论我国财政分权体制下的间税收竞争_1

1、论我国财政分权体制下的政府间税收竞争关键词 竞争；分权；立法竞争；司法竞争；征管竞争随着财政联邦主义理论的不断发展和成熟， 财政分权实践活动在各国逐渐展开。 据美国等国的实践表明， 财政分权有利于各级政府发挥各自的积极性和主动性， 满足区内公众对差异性区域产品的需求。 财政分权满足了社会公众对公共服务的多样化要求， 提高了整个社会的福利水准。 财政分权的展开必然伴随着税收竞争活动， 各级政府为促进区内的发展及社会公众福利水平的提高， 围绕经济资源和税收资源展开了激烈的竞争活动。 本文主要分析了财政分权体制下各级政府及部门间的税收竞争关系， 阐明了政府间税收竞争的主要内容， 并得出了一些有意义的

2、结论。一、税收竞争的基本内容及其特点1 . 税收竞争的基本内涵及外延国际间税收竞争通常是指 “为了把国际间的流动性资本吸引到本国，各国均对这种资本实施减税措施，引发了减税竞争” 。国内税收竞争主要是指 “各地区通过竞相降低有效税率或实施有关优惠政策等途径，以吸引其他地区财政资源流入本地区的政府自利行为 ” 。我们认为，税收竞争的主要目的在于增进本级政府（及其所属部门）的经济实力，提高辖区（或部门）福利；因此，凡是围绕该目的以税收为手段进行的各种争夺经济资源及税收资源的活动都可以认为是税收竞争活动。 税收竞争主要是通过税收立法、 司法及性征管活动实现的，主要表现为上下级政府间的竞争、 同级别政府

3、之间的竞争以及一级政府内部各部门的竞争。 上下级政府间对税收资源的竞争， 是分税制财政体制下的产物， 因为各级政府的利益与其能够管辖的税源有非常密切的关系。 同级别政府之间的竞争是财政分权及差异性经济发展模式的产物。 财政分权使地方政府有了相对独立的经济利益， 差异性的经济发展模式使税收利益成为影响其经济发展的重要外在变量。 一级政府内部各部门对税源的争夺则是部门利益凸现的产物， 它与政府对部门行为的约束程度密切相关。2 .税收竞争的基本特点税收竞争是经济主体在税收市场上展开的经济活动， 与普通商品市场的竞争有一定的差别。 首先是税收市场的参与者与普通商品市场的参与者是不一样的。 在普通商品市

4、场上， 任何经济主体都可以参加，根据消费者主权作出各种市场决定，其行动符合新古典理论中的 “经济人 ”假设，即追求个人利益的最大化。在税收市场上，市场主体包括课税权主体及课税主体两类（ 1） 。就课税权主体而言，通常指各级政府、征税机构及其他行政部门。根据公共选择理论的观点，各级政府及其所属部门都是有着自身利益的经济主体， 其行政长官更是自觉不自觉地维护着本部门的利益。 因此， 其行为符合 “经济人 ”假设 （ 2）的基本特征： （ 1）有独立的经济利益；（2）有独立的追求目标；（3）采取一切可能的行为与方式追求目标。 其次是税收经济主体的市场权力与普通经济主体的市场权力来源是不一样的。 一般

5、的市场权力来源于经济主体在竞争中获得的优势。 税收市场权力并不是通过竞争获得的，或者说不是完全通过市场竞争而获得的。因为税收市场权力（或税权）是国家权力的一部分，是通过分权而赋予各政府性经济主体的。第三是税收市场的竞争程度与普通商品市场的竞争程度有很大的区别。普通商品市场的竞争程度取决于市场权力的集中程度，而这种市场权力的集中很可能受到反垄断法规的限制。税收市场权力来源于国 家权力，税收市场的竞争程度取决于国家权力在各级政府部门间的分 布或集中程度。二、我国政府间税收竞争的理论分析税收市场权力来源于国家权力，国家权力的横向及纵向划分决定 了税收竞争的基本内容。根据我国权力的划分可以将我国的税收

6、竞争 分为三种类型：一是中央政府与地方政府之间对税收收入的竞争，二是地方政府之间对经济资源及税收资源的竞争， 三是同级政府内部对 税收资源的竞争。目前，我国政治权力在各级政府及政府机构间的划分很不平衡。从纵向看，中央或高层次政府拥有相对集中的政治权力， 这是由我国 单一制的中央集权体制所决定的。在立法、司法及行政权力的划分中， 中央分享了大部分权力。中央集权决定了中央政府在与地方政府争夺 税收资源时占有相对优势或者说有较强的市场权力。随着我国政治经济体制改革的进一步深化，分权逐渐成为发展的基本趋势，地方政府 的政治权力已经有所加强。特别是在差异性经济发展模式下，经济发 展较快的沿海地区已经具备

7、了部分向中央政府讨价还价的实力。 分权 改革的发展正在改变中央与地方之间政治权力的对比， 也必将改变中 央与地方的税收竞争力量对比。分权改革不仅改变了中央与地方之间 的税收竞争模式，而且会改变地方政府之间的税收竞争局面。 随着分 权改革的加快，各地方政府拥有的立法、司法及行政权力将进一步扩 大。地方政府为扩大自身利益而展开的对经济资源及税收资源的争夺 将在更高层次上展开。比如，一方面地方政府可以游说中央立法机构， 使之通过有利于本地区经济利益的税收及其它相关法律。另一方面地 方政府可以凭借有限的税收自由裁量权对区内经济活动按照较低的 税率征税，吸引外部经济资源及税收资源的流入， 同时保证本区经

8、济 资源及税收资源不会外流。一级政府内部也存在对税收资源的竞争或 争夺，它是政治权力横向划分的产物。在我国现有的政治体制框架下， 行政权力比较突出，立法及司法权的影响力比较有限；行政机构对税 收资源的占有具有先天的优势，其他机构在税收竞争中则处于不利地 位。在政府行政机构内部，一般将税收征管权力赋予税务机关。但是， 其他非税机构在行政活动中也染指税收资源， 从而使税源被多方控制, 降低了政府及税务机构对税收资源的监管能力，如非税部门的乱收费 实质上是对税收资源的侵占。三、我国政府间税收竞争的经验分析税收竞争通过税收立法、司法及行政性征管活动对经济资源及税 收资源展开争夺，以提高本级政府（部门）

9、控制的资源数量。在我国 现有体制下，谁控制的资源多，谁就在经济发展中占有主动性（或优 势）。税收立法竞争主要是通过政府间的税收立法活动影响税收资源 在各级政府间及同级政府间的分配。税收立法不仅包括法律的制定， 而且包括对财税体制的界定。税收征管竞争主要是在现有的税收法律税收司法框架下以税收自由裁量权为基础展开的对税收资源的争夺。竞争主要是为保有税收资源所有权展开的司法维持活动。 其中， 税收立法竞争是税收竞争的基础环节， 是第一层次的税收竞争； 在行政核心的政治体制下， 行政性征管竞争是税收竞争的中心环节和主要内容，是第二层次的税收竞争； 而司法竞争则是税收立法竞争及征管竞争的补充，是第三层次的税收竞争。1. 中央政府与地方政府之间的税收竞争我国中央与地方政府之间的税收竞争主要是立法竞争， 同时也包括一部分征管竞争。 在我国现有的分税制体制下， 地方政府基本不拥有税收立法权，从表面上看地方政府无法与中央政府展开立法竞争。实际上， 在全国性的立法机构里有相当一部分人员来源于地方， 因此，地方政府有充分的实力来影响中央立法机构的决定， 从而维护地方政府的利益。再者，全国性的立法机构也必须考虑地方政府的利益，以降低法律的实施。国税与