论资源税改革

1、论资源税改革         摘要：资源税的改革势在必行，矫正资源开采的负外部性、加大资源税对经济的调控力度是资源税改革的总体思路。但是资源税改革的方向和具体设计尚需要进一步进行深入研究，资源税外的相关税费也需要认真梳理并进行相应调整。资源税的改革要充分酝酿，科学设计，不可操之过急。关键词：资源税；改革；相关税费一、问题的提出资源税在我国的发展经历了两个阶段：1984年开征的第一代资源税是对石油、天然气、煤炭等三种矿产品超过12“栅栏收益率”的部分征税，体现对资源的级差调节；1994年第二代资源税，实行普遍征收、级

2、差调节的原则，对所列举的7种资源品不论盈利与否都征税，一矿一率。现行的资源税制度实施至今，暴露出不少突出的问题：征税范围小，实际税负低；资源税收入少，对资源环境的保护作用不大；资源税税额明显偏低，地方规费明显偏高；资源税的收入分配体制不合理。亟需进行必要的改革，党的十七大明确提出“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。”因此，作为对资源征税的专门税种，资源税的改革势在必行。资源税总体的改革思路是提高税负，增强资源税的调控力度，使资源开采的外部成本内部化，将资源开采与生态补偿、环境保护有机结合，促进资源开采的合理有序，建立健全资源开发补偿机制，维持经济社会的可

3、持续发展。鉴于此，资源税的改革应主要着眼于：在征税“广度”上，进一步扩大征税范围，真正体现对资源的“普遍征收”；同时，征税“深度”上，在提高资源税总体税负水平的基础上进一步拉开税率档次，通过科学设计税率，凸显对资源级差收入的调节力度。资源税改革势在必行，但目前看来还有很多问题需要进一步研究探讨。第一，资源税改革的方向，是“废税立费”还是“废费立税”，学界尚有不同意见。第二，资源税具体的改革设计如何进行，譬如征收范围的具体划定、征税率的量化规定等。扩大资源税的征税范围，必然涉及到现有已采用收费形式负担资源占用性质的资源的纳税问题，对这些资源是全部纳入资源税，还是有选择地改为征收资源税?是将原有的

4、收费直接以不变金额或比例转为征收资源税，还是在原有征收水平上有所提高，提高比例又该是多少?第三，资源税的改革还应考虑相关税费的影响，资源税外各种收费和其他税收等，最终都是由资源开采企业承担，因而直接影响到其获利程度和投资方向。资源税总体负担水平提高以后，相关税费如果不进行必要的相应调整，可能影响纳税主体的税收遵从，从而增加征管成本，诱发征纳双方矛盾。另外，资源税改革也必然影响到中央和地方之间、政府各个有关部门之间、政府和资源企业之间、企业与企业之间等相关主体利益格局的重新分配，引发利益各方的综合博弈。这些问题都需要进行认真研究梳理，处理得不好，可能抵消资源税改革的正面效果，导致资源税改革背离其

5、目的和初衷，不利于经济社会可持续发展。因此，资源税改革，应该综合考虑上述因素的影响，不能操之过急。二、改革的方向是“废税立费”还是“废费立税”1986年颁布实施的中华人民共和国矿产资源法规定：“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”该法明确了国家可以凭借其矿产资源所有者身份收取资源税和资源补偿费。1994年修订后的第二代资源税较之1984年制定的资源税，除了征税范围扩大、计税依据调整等变化外，征税的原则也随之发生了变化，不仅仅进行级差调节，对税法列举的七种应税资源品不管盈亏与否都一并征税，这时的资源税已经具有“资源补偿费”的性质，体现出资源的有

6、偿使用。同年4月国家开始对采矿权人征收矿产资源补偿费，形成资源税和资源补偿费并行征收的局面。资源税和资源补偿费都是国家的矿产资源所有者权益，其中资源税还体现了级差调节。前者从量定额征收，后者从价定率征收，一费一税。这样规定的初衷在于强调国家对自然资源收益的分配权，征收的资源税收人(海洋石油资源税除外)属于地方，矿产资源补偿费收入中央和地方分成。但在实际征收过程中出现了混乱，有学者认为应该将二者合并。那么，是“废税立费”还是“废费立税”?学界对此存在不同意见。         国外大多数国家对矿产资源的所有者权益均收

7、取权利金，但不同国家的名称也有所不同，大多数国家称“权利金”，少数国家称“矿业税”、“采矿税”、“采掘税”、“采矿特许权税”等等。主要体现自然资源所有者的经济权益即绝对地租的概念。同时一些国家为了从权利金制度中实现资源政策的总体目标，防止资源开采的“采富弃贫”，最大限度地体现公平，权利金的设计在一定程度上也体现了对级差地租的调节。对国外征收的权利金是一种税还是一种费，学界存在不同的认识。一种观点认为，权利金其实就是一种税，至少是一种广泛意义上的税，是对矿业权人即纳税人支配的非其所有的财产权(所有权中分离出的矿业权)所征收的税收。但是权利金与一般的“税”也有区别，是由矿政管理部门收取。另一种观点

8、认为，权利金是一种费。例如在美国，认为权利金是美国财政最大的一笔非税收入。但是权利金是来源于国家的财产所得，其收缴后进入国家财政，因此权利金与一般的“费”又有所区别。实际上，在国家手中同时拥有政治权力和财产权力的情况下，其对不直接开采的资源，自然可以选择更为切实可行的收益取得方式。更何况在资源开采过程中产生的社会成本内部化问题，国家则只能通过采取强制性的税收形式去实现。在我国将资源补偿费并入资源税收取以体现矿产资源的所有者权益，而不采取将资源税并入资源补偿费的形式，主要基于以下考虑：一是采用税收形式具有更强的刚性，因而征收起来更容易，收入能及时入库，而收费形式则相对比较随意、混乱，管理上缺乏规

9、范性，容易滋生腐败。二是现行的资源补偿费属于中央和地方共享收入，而资源税则属于地方收入。将资源补偿费并入资源税可以增加资源税的收入份额，增强资源型地区政府的财政实力，有利于地方政府解决补偿生态环境破坏面临的资金困扰。国内有学者认为，政府对其拥有所有权的资源取得收益不需要采用税收的形式，因此应该取消资源税，“废税立费”；也有学者认为，资源税应该只负责资源的“级差调节”，体现国家所有权的资源“普遍调节”则只通过资源补偿费收取(类似于国外的权利金)。这些观点都值得继续深入探讨，以确定更为切合中国国情的改革方案。三、资源税的制度设计需要进一步研究完善(一)资源税税率的设计问题资源税的税率设计直接关乎政

10、府(资源所有权人)预期的资源开采外部成本内在化的实现程度和纳税人(矿业权人)经济负担的量度。改革后资源税应采用什                      么样的税率形式，理论界和实务界仍然有不同的看法。有主张税率形式不变，依旧实行从量定额征收，只是将征税的单位税额提高；有主张实行有差别的比例税率，保证资源税收入随着资源品价格的上涨而相应增加：有主张实行从量定额与从价定率相结合的形式，对市场价格变

11、化不大的资源产品实行从量定额计征，价格上涨较快的采用从价定率计征；有主张采用超率累进的税率形式，鼓励企业用于“节能减排”和“建设资源节约型、环境友好型社会”方面的投资支出，将其在缴纳资源税时扣除，按照利润水平的高低设计不同的累进税率。不同的税率形式各有利弊，需要仔细研究选择适用的税率形式，确定税率水平。资源税改革一个很重要的出发点和目的就是要将资源开采的社会成本内部化，解决由于资源开采给经济社会带来的环境破坏、水土流失等诸多负面影响，即外部性问题，体现可持续发展理念。税率定得过低，达不到资源税征收和改革目的，依然无法解决资源开采的负外部性；定得过高，超出了资源开采企业的负担能力，企业开采资源就

12、会亏本，企业为了自身的利益会抬高边界品位，从而导致新的“采富弃贫”现象。因此科学合理的税率设计尤为关键，既能实现资源开采的外部成本内部化，又不至于负担过高使纳税人亏损。考虑到外部成本内部化因素的税率设置，需要对资源开采造成的负外部性进行量化评估，虽然目前已经有不少方法被用来评价资源利用中的环境影响，如生产函数法、离散选择价值评估法、意愿调查评估法等，但在税收上的具体运用目前仍处于探索阶段，不同的评估方法得出的结果也不会完全相同。         (二)资源税征税范围的确定问题改革资源税如果不调整其征税范围，仍仅限于

13、对现有的七种应税资源品课税，范围过窄，无法有效地体现资源开采外部成本的内部化，不利于经济社会的可持续发展。因此，资源税改革后扩大其征税范围几乎已成共识，但是扩大后的资源税将哪些资源品纳入征税范围则需要进行认真的研究。现在的一种观点是主张将包括水资源、森林资源、草原资源、土地资源、沙漠资源、地热资源、滩涂资源、海洋资源、燃料资源等全面纳入调节范畴，不管是不可再生资源还是可再生资源，全面征收资源税，体现真正意义上的“大资源税”概念。另一种观点是主张在现有的七种资源产品之外，将其他不可再生的自然资源以及可再生但是破坏严重的资源纳入征税范围，例如不在现行资源税范围内的部分非金属矿原矿、水资源、森林资源

14、等，即所谓“中资源税”的概念。那么，资源税征税范围应该采用“大资源税”还是“中资源税”值得探讨。如果选择“大资源税”，我国的税制格局将发生根本性的变化，不利于税收制度和整个财政体制的稳定，操作上难度也会更大。选择“中资源税”，对现行财税制度的影响不大，在实践中相对容易操作，也容易将资源开采的外部成本内部化，实现国家建设资源节约型、环境友好型社会的目标。目前，水资源、森林资源、草原资源、土地资源、沙漠资源等都是收费形式，没有征收资源税。资源税的征税范围扩大以后，无论是将其中部分还是全部纳入资源税，都涉及到征收率的确定问题，是将原有的收费直接以不变金额或比例转为征收资源税，还是在原有征收水平上有所

15、提高，同样有提高多少的问题。资源收费如果改征资源税，相关的法律法规也要修改和完善。如现在对水资源收费主要依据中华人民共和国水法，该法明确规定：“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费”。资源税改革后如将水资源纳入征税范围，则相关水资源原有适用的法律规范也要相应地调整。另外，失去了资源费收入来源的原有收费部门也会产生利益博弈。以上问题需要政策制定部门进行综合权衡，予以认真细致地统筹考虑。(三)资源税计税依据的确定问题资源税计税依据是按照销售收入(或销售数量)征税、还是资源可采储量征税同样需要认真权衡。按照销售收入(销售数量)计征和现行资源税的做法基本一致，企业开采出来的资源只要不实现销售就不

16、需要征税，难以有效避免资源开采过程中的浪费严重问题，但操作简单，便于征管。因此有学者认为，资源税改革后仍然按照销售收入计征。出于资源开采过程中促使企业节约开采、提高回采率的目的，更多的学者主张按照资源储量计征资源税，这样会更加合理，但会存在不少技术和管理上的困难。需要提高专业技术和完善管理，不断摸索按储量征税的可行性和具体的方式方法。四、资源税的改革应充分考虑现行相关税费制度的影响(一)各类专项基金与其他杂费对资源税改革的影响我国目前的资源税外各项杂费比较多，客观上挤占了资源税的税源，企业资源费的负担大大超过资源税的负担。表现在：一方面资源税增幅明显不及整个税收收入的增幅，应有的作用得不到有效发挥。19952007年的13年中，除了1995、2005、2006年三年资源税增幅高于全部税收收入的增幅外，其余十年增幅均不及整个税收收入的增长速度。资源税收人占整个税