浅谈国库集中支付制度与财政支出管理体制关系

1、浅谈国库集中支付制度与财政支出管理体制关系    财政国库管理制度是预算执行的根本性制度，在政府财政收支管理中起着关键性的作用。改革开放以来，我国财税体制进行过一系列改革，但重点是调整分配关系和改革分配体制，目前主要完成了财政“收”的部分，而同等重要的“支”的改革尚待进行，导致财政支出体制改革落后于整个财政体制改革。财政支出管理体制改革主要包括三个主要组成部分：改革预算编制方法，建立国库集中收付制度，推行政府采购制度。从财政预算管理的全过程来看，预算编制和审批一旦完成以后，预算执行过程的控制以及预算执行的结果就几乎完全依赖于一个良好的国库制度，也就是通常

2、所说的“良好的国库制度是良好的财政预算管理的一半”。由于支出改革的滞后，极大地阻碍了财政管理体制改革的平衡发展，造成预算执行不规范，财政监督管理弱化，财政支出管理中存在的问题十分突出。因此，改革现行国库管理分散支付制度为与公共财政相适应的国库集中支付制度，是当前财政部门进一步深化财政体制改革的必然要求。 一、 现行国库支付制度中存在的主要问题 目前我国实行的是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。这种在传统体制下形成的财政国库管理制度及运作方式，弊端十分明显： 一是预算单位账户管理混乱。由于现行国库管理制度实行的是以预算

3、单位设立多重存款账户为基础的分级分散收付制度，财政支出通过财政部门和用款单位各自开设的存款账户层层拨付，重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督。 二是支出过程脱离财政监督。预算资金一经拨付给了部门和单位，就脱离了财政监督，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为，各种挤占、截留、挪用资金的现象无法控制，特别是建设项目资金，经过层层截留，落实到具体项目上的资金往往少而又少， 容易出现“豆腐渣工程”现象。 三是资金拨付环节过多。年度预算批复后，财政部门按月、按季或按进度向主管部门拨款，这些资金经过层层

4、转拨和很长一段时间，才能到达用款单位账户，由于各单位资金都有个逐渐支付的过程，在预算资金按期拨付，由各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀，而且资金拨付出去以后便脱离了财政监督，大量资金停留在预算单位银行账户上，何时使用以及如何使用，都由预算单位决定，财政部门鞭长莫及。 四是财政资金运行的信息反映滞后。资金脱离财政监督导致财政收支信息严重失真，难以为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠的决策依据。一方面，大量预算外资金游离于政府预算管理之外，政府预算无法全面、准确、完整地反映政府财政收入的实际情况；另一方面，资金支出权实际控制在预算单位手中，预算单位若不按公共财政的要

5、求使用财政资金，财政部门无法全面了解整个财政资金的运转状况，难以对财经形势做出及时、准确的判断。 二、 推行国库集中支付制度势在必行 针对现行国库管理体制存在的种种问题，从深化财政支出管理与监督的实际需要出发，应建立和推行市场经济国家普遍采用的国库集中支付制度。所谓国库集中支付制度，即将所有的政府性财政资金全部集中存放到国库或国库指定的代理行开设的单一账户，所有的财政支出必须由国库单一账户集中支付的一种制度。在这种制度下，财政部门对各预算单位的经费不再事先预拨，财政资金的使用，由各部门根据细化的预算自主决定，财政部门核对后准予支出，财政资金将由单一账户进行转账结算。但在实际支付之前，所有的资金

6、都集中在国库，财政部门可以统一调度。这种制度减少了财政支出的中间环节，杜绝了财政资金被挤占、截留、挪用等问题，确保了财政资金的使用效益。通过分析我国财政资金管理现状，推行国库集中支付制度改革，具有重要的现实意义。 一是实行国库集中支付制度，有利于改多头开户为国库单一账户，彻底扭转账户管理混乱。通过建立国库单一账户，能够有效地克服目前财政资金分散收付的局面，实现财政性资金集中化管理，有利于规范预算约束，促进政府部门依法行政和依法理财。 二是实行国库集中支付制度，有利于库款统一调度，降低财政资金运行成本，提高财政资金使用效益。实行国库集中支付后，可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。

7、使过去的财政向多头拨款变为向一头拨款，由一次大量拨款变为多次小量拨款，由单位分散存放变为单一账户集中存放，由层层下拨支出变为国库直接支付。这将有利于财政对资金加强统一调度和管理，增强财政宏观调控能力，有效降低资金划拨支付成本，提高财政资金的使用效益。 三是实行国库集中支付制度，有利于强化财政预算执行，有效地防止单位挤占、挪用和截留财政资金。实行国库集中支付制度后，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，强化预算的严格性。同时，由于实际资金不到单位账户，单位想挤占、挪用和截留财政资金已不可能。 四是

8、实行国库集中支付制度，有利于健全财政监督机制，从源头上有效预防和遏制腐败。实行国库集中支付制度，财政部门内部实行预算的编制、执行、监督相对分开，财政收支过程高度透明和公开，真正做到“管支的不管编，管编的不管拨，管拨的不管钱，管钱的不见钱”，预算监督由事后监督变为事前、事中、事后全过程监督，有利于财政部门全方位地加强管理监督。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。同时，还能有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。 三、建立和推行国库集中支付制度是财政支出管理改革的必然选择

9、 财政支出管理体制改革是由一系列相互配套的制度构成的，具有综合性、系统性。任何一项支出制度的改革一旦深入展开，就会与另外一些制度发生冲突。可见，财政支出管理体制改革必然是一种全面的改革。国库集中支付制度必须以部门预算为前提，以政府采购做配套，以相关法律制度做保障。同时，国库集中支付也为部门预算、政府采购的改革发挥积极的推动作用。只有财政支出管理体制中的这三项制度互为条件、相互配套的联合实施，才能构建比较规范的财政支出管理体制。（一）国库集中支付以明确政府职能为首要前提 社会主义市场经济体制下的财政是公共财政，是国家以社会和经济管理者的身份取得收入，用于政府公共活动支出、保障国家安全和社会秩序、

10、提高社会公共服务水平、促进社会公平、实现经济均衡发展的政府财政活动，整个政府预算管理体制的建立是以划分市场和政府各自的职能为基础的，只有明确了政府在国家事务和社会经济生活中的角色，才能确定政府应该通过税收、各种收费、国债等方式筹集多少财政收入，分别用于那些项目，各花费多少。国库集中支付制度要求各级政府支出部门根据年初预算合理确定所需购买的商品和劳务或者它们所需调拨的资金数额，而制定预算计划本质上就是决定政府的支出安排。这种支出安排的范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域和事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等。因此，明确政府职能和各级政府的事权范围

11、是实行国库集中支付制度的基础和前提。 （二）国库集中支付以建立和完善部门预算为先决条件 国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。国库集中支付要求预算具体准确，而当前的预算编制比较粗糙，年中增加预算的随意性大，集中支付后将直接影响改革的效果。因此，要根据预算法的规定，细化预算编制的内容，推行市场经济国家普遍采用的部门预算编制方法，将预算支出按部门和支出项目进行细分，为国库集中支付制度推行提供可靠的保障。预算编制只有采取部门预算的方法，国库集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一

12、账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。另一方面，国库分类账户和政府财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题，有利于下一年度按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。 （三）国库集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容 改革财政性资金账户设置，建立国库单一账户体系，按照统一账户、统一收支、统一管理的原则，取消各单位自行设立和管理的各类财政性资金账户，由财政部门在人民银行和商业银行建立统一的国库单一账户体系，将政府所有财政性收支全部纳入国库单一账户体系进行核算、反映和管理。国库单一账户体系应由五部分组成：（1）

13、财政部门在人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的财政资金的国库单一账户；（2）财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算的零余额账户；（3）财政部门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；（4）用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的预算单位零余额账户；（5）经同级政府批准或授权财政部门批准开设的特设账户。国库单一账户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。 （四）国库集中支付与政府采购制度相互配合 国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没

14、有资金的直接支配权，因此弥补了预算外资金管理方面的漏洞。但是，仅有集中支付制度还不足以保证政府支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性，因而也就无法实现由“共谋博弈”向“囚徒博弈”的转变，不能根本杜绝腐败现象。政府采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度，在提高财政资金使用效益的同时，使腐败行为失去了滋生的蔓延的土壤。因为此时支出部门只需将所需商品和劳务的规格和数量告知政府采购机构，由该机构负责具体的招标事宜，因而切断了支出部门与供货商之间的联系渠道。 从而体现“效率、规范”要求，有效地提高政府采购工作质量。 （五）国库集中支付以严格的监督管理和控制体系为重要保障 完善责任制度，强化执法监督这是国库集中支付体系顺利进行的一个关键环节。国库集中支付制度要充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制，包括财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，对资金和财务的监督，事前、事中和事后的监督等。财政、银行、审计、预算单位要按各自的职责对办理财政资金支付的过程和结果进行监督。财政部门要建立预算单位分月用款计划制