民营化——消防管理体制改革[de]一种路径

1、民营化消防管理体制改革de一种路径    关键词： 消防服务/民营化/合同承包/政府规制    内容提要： 民营消防队“见火不救”事件突显出当下中国消防管理体制de困局。城乡二元对立结构基础上de乡村巨变、消防事务治理结构内在de可分解性以及公共部门消防服务供给能力de不足使得消防事务de民营化具有客观必要性。我国消防服务民营化改革宜采取通行de合同承包方式，通过委托民营部门生产部分消防服务实现政府角色向事前决策者和事后监管者de嬗变，从而在维系政府公共责任de前提下向全社会公平地供给消防服务。为了保障消防民营化d

2、e顺利推行，通过立法规定政府在后民营化阶段de规制责任尤为迫切。    一、引言：问题研究之缘起    晚近三十年来，随着公共事务日趋多样化和复杂化，传统de官僚化政府显得格外迟钝，一场声势浩大de公共行政改革运动几乎同时在西方国家发起。从大de方面来说，这场“重塑政府”de新公共管理运动de主要内容包括“政府职能de市场化、政府行为de法治化、政府决策de民主化、政府权力de多中心化。政府职能de市场化包括国有企业de民营化、公共事务引入内部市场机制等”。1在这一过程中，“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众

3、需求”de民营化（Privatization）方式因为契合了“政府退缩、市场回归”de题旨而备受各国de青睐，进而成为各国公共行政改革de重要举措。民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任de彻底免除（即所谓de“国家除任务化”），它仅仅表明私人部门对某些公共行政事务程度不同de参与。正如民营化大师E？S？萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理de基本战略。它根植于这样一些最基本de哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织de适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好de政府，更美好de社会。”2    

4、;在我国，自改革开放以来，伴随着政府管制de不断放松，这种以谋求私人部门参与行政任务履行为旨趣de民营化改革运动同样一路高歌猛进。如今，不仅公用事业领域内特许经营、合同外包等形式de民营化改革举措为世人所熟知，就连传统上涉及国家安全、公共安全等属于国家保留de行政领域，民营化改革de触角仍然依稀可见，“治安有偿承包”、“老板消防队”和“海上戒毒船”在一些地方de悄然出现即是明证。3就公共事务de治理而言，这种公私部门之间de合作确实能够直接起到有效缓解政府压力de作用，甚至还可能进一步提升行政任务de履行质量。但是，我国当下de一些公共行政民营化之举普遍都存在规范依据不足、法律位阶过低等问题，

5、甚至很多民营化改革完全是依照行政机关de内部文件进行de。由于法律保障机制de严重匮乏，一些行政领域de民营化改革乱象丛生，政府不负责任de淡出、公共服务质量de下降、私人部门de惟利是图已经成为公众热议de话题。近期发生de民营消防队“见火不救”及其所引发de生存危机事件，则进一步暴露出公共行政民营化过程中de重重困局，也为行政法学界剖析民营化de利弊、时机、方式及后续责任分担等问题提供了难得de个案。    “民营消防队见火不救事件”de大致梗概是：2005年8月5日下午十四时许，吉林省公主岭市范家屯镇尖子村农民修文国de家突起大火。危急时刻村民们数

6、次求救，但范家屯镇民营消防队因该村没有上交防火费而拒绝出火警。众村民眼睁睁地看着修文国de数万元de房产在大火中付之一炬。据悉，范家屯镇民营消防队成立于1999年10月。当初，有关部门同意成立这家民营消防队主要是考虑到公主岭市管辖面积较大，对于一些较远乡镇de火灾，公安消防队无法及时赶到现场实施扑救，就近设立民间性质de消防队正好可以弥补这一不足。范家屯镇民营消防队成立之初de几年，由于镇政府每年代为征收部分防火费，消防队勉强能够支撑。然而，自2003年之后，防火费作为“农民负担”被吉林省有关部门废除。无奈之下，范家屯镇民营消防队不得不逐个村屯签协议，对于没有与其签订协议de村就不能提供服务。

7、时至今日，范家屯镇民营消防队已经名存实亡。4    消防队“见火不救”事件经过多家媒体de报道之后引起了社会各界de广泛关注，争议之焦点集中在作为公共物品de消防能否完全由私人部门提供？政府能否因此而放弃相关de责任？进一步言之，公共行政de民营化是否存在禁区或界限？遗憾de是，学界尚未从民营化及政府管制de角度对这一典型社会事件进行认真分析，从而使相关de社会议论仅仅停留于感情层面de争执。笔者认为，抽象而宏观地论述公共行政民营化de界限问题并非易事，为此，本文拟从民营消防队见火不救事件入手，围绕当下中国社会转型de特殊背景，对消防事业de管理能否实行

8、民营化、需要什么形式de民营化以及政府在后民营化阶段需要采取哪些行动等问题进行初步研究，希冀通过这种个案式de分析以点及面地触及公共行政民营化de界限问题，从而为我国当下日益深入de民营化改革提供理论支撑和相应de制度保障，并求教于学界同仁。    二、消防服务民营化之必要性    如同洪水、地震一样，火灾是严重威胁人类生命安全和财产安全de灾害之一，所不同de是：由于火灾de突发性和人为因素，使人类还无法象对待其他灾害一样，对其进行预警。加之现代大工业社会所造成de人口集中和产业稠密，火灾一旦发生，其后果往往不堪

9、设想。正是基于消防服务所具有de非排他性和非竞争性，这种公共物品de无偿提供一直被认为是现代福利国家中政府de份内之责。问题在于，政府提供作为公共物品de消防服务是否就一定意味着必须由政府亲自去执行？也就是说，政府是否应当同时扮演消防服务提供者和消防服务生产者de双重角色？域外有关国家de公共管理实践似乎对此给出了否定de回答。例如，在丹麦，多数城市和一家私人企业福尔克公司签订合同以提供消防服务，大多数人通过这一安排得到了保护。在瑞典，大约有三分之二de居民从私人承包商那里获得消防服务。5    在理论上，消防事务de管理毕竟涉及公共安全de维护，属于现

10、代政府de“天职”，因而往往被人们认为是当然de国家任务而不能转嫁由私人来承担。6然而，“某项公共任务是否确属公权力主体de特殊任务，必须依据特定时空下de具体法秩序来决定”，也就是说，“国家可否将某项公共任务视为国家任务纳入管理，或者可否将该公共任务释出由私人负责，首先应解释宪法以及所有合宪法de规范de规定才能决定”。7根据我国现行消防法第二十七条及第三十条de规定，城市人民政府应当按照国家规定de消防站建设标准建立公安消防队、专职消防队，承担火灾扑救工作；镇人民政府可以根据当地经济发展和消防工作de需要，建立专职消防队、义务消防队，承担火灾扑救工作；机关、团体、企业、事业单位以及乡、村可

11、以根据需要，建立由职工或者村民组成de义务消防队。可见，借助多种形式de民间力量参与消防事务de治理非但不为现行法律禁止反而为其所鼓励和提倡。那么，消防事务de民营化在转型时期de当下中国为何具有必要性呢？笔者认为，这种客观必要性主要源自以下三个方面：    第一，城乡二元对立结构基础上de乡村巨变。一切制度de变迁都可归因于社会结构de变迁。就我国当下de消防管理体制变革而言，同样离不开对现实社会结构de考察。改革开放二十多年来，我国整体de社会结构日益呈现出城乡二元对立de格局，城市与乡村之间在各个方面都形成了巨大差距。正是基于城乡二元对立de社会结

12、构，很多行政领域de改革（如医疗、社保等改革）实际上主要都是在城市进行de，或者说改革de受益者往往都是城市以及生活在城市里de居民。现行消防体制de确立以及消防资源de配置大抵上也是如此。无论是上个世纪八十年代之初颁行de消防条例还是九十年代末期颁行de消防法，无不将消防资源偏向于广大城市。8也就是说，城市de消防事务得到了政府de高度关注，政府所提供de消防服务基本上覆盖了城市地区；相比之下，广大农村地区由于人口、产业都没有城市密集，火灾de发生概率及其造成de损失较低，因而所获得de消防资源极少。如此以来，政府所提供de消防服务自然就难以惠及农村和农民。然而，伴随着城市化进程de迅猛推进

13、和农村地区经济de发展，中国传统de乡村面貌已经发生了巨变。特别是在江浙等沿海经济发达地区，农村de企业日益增多，其规模和密集程度甚至超过了一般de城市，火灾发生de几率日益增大，消防服务de需求也随之提升。在这一背景之下，旧有de公共消防管理体制和消防资源分配模式de弊端日渐显露，以行政为主导de城市消防体制面对中国农村de变化表现出强烈de促不及防。旧行政体制de巨大惯性和农村地区对消防服务de巨大需求，为民间力量参与消防服务de供给提供了广阔de空间。特别是伴随着社会主义新农村建设运动de开展，城乡二元对立de紧张格局有望得到及时缓解。于是，消防事务de民营化自然就成了社会发展之需。&#

14、160;   第二，消防事务治理结构内在de可分解性。在直观层面上，消防事务de治理逻辑地包含了两个组成部分：“火灾预防”（即“防”）和“灭火救援”（即“消”）。从公共安全维护和社会治理效果de角度上看，火灾预防远比灭火救援更为重要，这也正是现行消防管理贯彻“预防为主、防消结合原则”de原因所在。大体上来说，火灾预防涉及消防规划de编制、消防技术标准de制定、消防设施de配置、消防安全de检查以及火灾隐患de整治等相关事务，宏观性、政策性特点十分明显；相比之下，灭火救援则以尽量减少人员伤亡和财产损失为目标，微观性、单一性特点更为突出。由于火灾预防大多涉及公共政策d

15、e制定以及政策落实与否de监管，因而作为现代国家公共政策制定者和监管者de政府无疑应当去“亲历”。至于灭火救援，因其涉及面广、不确定因素多，并不一定完全依赖政府去亲自实施，更多de时候都可以借助民间力量de参与取得更好de救援效果。事实上，现行消防法对专职消防队、义务消防队等多种非政府形式de消防组织发展de鼓励，本身就意味着立法者对民间消防力量参与灭火救援de认可。在民营化理论上，这属于典型de“组织民营化”，即行政主体并不解除所担当de公共任务，只是通过私法de组织形态来继续担当。我国山东、深圳等地通过招聘方式录用合同制消防队员弥补公安消防力量在灭火救援方面de不足即为有效de制度尝试。可

16、见，消防事务虽然触及社会公共安全，但由于其自身治理结构de可分解性，对于其中具有执行性质de灭火救援事务完全可以吸收民间力量de参与。    第三，公共部门消防服务供给能力de不足。目前，我国消防机构de设置和消防资源de分配都完全与行政区划、行政级别相吻合，最基层de公安消防机构基本上都设置在区县一级。这种高度行政化de消防管理模式固然能够优先满足城市对消防资源de需求，但对于地处偏僻de广大乡村来说，就难以与城市平等地享有政府所提供de消防服务。由于现有de消防人力、物力资源都集中在城区，即便消防机构在接警之后能够立即赶往乡村火灾现场，也会因为耽搁最

17、佳救火时间而无济于事。事实上，在前文叙及de民营消防队见火不救事件中，村民也曾试图向城区de公安消防队求救，但由于路途遥远，最终也未能成功灭火。虽然伴随着城市化进程de推进，一些近郊de农村地区已经为城市所吞并，但农村地区de彻底消灭永远都无法实现。因此，在现有de消防管理体制之下，公共部门尚无法为广大农村地区供给基本de消防服务。即使将公安消防机构设置de末梢延伸至乡镇一级，也因为财政资金de匮乏、审批程序de繁杂和行政编制de控制而难以实现。可见，面对广大农村地区日益增长de消防需求，公共部门消防服务de供给能力明显不足，只能更多地借助于民间de力量向农村提供应有de消防服务。由此可见，消

18、防事务特别是广大农村地区消防事务de民营化将是我国未来消防体制改革de必由之路。    三、消防服务民营化之模式选择    上文de分析表明：在社会急速转型时期de当下中国，作为公共产品de消防服务de提供虽然依旧是政府de天职，但借助于民间力量de参与却能够进一步扩大消防服务de实际覆盖面，从而使城市与乡村、富人与穷人都能够平等地享有政府所安排de消防服务。然而，这是否意味着消防服务可以随意地选择各种民营化方式呢？在民营消防队见火不救事件中，对于谁交钱就给谁救火、不交钱就不给救火de民营消防队来说，排他性已经十分

19、明显，消防服务de公共产品属性全然不复存在。而原本属于公共产品de消防一旦变成了排他性de私人产品，其供给de公平性也将丧失殆尽。如此以来，纯粹以市场化为取向de改革必将使政府在公共产品供给中de主导地位被削弱、公共责任被规避。很显然，这种所谓de民营化改革不仅无助于消防服务de公平提供，而且还将直接导致政府民主性de丧失。    民营化理论de一个重要创新就在于重新将公共服务de构成要素区分为三个基本de参与者，即消费者、生产者、安排者或提供者。其中，消费者直接获得或接受服务，可以是个人、特定地区de所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征de社会阶层

20、或者获得辅助性服务de政府机构；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者自身；服务安排者或提供者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务de生产者，通常是政府单位但也有例外。服务“提供或安排”与服务“生产”之间de这一区分构成了整个民营化概念de核心，是政府角色界定de基础。民营化理论从静态分析角度据此归纳出了公共服务de十种不同制度安排（见下表）。9    公共服务提供de制度安排    生产者安排者（提供者）

21、0;   公共部门                  私人部门    公共部门政府服务                  政府出售    政府间协议    私人部门合同承包                  自由市场    特许经营