人民调解司法确认程序的改善

1、人民调解司法确认程序的改善域外调解协议司法审查的程序属性调解协议司法审查程序为诉讼事件还 是非讼程序，存在争议。诉讼事件和非讼事件是大陆法系国家和地区对民事事件 的传统分类，诉讼事件系以“争执”或“争讼”为对象 ，而非讼事件系以无争讼 的生活关系为对象。民事纠纷的当事人经调解达成协议的，标志着双方之间的争议初步解决，债权人的权利已经为债务人所认可，对于调解协议所确立的权利义 务关系，双方并无争议，就该无争议的法律关系，债权人藉由法院的介入并作出裁 判使该协议获得可以强制执行的效果，因此该调解协议司法审查事件在性质上属 于非讼事件。在该事件中，法院介入私权关系是为了预防将来可能发生的给付之 诉，

2、从而起到权利保护的作用，而非法院在诉讼事件中所追求的回复或重建已被 破坏的法律秩序的目的。从上述域外立法例来看 ，各国（地区）均通过特定程序赋 予符合特定条件的诉讼外调解（和解）协议以强制执行力。11相应的程序规则， 多依非讼程序法理来设计。首先，程序审查的对象，为当事人私下的和解协议或者 民间调解机构的调解。对于官方或准官方调解机构的调解，其效力较强，有的规定 由调解机构依法移送法院司法审查，如我国台湾地区，有的规定不需要另行司法 审查，如根据德国民事诉讼法第794条第1款第1项的规定，当事人在州司法行政 机关设立或批准的调解所订立的和解，与诉讼和解具有同等地位，可以作为执行 名义。12其次

3、，审查程序的启动，通常由当事人申请启动或者有关机构依职权启 动。如日本的诉讼外和解的司法审查由双方共同申请启动，法国可由单方当事人 申请启动，我国台湾地区则由调解委员会调解书移送法院核定。 第三，司法审查的 重点是调解协议内容的合法性。自愿性并不是审查重点，因为当事人可因意思表示瑕疵等原因而向法院起诉请求撤销或确认调解协议的无效，自愿性属于救济性 司法审查的重点。第四，司法审查的方式为形式审查。形式审查与实质审查的区 别,不在于对实体法上法律关系是否为审查，两者都是对于实体上的法律关系为 审查，只不过形式审查是用形式上的法定基准，并依客观的形式证据为审查，但不 对该实体上法律关系为进一步实质上

4、的审究，实质审查则是对案件的实质的具体 内容的探究。前者重在“形式上是否正确”，后者则重在“实质上是否充足”。 13第五,审查的结果是赋予调解协议的给付内容以执行力。止匕时，调解协议本身 并不是执行名义，只有与赋予其执行力的法律文书结合，才可一并作为执行名义。 我国人民调解协议司法确认程序非讼属性的确立我国的人民调解委员会的宪法定位为基层群众性自治组织，即属于民间性的，不同于行政性或司法性的代替 纠纷解决方式。人民调解委员会的调解是我国民间调解的主要形式，人民调解对诉讼有高替代性，人民调解的健康发展有助于缓解人民法院案件不断上升的压 力。我国调解协议司法审查程序的确立经历了一个从诉讼程序到非讼

5、程序的转化 过程。最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定第 1 条首度确认了经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。对于该协议所确定的权利义 务的实现，司法解释赋予了当事人程序选择权：当事人可以选择通过债权文书公 证使调解协议获得执行力的途径，也可以另行以诉讼方式解决双方的纠纷，并在 诉讼中实行举证责任倒置加重不履行协议一方的举证责任。此后，司法解释确立了调解协议的司法确认程序,不过最初是按诉讼法理来设计对于调解协议的司 法确认程序的。人民调解法第 33条从法律的层面确立了调解协议的司法 确认制度，最高人民法院关

6、于人民调解协议司法确认程序的若干规定（简称司 法确认规定）第6条将这一程序调整为依特别程序处理：人民法院受理司法确认 申请后，应当指定一名审判人员对调解协议进行审查 ，在必要时可以通知双方当 事人同时到场，当面询问当事人。此即意味着，司法确认程序并不必然需要口头审 理，也不必须以对审的方式进行，只有在必要时才询问当事人。民事诉讼法的 最新修改在特别程序中增加一节“确认调解协议案件”，从而确立了调解协议的司法确认程序的非讼事件属性。有学者指出，我国人民调解协议的司法确认程 序应改为许可执行裁定程序。从域外立法例观察 ,许可执行程序的适用对象的 法律文书通常是已经具有形式确定力、既判力和形成力，如

7、仲裁裁决，自动承认制 下的外国裁判，或者是已为登记的抵押权，而且还区分为许可执行之诉和许可执 行裁定两种不同性质的程序。我国的司法确认程序的审查对象为具有民事合同性 质的调解协议，该司法确认程序不仅赋予调解协议内容以执行力，也赋予其确定力，故不宜使用许可执行裁定程序的称谓。不过,此程序的“司法确认决定”是形 成裁定，赋予调解协议以执行力、确定力等效力，而非民事诉讼程序法理上通常所 称的确认法律关系或法律事实存在与否的确认裁判，从这个角度讲，司法确认程 序的“确认” 一词确有不妥，用“司法审查程序”更为合适。人民调解协议司法审查程序启动方式的完善（一）人民调解协议的司法确认与其他执行力赋予方式的

8、关系根据诉讼 非诉讼衔接意见第13条的规定，诉讼外调解协议获得执行力的途径有三：（1） 对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人依法申请支付令。（2）作为债权 文书进行公证处均有合法性审查的功能，这就是为什么调解协议既可以作为债权 文书通过公证获得执行力，也可以通过法院的司法审查获得执行力的原因之一。不过，人民调解法在确立司法确认程序的同时，对于人民调解协议是否仍可通 过公证债权文书和支付令方式获得执行力，并未明确。在此背景下，山东省高级人 民法院于20XX年2月10日出台了关于适用督促程序审理涉及非诉调解协议民 事案件的意见和关于审理涉及司法确认非诉调解协议效力民事案件的意见（试 行）两

9、个文件，对于司法确认和支付令这两种程序之间的关系予以规范 ，说明人 民调解法确立司法确认程序之后，人民调解协议当事人仍然可以依督促程序中 请支付令的方式获得执行名义。债权文书公证是一项特殊的公证，其前提之一是 要求债权文书中载明当债务人不履行或者不适当履行义务时 ，债务人愿意接受强 制执行的意思表示。调解协议的司法确认与债权文书的公证均要求双方当事人共 同申请，法院和公证处对于文书的合法性审查程度相近，效力相近。债权文书公证 按债务总额的%攵取费用，但人民法院办理人民调解协议司法确认案件，不收取费 用。在成本趋动下，当事人自然不会选择公证程序,将调解协议作为债权文书进行 公证事实上成为一种休眠

10、制度。当然，债权文书公证并没有规定时间限制，按照 现行规定，如果过了司法确认的期限，当事人仍可申请公证，不过期限过后债务人 是否会配合债权人进行公证，仍然是一个问题。在程序启动方式上，不同于司法确 认的双方共同申请，督促程序由债权人单方申请启动。当事人申请支付令，要求调 解协议的内容以一方当事人负有金钱、有价证券为主要给付义务，且当事人之间没有其他债权债务纠纷，被申请人没有依协议自动履行。督促程序中有效的异 议应是针对债权债务关系本身的异议，那么，债权人基于调解协议提起的支付令 申请，债务人的有效异议即是主张调解协议本身无效或应撤销，或已为给付而致债务消灭。对于调解协议的债权人来说，单方即可提

11、出支付令申请，且无30天的 时间限制，法院仅为程序要件的审查，并无复杂的审查要求，其形成的有效支付令 的效力与司法确认裁定书也相当，有效运行的督促程序相比司法确认程序,显然 更为简洁。于是，在山东省高级人民法院在关于适用督促程序审理涉及非诉调 解协议民事案件的意见确立了督促程序优先的原则 ，即一方当事人向人民法院 申请支付令，另一方当事人申请确认调解协议效力的，人民法院对后者不予受理， 优先适用督促程序处理。因此，在上述三种调解协议的执行力赋予方式并行的前 提下，符合逻辑的结果就是，双方共同申请司法确认程序可以使将调解协议作为 债权文书进行公证的程序失去存在意义，而督促程序本身又可使人民法院对

12、调解 协议的司法审查失去内容。但是，督促程序并不适宜作为人民调解协议司法审查 的程序,除了因为支付令申请仅限于调解协议的给付内容部分之外，还在于督促程序中对申请和异议的审查方式均为程序要件审查，并不对人民调解协议内容本 身的合法性进行审查，起不到对调解协议进行司法监督的目的。（二）双方共同中 请司法确认模式的局限对于司法确认的申请，诉讼非诉讼衔接意见要求应由双方当事人提出申请，或由一方提出申请另一方同意。人民调解法不仅强调了“共同申请”的要求，还要求当事人应当及时申请，即自调解协议生效之日起 30 日内提出申请。司法确认规定并没有明确将另一方的同意表示视为共同申请， 从而更加强调申请的共同性，

13、新修订的民事诉讼法第194条仍坚持了这种模 式。共同申请的要求，对于一些当事人在调解协议达成后既不执行协议内容 ，也不 配合另一方进行司法确认申请的，将难以实现司法确认，这将导致立法加强诉调 对接的目的难以实现，另一方不得不通过其他方式寻求救济，如此将使已取得的 调解成果归于无效。有学者指出，立法对人民调解协议采用了由双方当事人申请 确认、而非法定确认的选择性制度设计，旨在鼓励当事人自觉履行，强调合意和自 愿对于调解的核心价值和意义，也有利于减少对司法资源的浪费。14但是，若从 鼓励自愿履行的目的出发，规定单方可以申请司法确认更能促进自愿履行。获得 执行力是对调解书效力的强化，并不意味着一定要

14、采取强制执行措施，但作为一 种效力威慑，可以促使对方依法履行，否则，没有履行积极性的义务人只要顺利拖 过30天,即可使债权人失去利用司法确认程序获得执行力的机会。因为对于债务人来说，调解协议的执行力并不是一个对其有利的效果，其积极主动采取某种行为去争取这种效果，动力不大，因此，要求债务人主动去共同申请让调解协议获得 执行力，债务人的积极性显然不高。在这个问题上 ，台湾的实践可供借鉴。1955 年台湾地区“乡镇调解条例”制定时，规定了备案和审核两种程序：调解成立后， 应将调解书发给当事人，并转送乡镇自治机关呈报管辖法院备案，经双方当事人申请，方才送法院审核。经法院核定的调解书，具有执行力；经法院

15、备案的调解书， 只具有私法上和解的效力，没有执行力。1982年修正，为疏减讼源，扩大调解的范 围，强化了调解的效力，规定调解成立后，不待当事人申请，一律呈送法院审核，调 解委员会将调解书移付法院核定后再发给当事人，经法院核定的民事调解，与民 事确定判决有同一效力。从该次修正前后法院受理调解件数来看，修法当年的1982年度受理调解件数为6519件,1983年度受理调解件数为8326件,1984年度 受理调解件数为10730件,1985年度受理调解件数为22964件,1986年度受理调 解件数为27879件，年增加幅度相当大，表明该次修正绩效显着。该次修正取得的 良好效果说明，与移送审核这一便捷的

16、程序相比，双方共同申请司法确认的程序 稍显复杂累赘，并不经济实用。共同申请的要求，或许体现了法官们对于涉及人民 调解协议的案件心存悬疑的态度。15应当来说，调解协议本质上是双方当事人 之间的协议，作出共同申请这一要求的目的与诉讼非诉讼衔接意见规定的当 事人应提供“承诺书”的要求一样，无非是确认双方当事人签署调解协议的自愿 性，但这类要求似无必要。调解协议的自愿性是调解协议有效成立的基础，双方 对于调解协议的签署本身已经表明了其自愿的意思表示，并已经得到调解机构的证明，这些证据已经符合了形式审查调解协议自愿性的阶段性要求，不必再附具其他书面证据。而如果当事人对调解协议是否为真实意思表示产生争议，

17、应通过诉讼程序并由双方当事人举证证实。该共同申请的要求实际是混同了两个不同的 司法审查程序的证据要求，为债务人一方滥用权利提供了有利途径。双方共同中 请的要求，类似于日本诉讼前和解，但其条件不同。日本法院对诉讼外和解的司法 审查,针对的是当事人私人问的和解，该和解并无调解协议的程序效力。人民调解协议司法审查程序的预设前提是当事人在人民调解委员会的斡旋下自愿达成了 调解协议。人民调解协议作为程序合成的结果，应具有相应的确定力以及对当事 人的拘束力。16这种确定力为程序效力，体现为双方当事人在人民调解委员会 的见证下达成了调解协议这一事实的确认。要求当事人共同申请也好，签署承诺书也好，均为再行确认

18、这一事实，并不符合程序效益原则。事实本身自证其身，双 方共同申请，忽视了人民调解委员会的见证职能，降低了调解协议的效力。非讼事 件的无争议性为相对无争议而非绝对的无争议，只不过在非讼程序阶段争议尚未 出现而已，共同申请的模式追求绝对无争议性实无必要。（三）司法确认的单方中请或移送审查现行双方共同申请启动司法确认程序存在缺陷，不利于有效实现诉 调对接,应当按照非讼程序法理来完善这一程序。非讼程序由单方当事人启动,实行单审原则而不实行对审原则，不存在另一方当事人或者另一方当事人在非讼 程序中并不出现。从逻辑上看，单方申请并不排斥双方共同申请，允许单方申请并 不违背人民调解法的规定。单方当事人通过司

19、法确认程序获得执行名义，只要给予相对人适当的程序保障，即为正当的程序设计。现行人民调解法和司法解 释没有规定类似于其他立法例的救济性司法审查程序 ,或许是因为立法采用了双 方共同申请的模式，导致协议出现无效或可撤销的原因的可能性不大。在单方中 请模式下，只需要留出对方当事人的救济期限，规定对方当事人可以在法定期限 内提起确认调解协议无效之诉或撤销调解协议之诉，就可以给予相对人足够的程 序保障。单方申请的具体程序是，一方当事人持调解协议向人民法院申请司法确 认，人民法院经形式审查后，予以确认并告知相对人，相对人认为调解协议存在无 效或可撤销原因的，可以在收到裁定后的一定期限内向作出确认裁定的法院

20、起诉 相对人的起诉并不使调解协议失去执行力，但相对人可以申请法院裁定中止调解 协议的执行。相对人未能在法定期限内起诉的，仍可通过再审程序寻求救济。法 院经过审查作出不予确认调解协议的裁定或者裁定调解协议无效的，送达双方当事人，当事人可以另行起诉解决其实体争议事项。 另外，为进一步加强对人民调解 协议的司法审查，台湾地区的移送审查制度也是一个可以借鉴的司法审查程序启 动方式。人民调解协议司法审查程序规则的完善(一)司法审查的事件范围人民调解法仅笼统规定人民调解委员会的 调解范围是“民间纠纷”，但是否上述范围之外的其他调解协议，均可以或有必 要进行司法确认，仍需进一步分析。在台湾地区，民事事件的调

21、解成立后不予核定 的案件，最大可能的原因为违反公序良俗，此类案件依法自始不生效力；再者较可 能发生的原因属于买卖或登记事项，前者属公证事项应依公证法办理，后者则专 属于登记管辖，纵使不予核定。17根据相关规定,台湾地区法院对于乡镇市调解 委员会调解书的核定除审核调解书的形式是否符合要求外，还对调解书的内容进行审核：(1)调解内容有无违反公序良俗或法律上强制、禁止规定 ，例如预立离焙 契约，则有违善良风俗而无效；(2)调解内容是否为关于私法上权利的争议 ，如当 事人因合意而订立租赁契约，应依公证程序办理，不属可调解的案件；(3)调解内 容的法律关系是否不许当事人任意处分，如亲子关系出于自然血缘，

22、不得依调解 程序宣告脱离父母子女关系；(4)调解内容是否合法、具体、可能、确定;(5)调解 内容如为给付或行为不行为义务，应明确而适于强制执行，若不能强制执行，则不 予核定。这一做法体现的原则可资我们借鉴，由此可予司法确认的事件范围应遵 循公证优先、行政优先和必要原则。公证机构作为国家证明机关，其证明力强于调解机构，在一些情况下，若人民调解协议不具有给付内容，仅仅是形成了一个新 的民事法律行为，双方当事人若想强化该民事法律行为的效力，公证也是一个选择，此时即会发生与司法确认的范围交叉的问题，对此应确立公证优先的原则。因 为法院对调解协议的司法审查职能不仅是起到证明、公证的效果，还起到监护和确认

23、的功能，单纯证明的功能应由公证机构完成，而不是法院完成。对于不具有给 付内容的纯粹确认事项或形成事项，或者不具有可执行性的给付内容，当事人如 果要强化效力，只需公证即可，并不必进行司法确认。从制度功能设计上来说 ，国 家已经为这种需要提供了必要的渠道，法院应不予受理此种司法确认请求。在行 政处理事项与司法确认事项有交叉可能的，最主要的是登记事项。对此，根据行政 与司法的功能划分，应当由行政机关先行处理，法院仅仅为司法救济机关。比如房 屋买卖合同当事人在履行过程中发生争议，经调解达成协助办理过户的协议，此协议即不必确认，由双方直接到房管局办理过户手续即可；同样，夫妻双方经调解 同意离焙并达成财产

24、分割的协议，即为离焙协议书成立，双方直接办理离焙登记 即可。当然，登记事件的办理通常要求为双方共同办理，如果不能满足共同办理的 条件，即只有通过单方申请司法确认来完成。调解协议的司法确认还应遵循必要 原则，只有有司法确认必要的调解协议才应予以确认。除了司法确认规定第4条和第7条规定的不予确认调解协议以外，下列几种调解协议或者调解协议的 下列内容即无确认必要:1.不具有执行性的调解协议。调解协议司法确认的目的 是赋予调解协议执行力，可执行性是确认的首要条件，不具有执行性的调解协议 不应予以确认，但需要确认的调解协议并不限于单纯的给付内容，给付的请求本身具有请求确认权利存在的内容，故对作为给付基础

25、的给付请求权的确认，也为 司法确认的附带确认对象。实践中有的调解协议既有可执行性的部分又有无执行 性的部分，对于此类调解协议，可以一并确认，以赋予调解协议中此部分的内容以 确定力，例如,解除合同并给付赔偿的调解协议，司法确认裁定在对赔偿金的给付 部分赋予执行力的同时，对于合同解除的内容也一并予以确认。2.确认物权关系 的调解协议。其一，在物权关系中，权利人之外的义务人都是不特定的，权利人 享有的权利可以对抗权利人之外的一切人，因此，确认物权关系的调解协议的司 法审查时，是否侵犯案外第三人的利益难以通过书面形式审查予以查明。其二 ， 司法确认程序的目的是赋予调解协议执行力，确认物权关系的调解协议

26、不具有可 执行的内容。3.形成性的调解协议。法律规定应由法院裁判或仲裁裁决的形成力 导致法律关系发生变更的事项，当事人通过人民调解委员会调解的，不应予以司 法确认。如我国合同法规定，撤销权的行使只能通过诉讼或仲裁的方式以形成裁 判（裁决）予以撤销，不能由调解委员会调解。司法审查的目的为获得公法上的效 果，当事人达成的解除合同的调解协议，本身已经具有私法上的形成效力，解除之 后形成的一种事实状态，并无审查确认的必要。4.关于诉讼契约的内容，调解协议 如含有限制对方诉权或信访权利的条款，该部分即不宜由法院予以确认。5.附生 效条件调解协议，当事人在调解过程中达成的附生效条件调解协议 ，并不违法，应

27、 是合法成立的合同，但作为司法确认的对象，因其效力不具有确定性，故不宜确 认。（二）司法审查标准关于人民法院对调解协议的审查标准 ，有观点认为，应当采 用形式与实质审查同时并行的审查模式。18笔者认为应结合司法审查程序的非 讼属性采取形式审查标准。司法确认规定第7条规定了不予确认调解协议效 力的消极要件，对于这些要件的审查，法院只需结合当事人提供的调解协议予以 形式审查。特别是对是否侵害案外人合法权益的审查，在该调解协议的内容为第 三人获知或其执行结果为第三人获知之前，法院往往无法立足于第三人的地位进 行实质审查，只可能依形式证据作审查。例如，交通事故当事人双方协商同意由交 强险公司直接赔偿受

28、害人 5万元，因保险公司未参与调解，此调解协议的不当之 处通过形式审查即可判断，但如果借款纠纷双方当事人约定以债务人持有的某物 抵债，若该协议侵害了该物真正权利人的利益即难以通过形式审查作出判断。（三）司法审查的文书非讼程序中的裁判文书,理论上通说为裁定形式。19司法确 认规定第8条规定的文书为决定书，学者认为，使用裁定书相对更为合适,20裁定最适合作为司法确认书的载体。21司法确认的法律文书应为裁定而非决定 理由在于裁定和决定的性质不一。决定是指人民法院就诉讼中的某些特殊事项所 作的处理和判定。22赋予私文书执行力的事项显然不是“诉讼”中的特殊事项 的范围。相对判决来说，法院在作出裁定时，并

29、没有对案件的事实作出是非判断， 仅审查当事人提交的材料是否符合法律规定的条件，而在作出判决时，需要评价当事人的主张是否正确，对案件事实真伪作出实质判断。法院为处分时，是否对当 事人问的权利义务关系为实质上的审查，是区别判决和裁定的主要标准。法院对 非讼事件的处分方式,主要以裁定的方式为之。23鉴于司法确认程序的非讼性 质，官将人民法院对调解协议的确认的法律文书定为“调解协议确认裁定书”， 该裁定的性质为非讼裁定。新民事诉讼法第195条将确认调解协议的裁判文 书明确为裁定，是适当的。司法确认的结果应有三种形式：(1)确认裁定，针对调解 协议有效且有执行内容的，作出确认裁定以赋予其执行力，并对相关事实赋予一 定的确定效力。此即人民调解法第 33条第2款规定的情形。该款规定将确 认的效果与可强制执行相结合，也从反面规定了仅有可执行内容的调解协议方可 确认。(2)不予确认裁定，即调解协议本身有效，其内容也不违法，但不必或不宜由 法院确认。现行司法确认规定第4条用立案审查制度过滤掉部分不应予以确 认的调解协议，具范围更多是从主管的角度出发，并将身份性的法律关系排除在 外，但