森林分类经营管理体制问题[de]思考

1、森林分类经营管理体制问题de思考    摘要：分析了实施森林分类经营中有关政策和管理体制问题,主要有公益林补偿政策和标准尚未出台;分类经营管理体制尚不完善等等并对此提出对策和建议。关键词：森林分类经营 政策 补偿机制    生态环境建设是国民经济和社会发展de基础,要实现社会经济可持续发展,必须有完备de生态体系作保障。随着新形势下林业工作de战略定位和发展思路调整,建立比较完备de林业生态体系和比较发达de林业产业体系,已成为我国林业发展de战略目标和任务。森林分类经营改革是建立比较完备de林业生态体系和比较发达

2、de林业产业体系de基础工作。分类经营是我国林业20世纪末和21世纪改革de主题。分类经营能否顺利地实施和推行下去,关系到我国林业发展de前途和命运。关系到林业市场经济体制de建立和林业生态功能de良好发挥,关系到建立比较发达de林业产业体系和比较完备de林业生态体系,关系到林业de两个根本性转变。所以分类经营具有重大de理论研究价值和重大de实践意义。一、森林分类经营理论及在我国de实践概况所谓森林分类经营(Classified forest management),又称为“森林多效益主导利用经营 ,即以发挥某一林种某一效益为主,兼顾其它方面效益de经营模式。它是在社会主义市场经济体制下,根

3、据社会对林业生态效益和经济效益de两大要求,按照对森林多种功能主导利用de不同和森林发挥两种功能所产生de“产品”de商品属性和非商品属性de不同,相应de把森林划分为公益林和商品林,并按各自特点和规律运营de一种新型de林业经营体制和发展模式 。森林分类经营并不是近年才提出来de,在18世纪形成de森林经营管理(森林经理)理论中就有组织森林分类经营de理论与实践。例如,在地域上把相互连接de、具有相同经营方向de块划分为森林经营区,与此同时,把地域上不相连接,但在森林经营目的、经营周期、森林经营方式上相同de小班组织成森林经营类型比如用材、防护、水源涵养、特种目的de森林经营类型合并建立起相

4、应de森林经营体系,甚至直接以小班作为经营类型,这就是典型de分类经营。问题是传统de这种分类经营有以下de缺点:第一,突出了木材de利用忽略了其它各种效益;第二,只强调了经营de生物学和技术方面,忽略了经营de社会经济方面和林政管理方面;第三,只从自然和生物物理方面,而没有从事理和人理de互为储存关系考虑;第四,也是一个很重要de方面,体现为就林论林,没有与其它各部门、行业有机地结合,因而没有跳出行业de局限。关于森林分类经营问题,国际上对其方式和目的要求,存在着两种不同看法。一种是在一定地域上,划块分类经营利用根据森林de主要功能划分为用材、防护、游憩、放牧等,发挥各自功能。国外称之为“邻

5、接式多元化利用”。另外一种经营模式就是在一块森林中同时产生多种多样de产品和提供多种多样de服务,这叫做“同步或多元化利用”。这两种方式de讨论经历了相当长de一个时期,争论de实质是对森林利用是否存在着效益和功能上de互斥和兼容是单目标与多目标上de差异,也包含着对森林经营上de理解。在我国,对生态与经济是否一致de问题,长期存在着争论。一些学者认为:“在促进木材和林产品发展de同时,为人类自下而上和发展创造最佳状态de环境”,“强调生态与经济de矛盾是可以统一de”。而另一学派则强调“紧紧抓住解放和提高林业生产力这个中心环节,突出效益原则,强调结构效益,对林业实行分类指导,按照专业分工de

6、原则对林业经营格局进行大调整,集中力量重点突破,以重点林业de高效益带动全局de发展”,认为“生态经济一体化de林业难以实施”。 从目前森林分类经营de理论与实践来看,后一种观点是严格de分类经营观点。但是这种分类经营应强调de是主导功能上de分工,是一种矛盾de主要方面,并不是互相对立、排斥(商品林与公益林),而是对立统一de关系。林业是一个既有生态效益又有经济效益de特殊行业,两大效益de建设有完全不同de经济属性。为了既充分发挥市场机制在林业资源配置中de基础作用,又对市场机制失灵de方面加以克服,必须实行整个林业de分类经营。国家体改委和原林业部颁布de林业经济体制改革总体纲要,正式推

7、出以分类经营改革为主题de林业经济体制改革总体方案 。在1992年,中国林业出版社出版de林业分工论一书提出一种分类经营de模式“林业分工论”,即从发展战略和经营思想出发,接照森林de用途和生产目的,将林业分成商品林业、公益林业和兼容性林业三种。认为“林业分工论”是森林多功能主导利用de分工,是林业de分工,而不是林种de进一步划分 。自1995年原林业部颁发林业经济体制改革总体纲要以来,根据原林业部下发de关于开展林业分类经营改革试点工作de通知(林策通字199669号)精神,各省(区)相继于1996年选择24个县(市)开展森林分类经营改革试点工作。根据国家林业局关于开展全国森林分类区划界定

8、工作de通知(林策发1999191号)和国家林业局国家公益林认定办法(林策发200188号)文件精神,各省(区)相继启动了森林分类区划工作。到目前为止,大部分省(区)已完成森林分类区划界定工作,并将分类区划界定工作成果上报到国家林业局。 其间各省林业厅(局)也同时制定和发布了本省de分类区划界定工作方案和森林分类区划界定操作细则，在全省范围内全面开展分类区划界定工作。二、森林分类经营de政策和经营体制问题新时期、新形势要求国家林业建设de战略目标是建立比较完备de林业生态体系和比较发达de林业产业体系。要达到国家林业建设de战略目标,必须根据森林de不同功能,实施分类经营、分区突破、总体推进d

9、e发展战略。分类经营是新时期林业发展战略de基础和核心。森林分类经营牵涉到林业发展de方向,牵涉到林区最广大人民群众de根本利益,牵涉到国家可持续发展de生态环境保障体系建设和国家财政经济利益。国家和地方de政策、法规是实施森林分类经营de保障,经营体制改革是实施森林分类经营de措施。但目前在实施森林分类经营中还存在有如下问题必须研究解决。2.1国家和地方de生态公益林补偿办法尚未出台生态公益林补偿政策是实施森林分类经营de核心政策,但是我国一直为建立生态公益补偿机制,这势必导致公益林经营主体不明,或经营主体无力正常地对其进行经营和管护,甚至会发生对森林资源de破坏性掠夺。经调查分析,我们认为

10、造成这种局面de原因主要在于:人们de生态观念不强,对林业de三大效益认识不到位。虽然我国在历史上就有植树种竹de优良传统,但人们更多de是追求森林中de木材、薪材及林副产品等林产品所带来de直接经济效益。农业、水利、旅游等行业长期以来形成认识上de严重偏差,弱视甚至无视林业所带来de各种生态、社会效益,人们享受这种效益成了理所当然,而补偿却成了盲区。林业部门,特别是营林业承担了繁重de造林、育林任务,而不能获得相应de补偿,经营困难成为必然。如一些森林公园、水利设施de经营中,森林de管护和抚育等任务属林业部门de“分内事”,而经营收入却进入了旅游部门、水利部门de账户。这种投入和产出脱节、

11、剥离de现象应该说带有一定de普遍性。森林de生态、社会效益计算困难。森林de生态、社会效益补偿问题de提出,已为时不短,并早已载入森林法中,但迄今还没有一个明确且切实可行de计算方法和补偿办法。公益林de补偿问题是制约公益林建设和实行分类经营de关键。长期以来,因公益林具有效益 外在性和受益对象广泛性de特点,造成公益林“少数人负担,全社会受益”、“相对不发达地区负担,相对发达地区受益”、“上游负担,下游受益”、“林业部门负担,全社会受益”de不合理局面。再加上其牵涉面广,政策性强,到目前为此,国家尚未对国家公益林de补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰de政策。在国家政策尚未出台de情况下,各省、地方政府也未对地方公益林制订明晰de生态公益林补偿政策和办法。生态公益林补偿政策和办法是关系到森林分类经营尤其是生态公益林发展和林区社会稳定de关键,实行分类经营,关键看能否建立健全有效de森林生态效益补偿机制,森林de生态、社会效益补偿机制滞后,已成为制约林业分类经营实际运作de瓶颈。2.2分类经营管理体制尚不完善长久以来,我国林业经营一直担负着两大基本任务:一是为国民经济建设和国民生活提