理部门,根据授权,代表各级

3、政府履行出资人职责,对国有资本进行监督管理,对人民代表大会负责。国资委代表国家履行出资人职责,监管范围为中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产;地方人民政府履行出资人职责的企业,由本级人民政府确定、公布,并报上级国有资产管理机构备案。 第二层次是国有资本授权经营机构。国有资本监督管理部门依法将管理国有企业的权利以契约方式委托给国有资本授权经营机构,经营机构根据其在各企业中的国有股份行使法人财产权利,利用经济、法律等手段对拥有的国有资本进行保值增值。 第三层次是国有资本参与企业,包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。国有资本参与企业与国有资本授权经营机构之间存在产权关系,接受授权经营机

4、构对其行使股东权利。 这样的三个层次解决了直接进行产权管理、国有企业过多、管理幅度过大等问题。同时也体现出多方面优势:这三个层次当中,第一层为政府机构,行使出资人代表职责。在这一层里,主要解决的是明确出资人代表权力,将经济所有权与其他权力相分离,即所谓的“政资分离”;第二层在公司法中被称作“国家授权的投资机构”,其实质是资本营运公司。这一机构的目标主要是实现国有资本保值增值和完成国家财务战略的具体任务。在这一层里,主要完成所有权和经营权的分离,专注于资本经营;第三层是国有资本参与企业,主要从事实体经营。在这一层里,国有资本参与企业与其他企业没有什么本质区别,国有资本可以参与其中,也可以随时撤出

5、。控股、参股或者出让股权,都不会改变企业的实体经营状况。 (二)当前模式在管理中存在的问题 目前三层次间未形成明确的权、责、利管理关系,国有资本授权经营机构和国有资本参与企业均未将企业利润最大化作为经营目标。 1、第一层次国有资本监督管理部门对第二层次国有资本授权经营机构的管理缺少激励和约束机制。 目前国有资本授权经营机构设立的形式主要有三种:一是由行业性公司或行业经济管理部门改组而成;二是由政府直接设立;三是由一些符合条件的大型企业集团公司改造而成。如上海是在原行业主管局基础上组建39家国有独资控股公司和企业集团公司;深圳是将按产业划分的以资本经营为主的三家资产经营公司作为国有资本授权经营机

6、构。 由这三种方式设立的国有资本授权经营机构都存在着不同方面的缺陷,比如将行业性公司或行业经济管理部门改组为国有资本授权经营机构时,由于这些公司或部门原属于政府行政部门或半行政部门,人员素质不高,在经营理念和方法上很难适应市场经济的要求;而由政府设立新的国有资本授权经营机构不符合一般的市场经济发展规律,同样难当保值增值的重任;企业集团是以生产经营为主,以市场为导向,很难担当产业整体规划和调控的职能,有可能顾此失彼,失去本身的优势。 更为重要的问题是:国有资本授权经营机构数量相对较少,多在地区或行业形成垄断态势,缺少有效的竞争,并且管理部门缺少对其进行考核的量化标准。如某市只有一家综合性国有资产

7、授权经营公司,控股或参股企业100多家,授权经营公司负责对所辖国有股份进行管理,征缴收益全部上缴财政。在这种情况下,国有资本授权经营公司并未成为独立自主、自负盈亏的市场经济经营主体,没有独立的经济利益、没有同类公司与其进行经营状况对比、没有市场竞争的压力,第一层次与第二层次间行政管理关系多于经济约束关系。这就决定了授权经营公司很难承担国有资本管理的经济责任,很难将资本保值增值当作唯一目标。        2、第二层次国有资产授权经营机构对第三层次国有企业控制力不强。 在“两级三层”模式下,国有资本监督管理部门力图通

8、过控制国有资本授权经营机构来达到控制国有资本参与企业的目的。但目前对国有资本参与企业的实际领导权仍然在各级政府职能部门,国有资本授权经营机构并未与所辖国有企业形成紧密的利益共同体,多部门共管企业以及各部门无人对企业负责的现状并未得到解决。另一方面,由于国有资本授权经营机构本质不是自负盈亏的独立经济体,派驻到企业的产权代表与企业的经理层容易形成利益共同体,追求个人收入最大化而忽视企业利润最大化,导致国有资本参与企业内部人控制现象严重。 二、 完善国有资本管理模式,理顺“三层次”之间关系 我国目前“三层次”的国有资本管理模式能够在一定程度上解决国有资本出资人缺位和国有资本经营效率不高等问题,但还存

9、在着很多亟待解决的问题。 (一)对于第一层次的国有资本监督管理机构(即目前的国资委)的监督 在目前的情况下,国有资本监督管理机构作为国务院特设机构,担当出资人职责,对国有资本的保值增值负责。但它是否尽职尽责?是否很好的履行了出资人职责?对此却没有一个有效的监督管理措施进行评价。 国资委作为受托者,接受国务院的授权,自身也应受到监督。但是谁来监督监督者?笔者认为,这一监督主体必须来自国资委外部,而且最好是来自党政外部。那么,由全国人大行使对国有资本管理的监督权是一种较好的模式。人大的监督包括立法监督(制定国有资本管理法)、审议和表决国资委编制的国有资本管理预算和决算、任免国资委主任等具体监督形式

10、。通过人大监督,国有资本监督层次进一步丰富,体制进一步完善,有利于监督、决策、执行三种职能的科学分立。 全国人大的监督能够对国有资本的监管工作起到很好的规范促进作用,但目前的人大监督还出于只能满足宏观要求的阶段,它还没有一个专业的队伍来支持对基础经营数据的及时获得和分析工作,这就需要审计部门来协助人大共同完成对国资委的监督。审计署及各地派驻机构应定期或不定期对国有资本授权管理公司及国有资本参与企业进行审计并出具审计报告,供人大对国资委的评价之用。对存在的问题要求国资委尽快查证、及时解决;并对监管不利追究相关人员责任。 (二)对处于第二层次的国有资本授权管理公司 对于第二层次的国有资本授权管理公

11、司,目前还是充满了政府色彩,没有进行充分的市场化改革;并且,由于没有得到充分的授权,在管理中也就无法对自身有一个准确的定位,致使对第三层国有资本参与企业的双重管理或者管理缺位,同时也会使被管理者无所适从。 解决好以上两个问题将是三层次模式有效运行的基础。对于没有充分的市场化问题,可以考虑从以下几个方面着手: 1、以国家安全为基础、宏观经济改革方向为前提、利润率最大化为目标,进行引入竞争机制的尝试;如招标、先经营再竞争淘汰等。在此过程中要尽量避免带有党政背景的公司企业参与。 2、加强对国有资本授权管理公司的培育和扶持。在市场形成的早期,可以通过多公司参与经营管理的方式让很多的公司都有在实践中成长

12、的机会,以此来扶持更多的市场参与者,达到充分竞争的目的。 3、对市场参与者要有明确的约束和激励机制。可以通过设定财务指标、聘请外部独立审计等方法进行约束,对没达到目标的管理公司进行撤销授权或者要求该公司补足差额并撤换管理层等处罚。激励方面可以考虑超额等比例或超额累进方式进行奖励。在约束的具体操作上要充分发挥国有资本监管机构的分析师角色,合理确定行业平均利润水平以及可能的区间范围,做到奖惩有依据、赏罚要分明。 没有充分授权是致使第二层国有资本授权管理公司“失职”的另一原因。那么,在充分市场化改革的基础上,国有资本监督管理部门只需完成好监管职责,并在此基础上进行产业发展方向及结构调整分析,充当一个

13、监管者和分析师的角色。要完成这个目标,首先,要对国有资本参业企业进行一定的调整,即国有资本参与企业不应再具有行政级别。其次,国有资本参与企业的管理层不宜由政府任命也不应具有行政级别;可以考虑社会公开选聘职业经理人,推行业绩约束和薪酬激励。再次,选聘应完全市场化,程序要透明化;选用德才兼备的经管人才。只有在做到以上三点的基础上才可能使国有资本授权管理公司做到市场化管理,不受干扰。 (三)“两级三层”模式设计中的国有资本参与企业可以划分为两类,从而采取不同的管理模式:一是处于完全竞争市场中的企业;二是关系国计民生、政府需掌控的处于有限竞争市场的企业。 1、针对处于完全竞争市场的国有资本应采用完全的

14、经济手段进行管理。 国有资本监督管理机构作为出资人代表,将持有的第三层的国有资本参与企业的股权交由授权经营机构管理,实行充分授权,不干预授权经营机构的正常经营管理行为,使第三层次大量国有资本参与企业与第二层次国有资本授权经营机构形成利益共同体,共同完成资本保值增值目标。 国有资本监督管理机构不可干预管理,但可以聘请外部独立审计机构对第三层的国有资本参与企业进行定期或不定期审计,以求获得第一手监管数据。同时,获得数据可作为宏观经济运行状况参考之用,有利于国有资本监督管理机构进行行业分析、行业比对之用。        

15、2、针对关系国计民生、政府需掌控的处于有限竞争市场的国有资本,可归由国有资本授权经营机构统筹管理,但在人事、财务等方面实行有限授权。 对于关系国计民生、政府需掌控的,如运输、水力、电力、通信等行业,可归由国有资本经营管理公司统筹管理,但在人事任免上要同国有资本监管机构、行业协会共同商议,特别重要部门可由国务院指派,但仍然不具有行政级别;在财务方面,国有资本监管机构有实时监督的权利和义务。 由于此类企业的特殊性,在财务指标考核方面可以特殊考察,可以参照行业平均水平进行上下浮动来体现政治要求和国家意图。但国有资本监管机构要尽力创造有限竞争的格局,让尽可能多的授权管理公司参与竞争,在基准利润率的基础上给予超率累进利润加大竞争。采取优胜劣汰的方法,这样的模式下,如