城市社区管理模式创新的理论思考

1、城市社区管理模式创新的理论思考大连市创立社会导向型“三位一体”社区管理模式的启示The Research for Urban Community Management Model TheoreticalInnovation in China The Enlightenment of the Community2oriented“Three2dimensional”Model of Community Management in Dalian陆凡PLU Fan 武文杰PWU Wenjie(北京师范大学珠海分校不动产学院,广东珠海,)【摘要】在社会经济迅速发展的今天,社会功能和社会组织关系多元化现

2、象越来越普遍。城市社区作为整合各种社会资源的基层单位,对创立新型城市社区管理模式的呼唤也越来越强烈。文章从我国现存的两种主导类型的城市社区管理模式所存在问题分析入手,对大连市创立社会导向型“三位一体”的城市社区管理模式进行了探索性研究,并将它与现存社区管理模式进行了比较分析,以期对我国城市社区管理模式的改革发展有所启迪。【关键词】城市社区; 管理模式创新;体制创新【Abstract 】This article is processinggeneral evaluation and actual description ofthe community2oriented “ three2dimen

3、sional ” model of communitymanagement in Dalian , based on thecomparative analysis of some defects of ourtwo existing dominant types of communitymanagement model , looking forward tosome edifications to Chinese CommunityManagement reform.【Keywords 】Urban Communities ;Community Management Model Innov

4、ation ;System Innovation【中图分类号】C【文献标识码】A引言进入21 世纪以来,随着住房制度改革的深入和房地产市场的发展,单一的政府导向型“居委会模式”或市场导向型“物业公司模式”的城市社区管理都不能很好适应现代城市社区管理的要求。因此,城市社区管理体制的创新势在必行。1 政府导向型“居委会模式”的城市社区管理存在的问题分析政府导向型“居委会模式”的城市社区管理是指以城市人民政府为核心,以城市人民政府下设的居委会为主体,对城市社区的公共事务、社会事务等进行管理。其实质是强化和延伸城市政府的行政职能,通过对政治资源、社会资源的控制实现自上而下的整合。这种政府办社区、管社区

5、的方式,一方面,降低了政府的工作效率,增加了政府的财政负担;另一方面,单一的行政管理模式也从根本上违背了社区管理的发展方向,即规范化、社会化、商业化和自律化1 的发展方向。111 居委会的定位偏差依然存在随着社会经济的不断发展,居委会的定位也得到不断地调整,但我国现行有关法律仍将居委会定性为“群众自治组织”,而长期以来居委会却承担街道办事处派出机构的管理职责,类似于“准行政组织”,仍然对应着街道办事处的行政职能,承担着包括治保、调解、卫生、民政、老年、计划生育、文化教育等方面行政职能;执行着街道办事处传达的各项任务,并组织群众参与完成,同时又接受各项考核。这与相关法律对居委会的“群众自治组织”

6、的定位极不协调,这种不协调或偏差使居委会的管理运作处于一种十分尴尬的局面。112 居委会组织运行不通畅虽然居委会的定位偏差造成了居委会组织运行体系的不通畅,但居委会组织运行体系本身也存在着许多不合理之处,主要表现在以下两方面:11211 居委会组织运行的动力社区建设【文章编号】1006 - 3862( 2006) 06 - 0022 - 0422城市发展研究13 卷2006 年6 期Urban Studies Vol . 13 No. 6 2006机制难以适应现代城市社区管理不断发展的需要居委会日益增长的行政开支越来越成为城市政府沉重的财政负担,但居委会的管理经费不足的状况仍然经常发生。城市政

7、府日益加重的财政负担,使政府难以全面顾及居委会的实际需求,也同样限制了居委会工作的全面开展。现代城市社区管理对管理人员素质要求越来越高,而居委会干部素质参差不齐,普遍存在的文化素质不高、管理技能低下的状况使“居委会老大妈”的形象依然存在2 ,也越来越不适应现代城市社区管理关于管理多样化、服务一体化等方面的要求。这种“人、财”匮乏的局面,显然难以适应现代城市社区管理日益高涨的对管理多样化、服务层次多样化的要求。11212 居委会内部机构设置和布局使社区管理效率低下综观各城市居委会的内部机构设置和布局,可以看出,居委会内部机构设置过多,分工过细,极易产生内部机构职能重叠,管理资源浪费,管理效率低下

8、的局面;同时,居委会设置数量太多,布局过于密集,管理范围存在不同程度的重叠,同样也会造成社区管理效率低下。随着城市化进程的不断加快,居委会内部机构设置过多过乱和分布日益密集,这两方面共同作用的结果,会导致城市社区管理成本的不断增加、社区公共服务设施建设投资的不足、社区管理难以协调等情况的同时发生,也不同程度地影响着社区管理效率。113 居委会的社区管理效能无法得到发挥由于城市化和工业化进程的不断加快,大多数居民住宅区逐步演变成住宅、企业、机关事业单位、商业服务机构混杂的综合型城市社区,因而政府许多管理机关的大量社会管理、社会服务工作不得不下放到社区、下放到基层,居委会因此也承担了大量与其性质、

9、身份不相符合的管理责任,如计划生育政策的落实与监督、城市改造中居民房屋拆迁管理等。居委会作为一个群众自治组织,承担过多的行政职能,却又没有任何行政权力或行政授权,受其自身性质和职权所限,很难对现代化综合型的城市社区实施全面、有效管理,其管理职责往往也难以履行或履行不到位。因此,其社区管理效能也必定无法得到充分发挥。2 市场导向型“物业公司模式”的城市社区管理存在的问题分析市场导向型城市社区管理模式,即通常所说的“物业公司模式”。自1981 年第一家物业管理公司成立至今,我国城市社区的物业管理工作发展十分迅速,已经成长为现代城市社区管理的一支重要力量。这种管理模式的主要优点是:社区的建设和管理引

10、入了市场机制,表现出较强的生命力;其缺点也非常明显,主要表现在以下方面:物业管理公司运作不规范,在实际操作中,顾客与顾主的关系、收费与服务的关系没有理顺,往往使各参与主体之间关系趋于复杂、矛盾趋于尖锐,深层次矛盾也日趋表面化。归纳起来“, 物业公司模式”城市社区管理存在的问题主要有以下几方面:211 业主自主挑选物业管理公司的权利没有得到应有的尊重综观选择物业公司模式管理的城市社区,大多数都存在着业主几乎没有选择物业管理公司机会的现象。这是由于在小区建设完工后,不少开发商为了自身利益着想,自己组建物业管理公司,承揽了小区的物业管理工作,这也导致了物业管理公司在社区管理中采取的许多措施往往只片面

11、地照顾开发商的经济利益,忽视了为业主提供服务的质量,忽视了业主自主选择或更换物业公司的权利。虽然物业管理条例规定“业主在满足一定资格时才有权召开业主大会,讨论有关物业管理公司的选聘问题”,但这一规定实际上客观地助长了大多数开发商只选择自己设立的物业管理公司的不良风气,也使物业公司与业主之间不可调和的矛盾时有发生。一旦矛盾发生、激化,业主们就想更换物业管理公司,但旧的物业管理公司却又不肯放弃,不交账目,不交物业设施,双方矛盾越来越深,致使城市社区管理的许多问题越积越深,某种程度上还可能造成社会稳定问题。因此,应该引起社会各界的广泛重视。212 社区居住环境与安全保卫没有得到应有的保障小区道路甚至

12、绿化带有时被当作临时或长期的停车场,是当前业主对物业管理工作意见最多的问题之一。小区道路晚上成了停车场,造成交通不畅,一旦发生火灾、重病人急救等紧急情况,就会造成抢救的延误,后果不堪设想;汽车进出小区,既产生噪声又排放大量废气,会不同程度地污染小区居住环陆凡等:城市社区管理模式创新的理论思考社区建设城市发展研究13 卷2006 年6 期Urban Studies Vol . 13 No. 6 2006 23境。临时停车场虽然一定程度上暂时缓解了城市社区“停车难”问题,但物业管理公司实际上只考虑自身的经济利益,没有考虑由此带来的许多负面效应。有的物业管理公司为了追逐更多的经济利益,甚至允许外来车

13、辆停放,造成的连带问题就更多,诸如住宅被盗、自行车失窃等现象也逐渐增多,业主因此对物业管理公司对抗情绪必然增多,城市社区环境和安全保卫状况就会难以得到有效保障。213 物业管理运作的恶性循环依然存在对物业管理公司来说,物业管理费是维持物业管理运作正常进行的重要经济支持,而物业管理费收缴困难却又自觉不自觉地导致了物业管理运作的恶性循环。有的小区因入住率低而使物业管理费收不起来,有的则因业主对物业管理公司不满意而拒缴或少缴,因此物业管理公司在提供物业管理服务时也必然采取相应对策:你少交费,我少提供服务。这种局面使得物业管理公司与业主之间的矛盾越来越深,也使得物业管理费收缴越来越困难,使得物业管理公

14、司提供的物业服务品种也越来越少、服务质量越来越差,从而出现物业管理运作的恶性循环:物业公司因缺少经费,服务工作不到位;业主因不满意物业管理公司提供的服务拒缴或少缴物业管理费,必然导致物业管理公司运转困难或有名无实,物业管理服务难以到位。214 社区居民对城市社区的归属感和认同感难以确立在物业公司管理模式的城市社区中,由于社区居民对物业管理公司的不感冒或厌恶感,造成了社区居民对社区没有亲近感,没有把社区当作自己的家,也没有把自己看作是社区的主人,因此对社区没有认同感和归属感,同一社区内居民之间关系生疏,多数居民只有在事关自己家庭利益时才参与有关的社区活动。这样一种不和谐的局面,显然不利于和谐社区

15、的建设,与现代社会要求的公民公德意识相差甚远,也很难适应现代城市社区管理对业主提出的自治要求,也不利于和谐社会的建设。3 社会导向型“三位一体”城市社区管理模式的理论思考社会导向型“三位一体”的城市社区管理模式,主要是指以城市社区居民(业主委员会) 为核心,联合社区内各种主体组织、机构,主要是物业管理公司和居委会,形成“三位一体”,共同参与社区事务管理,实行真正民主自治的城市社区管理模式。其优点是能够调动社区内居民广泛参与社区事务管理的积极性,有利于社区居民对社区认同感和归属感的形成,有利于形成良好的社会风尚,避免了“全能政府”的难以为继和市场运作的种种问题3 。目前,大连市政府在林海等社区,

16、创立了这种社会导向型的“三位一体”的社区管理新模式,这一社区管理改革实践对探索城市社区管理体制创新的新途径,对促进社区管理效率与质量的提高都具有积极意义。311 社会导向型“三位一体”城市社区管理模式的创立思路社会导向型“三位一体”的社区管理模式,是社会导向型社区管理的具体实践模式,该模式将业主委员会和物业管理公司吸收进居民委员会,以三者在服务对象、内容、工作目标和方式等方面的一致性为基础,交叉任职、各负其责,以“一条龙”方式积极探索“组织一体、服务一体、活动一体”的新思路,既加强了基层民主政治建设,也有效地实现了便民服务。312 社会导向型“三位一体”城市社区管理模式的理论基础关于城市社区管

17、理体制的研究,大多都从管理学、行政学、经济学和社会学视角去探讨城市社区管理体制创新问题。由于社区管理体制的创新涉及到发展动力、利益主体、权力结构、运行机制和监督机制等方面的创新和改革,内容繁多而复杂。因此,本文仅从经济学和管理学的角度来探讨创立社会导向型“三位一体”社区管理模式的理论问题。31211 经济学的成本效益理论是“三位一体”社区管理模式建立的前提历史经验告诉我们,任何改革或体制创新都需要付出相应的成本,无论付出成本的多寡,根据经济学的成本效益理论,只有创新收益大于创新成本时,改革或体制创新才会进行下去4 。用经济学理论来分析社会导向型“三位一体”的社区管理模式,其创新成本主要包括社区

18、管理运行中正常耗费的人力、财力、物力等经济性投入,由于分权与授权关系的变化而导致基层政府传统行政权威下降等5 ,其创新收益主要体现在:由于多个主体参与,降低了政府在社区管理上的经济成本、政治成社区建设陆凡等:城市社区管理模式创新的理论思考24城市发展研究13 卷2006 年6 期Urban Studies Vol . 13 No. 6 2006本和社会成本,加强了社区自治能力、增强了居民参与意识、有利于和谐社区建设而带来的收益。由于对体制创新的成本与效益进行量化分析与评估目前还处于探索阶段,而且社区管理体制创新涉及到政治体制改革,其政治成本与收益大多是定性的、间接的和模糊的,缺乏可以量化的数据

19、,尚难作出定量分析,但从总体上看,其总体收益是远大于总体成本的5 。31312 管理学的人本管理原理是“三位一体”社区管理模式建立的保障管理学的人本管理原理认为,社会发展以人为中心,以人为基础, 是为了更好地使人得到全面发展而变迁。因此,一切管理应该将人的因素放在第一位,以做好人的工作,充分调动人的积极性、主动性和创造性为根本。体现在社区管理方面,就要求社区管理模式的选择和建构,不仅是由人所创造、由人所推动的, 而且是为了人的全面发展,社区管理模式的发展是社会发展和人的发展共同作用的结果。我国多元化的社会经济现象,使得社区整合也必然是多元化的,构建新型社区组织体系,最终目标是实现社区管理的最优

20、化,这就需要协调政府机制、市场机制和社会机制,根据社区管理和社区服务的要求,培育以社区为活动区域的公益性、事务性、中介性社区组织和职业机构,依靠它们进行社区管理和服务活动。其中,政府机制是指城市人民政府根据需要组建某种机构,以落实政府政策为基本原则,保障社区管理的有效运行;市场机制是指引进以获利为目的的公司企业,以实现经济效益最大化为原则,为城市社区和社区居民提供高效便捷的服务;社会机制是指以满足居民基本需求及建立和谐社区环境为目标,通过社区全体居民及单位代表的参与,采取各种非行政、非市场的方式,整合多种资源,协调社区管理2 。大连市社会导向型“三位一体”社区管理模式的建立正是人本管理理念在城

21、市社区精细化管理中的实际应用,符合时代发展对社区管理的要求。313 “三位一体”城市社区管理模式与居委会、物业公司模式的分析比较由于在同一居住区域内的“公共事务”具有不可分割性,因而掌管全区域公共事务的组织最好只有一个。多头管理既浪费资源,又达不到良好的效果。“三位一体”社区管理模式正是在深化社区管理体制改革过程中,通过管理观念、组织体制、管理方法的创新,通过对居委会、业主委员会、物业管理公司各自职责的重新定位思考,整合行政资源、市场资源和社会资源,协调三个相互独立的主体,实现行政机制、市场机制与社会机制的协调,从而更好地为构建社会主义和谐城市社区服务。“三位一体”社区管理模式与居委会、物业公

22、司社区管理模式相比,在组织性质、管理模式和职权方面有着较大的不同,具体差异见表1。表1 “三位一体”与居委会、物业公司社区管理模式的比较政府导向型居委会模式市场导向型物业公司模式社会导向型“三位一体”模式性质群众自治组织,间接承担政府的行政管理职责市场运作,为社区提供物业管理服务的经营性机构协助社区及居民开展各项社会管理和服务工作的自治机构管理模式面向社区居民、功能单一的行政指导型社区管理模式以社区物业为服务对象,公司型管理模式面向社区居民和物业,多功能综合型社区管理模式职权协调社区居民纠纷、落实政府政策等物业的维修、保养、清洁等,社区环境与安全的维护等对居民的协调管理,对物业及环境的管理及维

23、护通过上述分析,“三位一体”社区管理模式与单一的居委会、物业公司社区管理模式相比,归纳起来,主要有以下几方面积极的现实意义:31311 有助于减轻城市政府的财政负担“三位一体”社区管理模式的创立,减轻了城市政府的财政负担,具体体现在:机构的精简、人员的减少和素质的提高以及场地的节约等;社区管理模式改革后,居委会原有的人、财、物由新成立的社区管理机构集中使用,用于社区管理服务,有效减少了社区管理机构对城市政府的财政依赖程度。31312 有利于资源共享机制的形成新成立的社区管理机构作为社区管理服务自治组织,可以协调社区内各种关系和各类资源,组织开(下转30 页)陆凡等:城市社区管理模式创新的理论思

24、考社区建设城市发展研究13 卷2006 年6 期Urban Studies Vol . 13 No. 6 2006 25量化考核标准,利于规划的跟踪与完善。【参考文献】 1 李宝梁. 论城市社会学研究的基本结构J . 理论与现代化,2002(5) :60 - 64. 2 宋志生,黄光宇. 社区社会学内涵的探讨J . 重庆建筑大学学报,2002 ,24 (2) :25 - 28. 3 赵蔚,赵民. 从居住区规划到社区规划J . 城市规划汇刊,2002(6) :68 - 71. 4 蔡禾. 城市社会学:理论与视野M . 广州: 中山大学出版社,2003. 5 刘君德,靳润成,张俊芳. 中国社区地理

25、M . 北京:科学出版社,2004. 6 孙峰华. 社区地理学的历史现状及未来J . 云南师范大学学报,2002 ,22 (1) :61 - 66. 7 Bakker. C. The green imperative : ecology and ethics in design andarchitectureJ . Design Studies 1997 , 18 (1) :128 - 129. 8 靳润成,张俊芳,刘君德. 新城市主义社区规划与设计的几大法则J . 经济地理,2004 ,20 (3) :299 - 303. 9 Hawley ,A. H. Human Ecology : A

26、Theoretical Essay M . Chicago :Univ. of Chicago Press ,1986.10 Schwab ,W. A. Urban Sociology :A Human Ecological PerspectiveM .Addison2Wesley Publishing Company ,1982.11 杨芸,祝龙彪. 建设生态社区的若干思考J . 重庆环境科学,1999 ,21 (5) :18 - 23.12 孙施文,邓永成. 开展具有中国特色的社区规划以上海市为例J ,城市规划汇刊,2001 (6) :16 - 18.13 张,何云峰. 社区管理概论M .

27、 上海:上海三联书店,2000.14 王颖. 信息网络革命影响下的城市城市功能的变迁与城市结构的重构J . 城市规划,1999 ,23 (8) :24 - 27. 15 M. Roseland. Sustainable Community Development : IntegratingEnvironmental , Economic , and Social Objectives J . Progress inPlanning ,2000 ,54 :73 - 132.16 姜劲松,林炳耀. 对我国城市社区规划建设理论、方法和制度的思考J . 城市规划汇刊,2004 (3) :57 - 59.17 李同升,陈大鹏,厍向阳等. 乡镇社区发展与规划研究M . 西安:西安地图出版社,2000.作者简介:李慧栋(1981 - ) ,女,西北大学城市与资源学系硕士研究生,主要从事城市规划与旅游规划研究。收稿日期:(上接25 页)展丰富多彩的社区管理服务活动,达到社区公共服务设施公用,资源共享,使社区全体居民和辖区单位从中受益。31313 有利于优化社区管理社区管理体制改革的本质是通过