关于深化乡镇水利站管理体制改革的一点探索

1、 关于深化乡镇水利站管理体制改革的一点探索摘 要：水利是农业的命脉，是国民经济的基础设施；水资源是经济社会发展的自然资源和战略资源。我国要在2020年全面建成小康社会乃至逐步实现现代化，关键是要解决好“三农”问题。而要做好这方面工作，单单依靠县级水行政主管部门的力量是根本不够的，需要在这一层面上有一个机构来主抓。实践证明，区域（流域）水利站的设立是一个客观的要求和必然选择，符合农村经济社会发展的需要。关键词：乡镇经济；水利管理；体制改革一、乡镇水利的由来及尴尬的生存发展环境在上个世纪80年代以前，我国农村小型水利工程一直由农村集体组织管理。党的十一届三中全会后，党中央在农村实行联产承包责任制的

2、政策，农民的生产积极性大大提高，广大农民迅速解决了温饱问题。但是在这种情势下，也出现了另外一个问题，即有的地方认为有了好政策就什么问题都解决了，因而忽视了农村水利的建设和管理，不仅多年投入不足，而且管理缺位，大量的农田水利工程被侵占、遭破坏，造成了农村水利的严重滑坡和农业基础生产条件的不断下滑，并在以后不断出现的水旱灾害中频繁暴露。针对这一问题，80年代中期，党中央、国务院多次深入农村开展调查研究，随后提出了加强水利经营管理工作的指示。1986年，国务院召开农村水利工作座谈会，国办随即转发了关于听取农村水利工作座谈会汇报会议纪要的通知。在充分肯定不少地方创造性地设立乡镇水利站经验的基础上，同年

3、劳动人事部、水利部颁发了基层水利水土保持管理服务机构人员编制标准，明确提出在增加农田水利基本建设投入的同时，设立农村乡镇水利站，建立健全农村水利服务体制，并规定了乡镇水利站的权属、职责和编制。从此，乡镇水利站在我国广大农村逐步设立，有的省、自治区、直辖市除城市近郊外，所有乡镇都组建了以水利站为主要形式的基层水利服务体系，有力地推进了农村水利的开展，扭转了农村水利工程管理失控的局面。但是，就全国而言，乡镇水利站从诞生之日起，就一直面临着尴尬的生存环境：一是经费不足。大多数地方是有编制而无经费，财政支付政策逼着乡镇水利站不得不从事多种经营等创收活动。二是人员超编情况严重。乡镇水利站是水利上最基层的

4、管理机构，一些乡镇政府一直把它作为安排人的地方，不少地方不顾编制控制，致使小小的水利站人满为患。三是“以条为主管理”与“以块为主管理”的争论和变动不断出现并反复发生。按照国务院最早作出的规定，对乡镇水利站实行的是“条块结合、以条为主”的双重管理体制。但是一些地方的乡镇政府一直想独管这块阵地，特别是对发展多种经营后资产比较殷实的水利站，更是想统揽这一领域的人财物资源配置权。因此，每隔几年特别是每遇乡镇机构改革，这一争论就会出现，有的县（市）甚至不经水利部门同意，就擅自将水利站划交乡镇政府管理，造成了体制的不顺、管理的混乱和国有资产的流失。近几年来，随着社会主义市场经济体制的不断完善和农村改革的深

5、入，乡镇水利站的生存发展又出现了新的情况，除了运行经费仍然不足外，还遇到了两个新问题：一是农村普遍撤并乡镇，撤并乡镇以后，新的水利站以什么样的形式设立，富余的水利站人员如何解决，成了各级水利部门面临的新课题。二是不少地方在乡镇机构改革中农村服务体系中的几站几所或撤并或砍掉，并将撤并后组建的新的农村服务体系全部交乡镇政府直接管理。这种情况又使水利站的生存发展遇到了新的挑战，不仅管理体制发生了变化，改变了归口管理，而且又带来了水利资产流失等新问题。因此，要不要设立水利站，设立什么样形式的水利站以及用什么方式管理水利站，成了当前各级水行政主管部门最为关注的问题。二、历史经验和做法纵观多年来我国各级政

6、府对水利建设倾注了大量的人力、物力和财力，水利建设取得了令世人瞩目的伟大成就，取得了许多好的经验，值得今后在工作中加以借鉴。一是各级领导尤其是省、市政府的领导高度关心乡镇水利站工作。不因其“小”而认为可有可无，也不因其“小”而认为可抓可不抓，而是把乡镇水利站放在整个水利的大盘子中一并考虑，既抓大的水行政主管部门改革，也注意抓大而不放小，从而推进了城乡水利协调发展。二是善于创新。既认定乡镇水利站需要保留，但又不拘泥于过去的老办法、老经验，而是根据经济社会发展的需要和农村改革的要求，从实际出发，创新水利站的设置形式，不搞一刀切，并理顺管理体制。三是在水利站保留或重新设置以后及时帮助解决问题。着重从

7、政策上、法规上作出规定，不留后遗症。四是正确处理改革、发展、稳定的关系。妥善安排原有的水利站职工，虽然是“重新洗牌”，但注意平滑过渡，减少震动，保障稳定。在财政支农、对基层水利服务体系的扶持等方面肯支持、也有能力支持。对绝大部分财政相对困难的中西部省份来讲，一方面农村水利建设任务重、基层水利服务体系弱，另一方面，财政困难、资金缺口大，在这种情况也应借鉴江苏、北京等地的经验进行基层水利站改革，设置区域或流域水利站以强化对农村水利的建设和管理。 三、关于加强乡镇水利站工作的建议为了进一步推动城乡水利协调发展，适应中央关于乡镇体制改革的指导意见，根据这次调查，现就加强和改进乡镇水利站的工作提出以下建

8、议：第一，首先要认定保留和设立区域（流域）水利站的必要性。水利是农业的命脉，是国民经济的基础设施；水资源是经济社会发展的自然资源和战略资源。我国要在2020年全面建成小康社会乃至逐步实现现代化，关键是要解决好“三农”问题。没有农村的小康就没有全国的小康，没有农村的现代化，也没有全国的现代化。当前影响农村经济社会发展的一个重要问题是水利发展滞后，水利基础设施建设和水资源管理、水利工程管理远远不适应农村经济社会发展的需要。而要做好这方面工作，单单依靠县级水行政主管部门的力量是根本不够的，需要在这一层面上有一个机构来主抓。就像对全国的七大江河流域管理一样，如果没有流域管理机构具体负责，而完全靠水利部

9、的力量，实际是无法管好的。实践证明，区域（流域）水利站的设立是一个客观的要求和必然选择，符合农村经济社会发展的需要。因此，建议在新一轮机构改革中设立区域（流域）水利站这一机构。当然，为了“精兵简政”，乡镇农业服务体系中能够走向市场的可以取消或归并，但涉及公益性事业的站所就不一定非取消不可。如有的地方将畜牧兽医站取消了，结果在世界禽流感多发的形势下又恢复了，并重新下批了编制，更何况农村水利的公益性更强、服务领域更广、社会经济发展的要求更高。决不能等到基层水利服务体系滑坡到了谷底，再重新组建。历史上农田水利基本建设的组织管理上就有这方面的教训。第二，保留或设立的区域（流域）水利站一定要理顺管理体制

10、。从这次调查和全国普遍反映来看，我们认为对区域（流域）水利站还是作为县级水行政主管部门派出机构，实行“条块结合，以条为主”的管理体制比较好。这种体制可以保证水资源的统一管理，可以保证用于水利的各种资源的统一配置，防止水利资源资产的流失，也可以充分调动乡镇政府发展水利事业的积极性和主动性。第三，对保留或设立的区域（流域）水利站一定要落实经费，保障其运行。根据水利站的服务职能，应将其定性为公益性事业单位，其机构人员、运行费用及专项经费要纳入县级财政预算。由于各地的财政情况不同，目前可采用差额补助的方式，即县级财政可安排一定比例的人头费和运行费以及专项经费，这是主渠道；不足的部分可以从水费计收和多种经营创收中解决，这是辅助的渠道。为此，可鼓励水利站利用水土资源发展多种经营。第四、要全面定编定岗，深化内部改革，推行全员聘用制。要严格控制人员编制，并合理设