深圳水管理体制改革的思考和建议

1、深圳水管理体制改革的思考和建议 杨 耕一、深圳市水管理的现状和问题目前深圳的水行业管理是多部门分工管理，城市防洪及水源由水务局负责，城市雨污水系统由城管办负责，自来水是商业化的，主要由国营的市自来水公司提供服务，市水务局实行供水行业监管。这种多头管理和政企不分的管理体制，已不适应改革的需要。深圳市水行业管理目前主要存在如下问题。(一)多头管理体制极不利于水环境的保护由于水务局仅负责管理水源和河道，不能有效地按环境总量控制排入水库及河道的污染负荷，这种管理上的脱节，导致水源和河道水环境难于得到有效保护。(二)水利设施建设的政府行为将导致水务建设资金匮乏在过去年内，市政府在水务建设上不断加大投入，

2、仅在特区内，水厂和配套的管网建设费用就达到亿元，水利基本建设费用已达到6亿元。根据“深圳市水务发展十五计划及年长远规划报告”，在未来年里水务建设所需资金亿元，平均每年需投入亿元。如果沿用传统的投资管理体制，建设资金全由政府无偿投入，将会给政府财政带来巨大的压力。(三)水行业整体效益不高负责城市排水的城管办排水处是事业单位，处于行业垄断地位的自来水公司，利润由市政府确定。整个给排水行业缺乏竞争市场机制未能充分发挥作用，导致水行业整体效益不高。(四)工程效益不高由于条块分割，在工程设计、规划和施工中，各部门只关心所分管职责，难以贯彻全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，工程效益不高。如目前

3、河道整治只解决防洪排涝问题，没有将水环境改善工程一并进行，工程投资大，却效益单一。二、对深圳市水管理的建议(一)理顺水管理体制，实施水行业一体化管理英国环保局全面负责控制污染、管理水源、防洪排涝、保护水环境和颁发抽水及排水许可证，实现了水源、城市排水和河道整治、排污和防洪排涝的统一管理，其管理成效显著。深圳仅水源和防洪排涝工作由水务局负责，根据这一现状，从水环境综合整治和管理的角度出发，借鉴上海的经验，水务局应增设排水、排污的管理职能，从而实现水行业的一体化管理。从管理的角度出发，实施统一管理有利于机构精简，防止部门间的推诿，提高办事效率。例如在传统的管理模式下，水库的功能只是防洪和供水，随着

4、人民生活水平的不断提高，水库不仅能作为休闲度假的场所，还可用于改善整个流域水环境。上海在进行苏州河的综合治理时，首次采取了调水和治污并重的方法，通过对座水闸合理调度，常年引上游的太湖清水入苏州河，在黄浦江落潮时开启苏州河水闸，使苏州河水全年向东流，达到稀释、降解和消减污染总量，有效改善苏州河水质，使之成为景观水体的要求。从工程建设的角度来看，统一管理有利于节省投资，工程实施也较为容易。从科学的角度出发，供水和排污、防洪和治涝本身就是不可分离的。英国和日本的河道整治均同时采用沿河道底部或河道两岸设排水干管的措施，截流污染较为严重的初期雨水，以减轻河道水体的污染程度；我国的上海苏州河和成都的府南河

5、整治中也采取了类似的方法。而在深圳，河道实际上成了排洪和排污的通道，上游和支流严重的污染造成下游水环境的恶化；下游市区低洼地势以及潮水位对河水的顶托，造成市区频繁洪涝；建设滞后的城市排水管网，造成面污染负荷加重；严重的水土流失，造成了河道排水不畅；市区河道大面积覆盖，导致河道清淤和低标准河道的扩建难以实施。深圳的河道整治工作，如能照流域进行水环境整治和管理，将防洪、排涝和排污工程结合起来，既方便施工又能节省投资。除此之外，统一管理有利于从更高起点上规划和推进水务现代化建设。实施水务新体制,可以克服过去在分割管理指导下制定规划的局限性，能够从综合的角度和安全的角度出发，既注意水务建设与整个城市建

6、设的协同发展，又注意如何为提高城市的竞争力作贡献；在对防汛保安、滩涂开发、水资源配置、供水、排水等发展做规划时，又统筹考虑城市景观、生态修复、航运等功能的改善。在系统内既能保持各类基础设施的合理布局协调，又能做到行业管理和政策法规、科技开发的协调配套。总之，水务一体化管理为把握和处理好开源与节流，开发与保护，建设与管理，市区与郊区，安全、资源、环境的协调发展各种关系提供了体制上的保证。(二)建立合理的水价格体系，促进水行业的良性循环深圳目前的水价过多强调居民的经济承受能力，造成水费，尤其是排污费偏低。虽然水价已经过多次调整，但由于缺乏对资金的合理调配，水基础设施和水环境保护费用基本上由政府无偿

7、投入，造成政府财政压力巨大，无力加大对水务建设的投入。由此看来，现行体制导致了深圳水费与国际上先进国家和地区相差悬殊，应进行改革。目前深圳市的水费标准是：居民用水每户立方米以内.元/立方米，超立方米部分.元/立方米，行政单位.元/立方米，工业用水.元/立方米，商业服务业、建筑业.元/立方米，外轮用水.元/立方米，东深供水工程原水费为.元/立方米、排污费为.元/立方米。每度电费和每立方米水费单价的比约为.。据深圳统计信息局的统计资料，年月深圳市居民家庭月人均可支配收入6.元，家庭月人均消费性支出6.元。其中水费支出.元（水价：.元/立方米），占生活费支出.6；电费支出.元（电价：.6元/kwh）

8、，占生活费用支出.。电费支出是水费支出的.倍。三、水价改革的建议由于深圳水价偏低，导致节水意识淡漠。英格兰和威尔士人均生活综合用水指标低于升/天，而深圳的生活综合用水指标达到了升/天。新加坡有万人，平均日耗水量为万立方米；年香港66万人，总用水量为.亿立方米（其中海水消耗量为亿立方米）。深圳1999年正式公布的人口约为万人，耗水量为.亿立方米（6万立方米/天）。深圳的人均工业产值远低于上述国家和地区。这些数据表明深圳用水指标偏高，节约用水意识不足。通过价格的杠杆作用来达到节约用水，避免水资源的浪费，是非常必要和可行的。节约用水带来的经济效益是巨大的。我国管网渗漏率一般为%。对深圳来讲，渗漏率降

9、低，意味着每年可节水万立方米以上。如将深圳的人均生活综合用水指标从现在的升/天，调整成为英国现状的升/天，按公布的年底常住人口.万人计，每年可节约用水.亿立方米。按现行水价计算，每年可节约的水费就达到了亿元左右。此外，还可节省水厂和管网建设费用约亿元，以及数亿元的污水处理厂和污水管网的建设费用。从上节分析的水电费支出比例关系看，国外家庭水、电费支出比例一般为左右，我们即使按.测算，深圳的居民水价可提高到.元/立方米以上。为此建议调高严重不合理的排水费用，并按东深供水工程的标准征收水源费。根据深圳市自来水公司年度自来水供水成本和利润情况，综合水价由年的.元/立方米调整为.元/立方米；参考香港标准

10、，建议排水费从现在的.元/立方米调整为.元/立方米（排水费用和供水费用的比值仍远低于英国）。年深圳市的总供水量为.亿立方米，若取污水率为.，每年可收取的排水费可达到亿元。去年深圳的用水增长率为6，若需水量按此速度增长，到年估计用水量为.亿立方米/年，可收取排水费用为亿元。目前，在深圳新建东部引水工程的同时，广东省投资余亿元进行东深改造工程，根据“东深改造工程规划报告”，工程完工后，原水价格将达到.元/立方米（供水单价在现有基础上增加.元/立方米），并拟向深圳增加供水.亿立方米/年，若按东深供水原水收费标准.元/立方米收取原水费，从年起，扣除东深供水.亿立方米/年的供水量后，当径流特性和年相同时

11、（偏枯年份），可收取的水源费用为.亿元。综上所述，水费调整后，从年起每年可收取的给排水费用为.亿元，在未来年里，即使用水量不增加，可收取的水资源费和排水费可达到亿元；根据规划，未来年水务建设的总费用约需亿元，扣除防洪和水土保持的费用（由政府另行安排资金兴建），其他水务建设费用约为亿元。按此统计，给排水收费与水基础设施及水环境保护建设所需资金基本达到平衡，可逐步实现以水养水的良性循环。(三)转换行业经营机制,实行政企分开，促进水行业的良性竞争在水源建设方面，深圳投资多亿元兴建的东部引水工程估计在年能够发挥效益，为此，应尽快组建水资源公司，将沿线的松子坑水库、西丽水库、铁岗水库和梅林水库实施统一调

12、度，实现水资源的优化配置，原水价可与东深改造工程相一致,供水服务区可通过经济分析的方法加以确定。对于离供水网络干线工程较远的地区，如当地水资源比较丰富的东部大鹏半岛地区和西部罗田水库的供水服务区，要充分利用本地水资源，可进行水源、供水、排污和水环境保护一体化运营改革试点。值得一提的是，目前广东省投资余亿元进行东深供水工程改造，该工程至深圳水库的过流能力达到了.立方米/秒（.亿立方米/年）。由于香港产业结构的调整，其淡水需用量自年以来一直维持在亿立方米/年（东深供水为.6亿立方米/年）的水平，预计未来需水量也将维持在此水平，按广东省和香港所定的协议，到年对港供水将达到.亿立方米/年，由此推算，东

13、深供水工程实际可向深圳的供水量达到了亿立方米/年。目前，东深工程对深圳的供水量为.亿立方米/年，如深圳不尽快组建公司，使东部引水工程尽快发挥效益，东深工程将增大对深圳的供水量，若按其规划每年向深圳增加供水.亿立方米的水量，就意味着市财政要向省财政多上缴水源费用.亿元，造成深圳所建的东部引水工程不能充分发挥作用，却需花巨资引用东深工程提供的水质较差的原水。在理顺价格体系的同时，排水、排污行业应实施政企分开。如排水处应按企业化进行运营，并划归水务局进行行业管理。参照英国的经验，政府事先定出给排水水质标准，向社会公开招标，竞标公司提交实施计划和相应的费用建议（包括排水基础设施建设费用和相应的环境改善费用），政府审核确定中标公司。中标公司全面负责服务区内的给排水业务，政府依法监督，经过一定时间（一般为年）的运营，政府进行价格回顾，比较公司表现，向社会公开，奖优罚劣，制定出下年度的质量和水环境要求及相应的给排水费。为推进市场竞争，目前英国水务局正在研究共用给排水基础设施的方案，即支付一定的固定资产维护和折旧费用后，其他公司可利用其共用管网，竞争开展给排水业务。深圳的供水基础设施属于国家所有，逐步共用水基础设施是有可能的。参照英国方式，防洪、防潮和防风工作仍旧由政府全面负责。为使水务工作有序地进行，必须完善监控体系，充分发挥宣传媒体的作用。在英国，十个地区性水用户委员会是一个法