浦东新区：探路行政管理体制改革

1、    浦东新区：探路行政管理体制改革 4月2日下午，成都。国家发改委“2007年全国经济体制改革工作会议”中的一个重要议程地方经验交流会，正在热烈进行中。浦东新区参会领导关于推进浦东新区行政管理体制改革的发言引起了与会者的关注。自2005年6月获得国务院批准为首个综合配套改革试验区以来，浦东新区推出了各项改革。尤其是在行政管理体制改革上，一年半以来，浦东新区衔枚疾进，成效显著。本报记者获得的最新消息也表明，国家发改委对浦东新区行政管理体制改革的进展情况比较满意，认为其对正在研究制定的全国范围内的行政管理体制改革总体方案，具有较强的借鉴意义。作

2、为一位全程参与浦东新区综合配套改革试点方案研究工作的专家，在接受本报记者专访时，上海市政府决策咨询专家、上海社科院部门经济研究所副所长杨建文研究员语气中不乏自豪。2006年年底，杨建文刚刚完成了一个课题推动浦东综合配套改革，处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。这也是上海市市长韩正亲自在上海社科院布置的13个课题之一。政府新定位：加强公共服务21世纪：我们注意到，在浦东综合配套改革试点方案中，行政管理体制改革放在了第一位，这种安排有什么特殊的意义？杨建文：这种安排突出了目前我国行政管理体制改革的重要性和迫切性。上海经济发展依托的是典型的政府主导型发展模式，走的是典型的城市经营型发展道

3、路：政府作为发展的主体配置各种资源，再通过现有资源吸收整合其他资源(包括外资和民资)，共同推进城市发展。应当说，在特殊的发展阶段和历史条件下，这种发展模式非常有效，但短期有效是以牺牲长期活力为成本的。这种模式在短期内可以快速集中资源，快速实现发展目标；但长期来看，却有着不小风险。一是决策风险，一旦在发展思路和发展决策上出现了偏差，如果缺少制衡机制，就会导致严重后果；二是道德风险，在政府主导型城市经营发展平台上，政企合一或官商互动是常态，官员的道德风险很大，如果缺乏制约机制，就会出现严重违纪违法；三是社会风险，因为整个发展过程与老百姓的利益息息相关。21世纪：在政府重新定位的过程中，存在什么改革

4、难题？杨建文：现在改革的难点是，政府还难以快速转到社会管理和公共服务职能上来，因为经济增长还很重要，所以政府主导并没有完全取消。六大功能区：防止形成管理真空21世纪：目前，浦东新区新设了六大功能区，国家发改革委对此也比较重视。不过，有人认为六大功能区的设立意味着浦东新区内部新增加了管理层次，从而降低了行政效率。行政机构这种设置模式，到底解决了什么问题？杨建文：在区和基层政府之间加了一个层(六大功能区)，我本人非常看好。浦东新区实行开发开放一二十年来，城市化面积从原来的30平方公里增加到目前的170多平方公里，经济发展程度高，人口也比较多。今后政府管理需要精细化，才能适应新的发展形势。虽然目前在

5、推行行政管理体制改革，但根据浦东的发展实际来看，现在不是政府大政府小的问题，而是政府在退出的过程中，不能形成管理真空，不能仅仅为了缩小政府职能，为转变而转变。设立六大功能区，也就避免了管理真空的问题，并与新区政府之间形成一个互补关系，形成有效管理。21世纪：但是，由于六大功能区还不是一级政府，从而缺少相应的财权，这会不会影响功能区的正常运行？杨建文：根据宪法，直辖市下的区，不能再设区，因此设立了六大功能区。目前，六大功能区也没明确是行政机构，但本身在相当程度上具备了行政管理职能。尽管在设立过程中也会遇到一些问题，但从整体以及长远来看，政府职能转变都需要一个过程，在这个过程中所推行的一些试点，一

6、般都是符合这个地方的发展实际的。对于浦东来说，也是如此。“1+23”：社区管理新试验21世纪：目前，包括浦东在内，整个上海市政府都在管理中心下移，建立以社区为平台的城市管理机构。现在进展如何？杨建文：目前浦东新区正在推行“1+23”的城市管理格局。也就是说一个政府，对应着23个社区。这背后是，镇的职能在逐步被淡化。按照原来的“两级政府三级管理”模式，镇是政府的派出机构，是政府管理体制之内的，而社区是政府管理体系外的，原来社区是受镇管理的。现在，政府要转变到以社会管理为主，就必须突出社区的功能，让社区参与社会事务的管理，与政府形成互动协商机制。但要注意的是，即使今后政府职能是以管理社会关系为中心，也不能像管理经济那样去管社会事务。政府要放手，不能过多干预。21世纪：目前，浦东新区还在推行一个“市民议政会”，国家发改委也比较重视，这是不是有利于社会民主的形成？杨建文：与人代会相比，市民议政会