老龄委：全国城乡失能老年人状况调查

1、全国城乡失能老年人状况研究中国老龄科学研究中心主任张恺悌新闻发布稿为了摸清全国失能老年人基本状况，提出失能老年人照料对策， 2010 年全国老龄 办和中国老龄科学研究中心开展了全国失能老年人状况专题研究。伴随着我国人口 老龄化、高龄化的不断深入发展，失能老年人规模不断扩大，根据调查预测， 2010 年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约 3300 万，占总体老年人口的 19.0 。其中完全失能老年人 1080 万，占总体老年人口 6.23 。到 2015 年，即 “十二五”期末，我国部分失能和完全失能老年人将达 4000 万人，比 2010 年增加 700 万人，占总体老年人口的 19.5 ，

2、失能老年人占总人口的比重进一步提高。 其中完全失能老年人达 1240 万人左右，占总体老年人口的 6.05 ，比 2010 年增 加 160 万人，所占老年人比例下降 0.18 个百分点。庞大的失能老年群体，特别是完全失能老年群体，日常生活活动必须有人照料，这就需要大量的社会照料资源。然而，我国随着工业化、城镇化的发展，劳动力人口 的迁移，家庭规模的小型化，尤其是计划生育政策不断深入贯彻实施，使得建立在 多子女条件下的传统家庭照料模式，已经不能适应我国当前的经济社会发展要求。 研究城乡失能老年人，特别是日常生活活动需要照料的完全失能老年人的基本状况， 根据我国基本国情，因地制宜，制定切实可行的

3、政策措施，积极调动一切可以调动 的政治、经济、社会等资源，为完全失能老年人提供必要的基本社会保护，这也是 构建和谐社会，使老年人共享经济社会发展成果的内在要求。以下着重对完全失能 老年人的基本状况进行介绍。一、城乡完全失能老年人基本特征 分城乡来看，我国城乡完全失能老年人占老年人的比例，分别为5.0 和 6.9 ，农村高于城市。按照国际通行的日常生活活动能力量表（ ADLs ）“吃饭、穿衣、上 下床、上厕所、室内走动和洗澡 ”六项指标，一到两项 “做不了 ”的，定义为 “轻度失 能”；三到四项 “做不了”的定义为 “中度失能”；五到六项 “做不了”的定义为“重度失 能”。完全失能老年人中， 8

4、4.3 的为轻度失能，中度和重度失能的比例，分别为 5.1和 10.6 。其中，农村轻度完全失能老年人的比重高于城市 13 个百分点， 而城市中度和重度完全失能老年人的比重分别比农村高出 5 个百分点和 8 个百分 点。分地区来看，东北地区完全老年人失能的比例最高，为 8.8 ；其次是西部地区和 中部地区，分别为 7.4 和 6.7 ；而东部地区完全失能的比例最小，为 4.8。不 论是那个地区，完全失能老年人中，轻度失能的比例都是最高。完全失能老年人的健康特征来看，城乡完全失能老年人自评差的比例高达近七成。 超过八成的城乡完全失能老年人自报患有慢性病。完全失能老年人的孤独感则更为 严重，城乡完

5、全失能老年人常常感到孤独的比例分别达到了 41.1和 50.9 。城45.9 。特别是中、重乡完全失能老年人具有中度以上抑郁症状的比例分别达到 度完全失能老年人的心理抑郁状况则更为严重。二、完全失能老年人的支持网络（一）家庭的支持城市完全失能老年人中，有照料需求的占 77.1 ；农村完全失能老人中，有照料 需求的占 61.8 。农村完全失能老年人照料需求从 2000 年到 2006 年相对上升了 51.0 ，显著大于城市完全失能老人照料需求相对增长的 15.2 。城乡完全失能老年人的照料主要依靠传统家庭成员，按照介入和承担责任的顺序依 次为：配偶、儿子、媳妇、女儿。不过，配偶在照料中的作用随着

6、失能老年人年龄 的增加而弱化。传统照料模式中角色相对恒定，儿子、媳妇在农村中占据最重要的 位置；城市中儿子依然占重要的位置，而女儿与媳妇的作用相近。农村中儿子在完 全失能老年人传统照料中的位置难以替代。（二）社区与非政府组织的支持 由于二元结构的性质，城乡失能老年人自身的资源禀赋有很大差异。城市中有便利 的交通以及公共产品资源丰富方面的优势，因此城市失能老人在寻求社会支持中还 会有更多的选择。居家养老服务已经在各城市社区逐步推广，东部经济发达地区在 为失能老人提供各种社会服务方面，积累了一定的成功经验。农村地区居住分散， 传统家庭照料为失能老年人提供的支持单一而且薄弱。传统伦理、熟人关系以及价

7、 值交换是农村失能老年人寻求帮助的主要方式。但大多数农村失能老年人，尤其是 西北地区农村的失能老年人经济状况不好，缺乏交换的本钱，如果子女再外出打工 处境就更为艰难。不同区域的社区在应对失能老年人问题的时候采用的策略也不相同：东部多数社区 的政府资金到位，服务项目可以正常开展，服务向专业化规范化发展；中部地区大 多数社区由于面临较多的老年人子女下岗、失业问题，以及社区服务政府投入不足 的问题，多采取帮助申请贫困救助的方式，在收入方面而非服务方面进行补偿。西 部地区城市社区遇到的问题与中部地区类似，还有针对村改居、征地等敏感问题产 生的新城市居民中的失能老人，在解决办法上也多采取救助的方式给予一

8、定的服务 补贴，更多的解决途径则是把期望放在国家加快兴办养老护理机构上。大多数农村社区为失能老人做的事情主要是让失能老人优先享受农村低保。也有些 社区能为失能老人提供担水、找医生、拿药、干农活，收种庄稼等服务和帮助，但 更多的还是基本依赖家庭成员独力承担失能老人的照料。三）养老机构的支持 2009 年民政事业统计报告显示，全国老年人的收养机构有将近 4 万家，总床 位数为 266.2 万左右，实际收养老年人的人数为 210.9 万，其中收养的失能老年人 规模约在 24 万至 35 万之间，只占全部收养老年人数的 17。抽样调查显示，不 同类型的养老机构中失能老年人占全部收养老年人的比例分别为：

9、社会福利院 23.8 ，城镇老年福利院 20.1 ，农村五保供养机构 5.7，其他公办收养机构 30，民办养老机构 37.6，家庭自办收养机构 25.2 。养老机构的设施与人员状况。在养老机构中，配备有医疗室的机构不足六成，其中 政府办机构为 52.1 ，民办机构为 56.0，农村五保供养机构仅占 41.7 ；而配 备康复理疗室的机构不足两成，其中民办机构高于政府办机构。占比重 22.3 的 养老机构既没有单独的医疗室，也没有专业医护人员；农村情况最为严重，西部农 村的养老机构超过 60 缺少专业医护人员。在医生的配备上，有超过五成的养老 机构是空白，且民办养老机构的医生平均数量多于政府办机构

10、，城市养老机构多于 农村，东部和中部优于东北和西部；经过护理及相关专业系统训练的护理员不超过 30，取得养老护理员资格证书的不足三分之一。在养老机构收住对象的定位上，近一半的机构表示只接收自理老人或以接收自理老 人为主，不收住失能老人。城市中有将近三分之二的养老机构，特别是民办养老机 构，对老人入住不以失能作为限制条件；但在农村养老机构中这个比例则降为 30.4 ，有超过四成以上的农村养老机构明确表示只接收自理老人。在养老机构能否提供专业化的长期照护服务方面，公开表示可以提供专业护理服务 的公办养老机构不到四成，而民办养老机构则高达 92.9 。从城乡来看，城市状 况明显好于农村，超过八成的城

11、市养老机构能提供专业护理服务，农村则仅有四成。当机构收住的自理老人逐渐失能时，近九成的机构继续让老人住在机构中，并提供 照料服务，但也有少部分养老机构要求甚至驱逐失能老人退出本机构。在养老机构的运营管理方面，接受调查的养老机构表示最大困难是资金紧张，包括 争取政府资金投入非常困难；其次就是护理方面的困难，包括熟练护工短缺、护理 设施设备缺乏等；同时也有相当数量的民办养老机构反映政府的支持政策不到位或 者相关制度和规定难以有效执行。养老机构中入住老年人的状况，在城市养老机构收住的老年人中，近七成是非农业 户口，三成为农业户口； 85.2 的老人是自费入住，一成多是民政优抚或扶助对象。 从入住的城

12、市养老机构性质来看， 79.5 民政优抚或扶助对象所住的养老机构是政 府办的，而自费入住的老人有七成多入住的是民办养老机构。在农村养老机构的老年人中， 74.4 的老人属于民政优抚或扶助对象，近一成是自 费入住的老人。城市地区入住的老年人多是自费，而农村中民政优抚对象东、中、 西部都超过了 70 ，西部农村甚至达到 80以上。大部分城市养老机构入住的老 年人都不想给子女添麻烦，且大部分老人由于丧偶而入住机构。从居住条件看，老 年人居住在三人以上多人间的比例东部、中部城市高于西部和东北城市，城市又明 显高于农村。三、现有社会支持网络面临的挑战（一）完全失能老年人规模巨大与区域分布不平衡并存完全失

13、能老年人规模不断增加，农村高于城市，东北地区完全失能老年人比例最大。 由于老龄群体中高龄老年人比例的上升，由此就造成中度和重度完全失能老年人的 相对比例增大、绝对数上升，而且这一趋势今后三、五十年内不仅不会缓解，还要 进一步加重。加之城乡差异、区域差异凸显，那么对农村完全失能老年人的困境和 东北、西北等完全失能比例高发地区的问题尤其应当引起高度关注。（二）传统家庭支持功能弱化计划生育政策使得传统家庭照料的人力资源出现匮乏，随着独生子女”成为家庭主力的时代到来，我国几千年来家庭养老的传统模式将面临巨大的挑战。由于受多元 文化的影响，特别是受家庭规模小型化的现实和发展趋势的影响，不仅空巢家庭老 人

14、身边无子女照料，而且大量和子女生活在一起的老年人由于子女工作、生活压力 的增大，也很难得到儿女和其他家庭成员的精心照护。加之完全失能老人对长期照 料护理有较高的专业化、规范化要求，更使得子女对于承担家庭长期照料护理力不 从心，难以为继。（三）社会养老服务的体制性障碍问题突出当前，社区、老年人收养机构，非政府组织以及政府构成了完全失能老年人家庭以 外的责任主体，但从完全失能老年人的整个社会支持网络来看，他们从家庭以外能 够获得的支持是非常有限的。首先是社区养老服务受到资金、场地、人员的限制，服务内容、服务标准参差不齐。 各级政府和社会力量对社区服务的资金投入十分有限，城市社区用于照护完全失能 老

15、年人的机构设施严重不足，中、西部地区大多几近空白。加之城市中有限的场地 空间限制了社区服务的规模和发展。农村社区普遍没有或很少有社区照护服务，邻 里之间互助更多是建立在交换基础上的。城乡社区专业化养老护理人员严重短缺， 各类志愿服务也呈现出大起大落的波动状态，很难保证服务提供的及时性、均衡性 和持久性。其次是城乡养老机构对完全失能老人的长期照护服务也存在诸多问题。城市收养完 全失能老年人的养老机构主要是民非机构或民营机构，而很多政府办的养老机构更 倾向收养健康、生活能够自理的老年人，由此使得政府对于完全失能老年人提供服 务支持的定位出现错位现象。农村养老收机构主要执行政府对五保”的收养政策，基

16、本未能在对完全失能老年人提供社会照护支持方面做出制度安排，也基本没有在 设备添置和人员安排上做好收住完全失能老年人的准备。虽然大多民办养老机构虽 然愿意收养完全失能老年人，但是由于民办养老机构普遍存在投资回收周期长，在 享受政策待遇方面普遍低于公办养老机构，经营环境比较差，这样就使得有些民办 养老机构片面追求回报，降低经营成本和人力成本，造成机构照护的服务质量难以 保证。老年人作为全社会最大的弱势人群，整体收入水平较低，服务支付能力不足, 势必市场介入程度低，再加上政府投入不均衡且覆盖面过窄，社会慈善捐助不充分, 由此在市场选择和政府救助之间就出现了大量边缘化人群。（四）长期护理服务缺乏系统规

17、划 我国长期照料护理服务缺乏长期发展规划，对完全失能老年人的保障定位还没有形 成，长期护理保险还没有进入议事日程。国家的 十一五”规划虽然写入了 实施爱 心护理工程”的内容，但是在实践中却没有得到很好的落实，失能老年人的长期照 护仍然是困扰亿万家庭和养老事业发展的严重社会问题。由于长期护理保险制度这 一主线的缺失，难以完成对于社区、失能老年人的收养机构以及非政府组织的有效 整合，城乡以及区域之间的差距难以弥合，社会基本养老服务的均等化也难以实现。四、政策建议失能老年人，特别是完全失能老年人的长期照护问题不仅是老年人个人和家庭的迫 切需要，也是一个严峻的亟待解决的社会问题。应对这一挑战，需要从更

18、全面、更 系统、更深入地推动养老服务发展来破题化解。（一）建立长期的观测网络。为失能老年人社会支持网络的责任主体，提供丰富的 资讯，增强政策的针对性和时效性。（二）积极推进养老机构管理体制和运行机制改革。改变单纯依靠国家投入来发展养老事业已不能满足日益增长的养老服务需求，借鉴国际社会经验，按照社会福利社会化”、养老事业社会办”的发展思路和经办方式，借鉴公有制企业改制、改组 的做法和经验，引入市场竞争机制，彻底消除公办养老机构人浮于事、高耗低效的 弊端。（三）加快研究制定促进养老护理机构发展的法规与政策。面对失能老年人的快速 增长，现有的法规政策、特别是相关配套的实施办法、地方性法规严重不足，养老 服务业的法制建设亟待加强。积极落实已有的国家在土地、资金资助、税收减免、 水电气收费等方面提出了一系列优惠扶持政策，发挥出政策优惠对社会力量兴办养 老机构的扶持和激励作用。（四）引导家庭、社区、机构继续发挥应有的作用 失能老年人照料等为老服务总体上看属于社会公共服务范畴，具有社会福利和公益 属性。但就目前我国经济社会发展现状而言，单独依