关于江苏省农村土地股份合作社发展情况的调研报告

1、关于江苏省农村土地股份合作社发展情况的调研报告内容提要:从江苏省常州、苏州、南通三市调查情况来看,尽管按入股方式、入股范围、经营方式、分红方式不同可将土地股份合作社划分为不同类型,但各地都在探索基础上进行了政策推动并取得了较好成效,当然也存在一些问题需要继续探索。应将符合法律规范的土地股份合作社纳入农民专业合作社规范范围;对不从事农业生产经营活动的土地股份合作社应允许具备条件的地方自主实践,但不宜在全国范围提倡;应进一步明确以土地承包经营权开展股份合作的基本原则和导向;加强对土地承包经营权入股的法律和政策研究。关键词:农村土地股份合作社;土地流转;农民专业合作社;法律规范;政策支持农村土地股份

2、合作是指在家庭承包经营基础上,农民群众按照依法自愿有偿的原则,以土地承包经营权入股联合经营并共享收益的农业合作形式。这种合作形式最早出现于广东南海,目前在四川、重庆、浙江、江苏等地都有一定规模的发展。2010年3月下旬,农业部经管司调研组在江苏省常州、苏州、南通三市就农村土地股份合作社发展情况进行了调研。一、 农村土地股份合作社发展的基本情况江苏省的土地股份合作开始于本世纪初,主要集中在苏南、苏中地区,前期主要是试点,近几年才有了较快发展。由于没有统一的法律和政策规范,各地土地股份合作社在组建方式、运行机制等方面差异很大,登记方式也各式各样,各类土地股份合作社已有数千家。2009 年底,江苏省

3、运行比较规范的“五有”土地股份合作社(即有章程、有规章制度、有办公场所、有股权证书、有保底分红) 共有1130家。调研组考察的常州、苏州、南通三市(以下简称“三市”)属于江苏较发达地区,农村土地股份合作社的发展速度较快。2009 年底,常州市有土地股份合作社55家,入社农民1万多户,入股土地面积318万亩; 苏州市有577 家,入社农民29 万多户,入股面积70多万亩;南通市有646家,入社农民13 万多户,入股面积26 万亩。根据了解的情况,可以从入股方式、入股范围、经营方式、分红方式等四个角度对当地的土地股份合作社进行分类。根据入股方式可分为两类: (1)大多数仅有土地股。农户将土地承包经

4、营权入股,由合作社统一对外出租,取得的收益按股分配,当地称作“内股外租”。由于只有土地股,土地承包经营权不需要折价。这种入股方式目前占比很大,如金坛市28家土地股份合作社中有26 家属于这种类型,占9218%。(2)少数以土地承包经营权折价后与资金、技术等生产要素共同参股。土地承包经营权作价的原则一般是按近三年的平均亩净收益与剩余承包期的乘积。如常熟市董浜镇金龙稻米专业合作社(以下简称“金龙合作社”) 2007年组建时,出资包括6名股东缴纳的112万元货币资金和当地108户农民入股的495亩土地承包经营权。根据土地入股范围可分为两类: ( 1)多数在本行政村内,以村或组为单位成立土地股份合作社

5、,以村为单位组建的有的还在各组设立分社。如吴江市同里镇北联村土地股份合作社(以下简称“北联合作社”)章程第9条规定,合作社以行政村为单位设立总社,以村民小组为单位设立分社。( 2)少数跨行政村组建土地股份合作社,即打破村、组界限组建合作社,吸收邻近村农民土地入股。如海门市三厂镇洪中土地股份合作社(以下简称“洪中合作社”)章程第5条规定,“本社区辖范围之外农户承认本社章程、自愿以土地承包经营权入股本社者”可以成为本社股东。根据组建后的经营方式可分为三类: (1)合作社只发挥流转中介的作用,不直接从事土地经营活动。这种经营方式比较普遍,被当地干部形象地称为“一脚踢”。如常州市武进区嘉泽镇跃进村土地

6、股份合作社(以下简称“跃进合作社”)将土地全部委托给村委会设立的农博园投资发展有限公司经营,合作社不从事具体的经营活动。(2)合作社有自主经营部分土地的功能。即除了向外出租土地外,合作社还自主经营或由成员承包经营部分土地。如金龙合作社将土地分为两个基地,一个是1100亩的稻米基地,由合作社统一经营,雇用专业技术人员种植优质水稻;一个是葡萄与蔬菜基地, 由合作社与专业经营户采取股份合作的形式共同经营。(3)土地股份合作社与农民专业合作社相结合。即参加土地股份合作社的部分成员又组建专业合作社,承包土地股份合作社的土地开展农业生产。如海门市常乐镇培育村土地股份合作社(以下简称“培育合作社”)由800

7、多户农民入股组建,合作社将土地整理后修建了大棚,其中的550多户又组建了一家草莓专业合作社,承包这些大棚开展经营活动。北联合作社的9名社员又组建了北联粮油专业合作社,承包了土地股份合作社的1512亩土地开展粮油作物生产。根据分红方式可分为三类: ( 1)保底分红。有的采取固定货币分红,有的则以大米等实物计价分红。这种方式已经越来越少。( 2)保底分红与浮动分红相结合。如跃进合作社在每年每股保底分红1500元的基础上,每年每股再增加分红50元。(3)保底分红与二次盈余分配相结合。如金龙合作社规定,合作社经营5年后,在每亩800元保底分红的基础上,根据合作社盈余情况确定二次分配方案。二、 发展农村

8、土地股份合作社的做法、成效及问题(一)推进农村土地股份合作社发展的主要做法由于处于探索阶段,考虑到各地发展不均衡,江苏省一直没有出台针对农村土地股份合作社的专项政策,主要由地方自行探索。2008年后,江苏省政府建立了农村土地规模流转补贴制度,规定土地股份合作社入股面积在300亩以上的,对土地流出方按每亩100元的标准给予一次性奖励。在总结地方实践的基础上, 2009年12月份颁布的江苏省农民专业合作社条例将农村土地股份合作社纳入规范范围。从三市的情况看,推动土地股份合作社发展的政策和措施主要包括:一是做好宣传工作,健全组织领导机制。三市把推进农村土地股份合作社发展作为优化农村土地资源利用,促进

9、农业规模化、现代化的重要抓手,采取会议动员、媒体宣传、典型引导等方式,增强干部群众推进的信心和决心。苏州及各市(区)都成立了农村“三大合作”(包括农民专业合作、土地股份合作和社区股份合作)改革试点工作领导小组,指导和推进土地股份合作工作。为做好宣传、组织工作,常熟市还组织镇、村及相关部门负责人到广东、浙江等地考察、学习成功经验,解放思想,更新观念。二是出台财政、税收、用地等方面的优惠政策。苏州市在2005年就初步解决了农村土地股份合作社的工商登记问题,并要求在财政资金、土地使用、税收优惠等方面给予政策扶持。目前,苏州市各市、区都出台了以土地股份合作社为主要对象的奖励政策,入股土地每年每亩奖励3

10、00400元。南通市对较大规模的土地股份合作社,一般按每亩100元对流转出土地的农户进行一次性补助。三是加强培训和指导,促进规范发展。苏州市在继续扩面的同时,工作重点逐步转向规范和完善,在组织结构上,逐步健全“三会”制度,推进社务公开,做到民主管理、民主决策、民主监督;在建章立制上,不断完善内部财务管理、利润分配制度, 努力实现“民办、民管、民受益”.吴江市、武进区专门下发了农村土地股份合作社组织建设的工作流程、操作办法、示范章程等,并组织开展相关的培训,要求基层在组建时力求规范。(二)农村土地股份合作社发展的主要成效从三市的情况看,农村土地股份合作社在促进农业发展、农民增收、农村繁荣等方面发

11、挥了重要作用。一是为推进农村土地承包经营权流转,提高农业经营的规模化、机械化水平提供了重要的组织载体。苏州市农村土地流转面积为146万亩,其中通过土地股份合作社流转的占近50%。吴江市流转的36万亩土地中有19万亩通过土地股份合作社。二是促进了土地整理,提高了农地使用效率,为加强农田基本建设创造了条件。由于三市土地资源稀缺,农村承包地面积小而分散,如海门市常乐镇培育村有的农户承包2123 亩耕地却分为8块,既不利于规模经营,也浪费了宝贵的土地资源。据了解,入股后经过统一整治,可增加5% 10%的耕地面积。统一规划后的土地可以更合理、更经济地修建沟渠、道路等农田基本设施。三是吸引了技术、资金等生

12、产要素的投入,提高了农业生产效益。据吴中区横泾街道上林村介绍,他们2005年开始组建土地股份合作社,就是由于有农村经纪人想租200亩土地种植蔬菜,但与一家一户谈难度太大。村委会出面与两个小组的农户谈,结果117户中有110户同意入股合作社,这样才把经纪人的资金吸引过来。后来那7家自己继续种植的农户发现入股效益更好,第二年又加入进来。常熟市19家从事水产养殖的土地股份合作社,亩均年收入4500多元,最高的甚至超万元。四是拓展了农民增收渠道,促进了农民收入水平的提高。入股合作社后,农民可以在享受土地分红的同时,专门从事农外就业,大幅度提高非农收入。一些因年龄大而无法外出打工的农民又可以在合作经营的

13、土地上从事农田劳动,获得一定的劳务收入。常熟市86家土地股份合作社吸纳了本市2600多名60岁左右的农民长期工和季节工,每人每天可获取25元左右的务工收入。碧溪镇李袁农业土地股份合作社70多岁的王银生夫妇,每年除了入股土地的2180元分红外,为合作社打工还获取报酬7500多元。五是有利于壮大农村集体经济实力,促进了农村公共事业发展。在组建土地股份合作社时,许多地方将原属于村集体拥有的机动地、“四荒地”和通过整理后增加的土地入股,这一部分股份享受的分红,增加了集体收入,可以用于农田、道路等公共设施的建设,促进村容、村貌的改善。如上林村合作社有336亩为村集体出资, 2009年亩均分红720元,共

14、计24万多元。(三)农村土地股份合作社发展中需要重视的问题一是一些合作社组建、运行不够规范的问题。基层反映,许多农民存在着“重得益、轻参与”的现象,土地股份合作社的组建和运行主要由村组干部主导,存在着一些不规范的地方。如跃进合作社有10个小组的211户农民入股,但登记时只将10名代表登记为社员,其他农户只是与合作社签订了土地承包经营权流转委托协议,就实际上排除了大多数农户在参与合作社民主管理等方面的话语权。据了解,目前多数土地股份合作社的理事长、监事长由行政村“两委”负责人兼任,而且许多没有经过社员民主选举。如北联合作社章程第20 条规定,“村委会定工干部为董事会的当然董事,董事长由村书记兼任

15、”。二是合作社成员难以充分享受农地规模经营收益问题。目前,多数合作社对成员承诺的是保底分红和浮动分红,对于承包方可能获得的超额收益,入股社员很难分享到。虽然有一部分合作社规定了社员的优先务工权,但由于种种原因,承租者更倾向于雇用外来务工人员,不愿意甚至排斥本社成员。三是入股土地转包后的风险控制问题。农业规模经营的收益高,风险也高。目前,多数农村土地股份合作社一方面向入股农户承诺保底分红数额,一方面再与承租者签订出租协议。如果承租者出现亏损而无法支付租金,合作社将难以兑现保底分红。四是成员退社时土地承包经营权的处置问题。作为互助性经济组织,社员的自由退出权是确保合作社运行效率的必要前提。调研组考

16、察的5家土地股份合作社中,只有洪中、上林两家规定成员退社时可以退还入股土地份额。一旦出现社员退社,究竟如何操作,是退还原承包地块,还是面积相等的任何一块土地? 如果所有土地已经用于搞设施农业又应当如何操作? 这些都可能在现实中引起争议。五是合作社破产清算时农村土地承包经营权的处理问题。现阶段农民的土地承包经营权仍然具有生活保障功能。对于入股的土地承包经营权,在破产清算时不能与其他股份一样用于承担清偿责任,否则可能会造成农民失地。但对于破产清算时入股土地承包经营权的处置,大多数土地股份合作社没有做出特别的规定,只有上林合作社章程第50条规定,“以土地承包经营权出资的成员,在合作社解散或者破产时,

17、不以土地承包经营权对本社承担责任,其土地承包经营权由该成员收回。其应分摊的偿债份额按比例以其作价出资的土地承包经营权的等额货币(注:每亩5000元)为限对本社承担责任”。这一规定有利于维护农民的土地承包经营权,但同时限制了合作社财产权的实现,对合作社的市场公信力和竞争力可能会造成负面影响。六是二轮承包到期后土地股份合作社的存留问题。考察的土地股份合作社中,只有跃进合作社在章程中明确规定,“本社的经营期限是:组建成立之日起到2027年12月31日(注:即二轮承包到期时) ”。但实际上,所有的土地股份合作社都存在二轮承包到期后的存留问题。届时,已经存在的农业设施如何处理等问题需要提前作出制度安排。

18、七是入股土地被征用时的补偿分配问题。从法理上讲,如果没有特别约定,土地承包经营权入股后,农民因土地承包经营权而享有的占有、使用和收益的权利应当全部转让给土地股份合作社。但从考察的情况看,对于入股后农民向合作社转让的仅是土地的农业经营收益权还是包含了所有权能的土地承包经营权,还没有哪一家合作社在章程中对此作出专门规定。在土地股份合作社存续期间,如果某块土地被征用,获得的土地补偿费等是由合作社统筹分配还是由原来的村集体经济组织统筹分配,需要在制度上尽早作出规定。三、 对农村土地股份合作社性质的分析和判断(一) 农村土地股份合作社是以股份合作形式创新土地承包经营权流转方式的有益尝试党的十七届三中全会

19、指出,允许农民以股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。从江苏三市的实践效果看,与一家一户的分散流转相比,以土地股份合作社为平台实现土地承包经营权的流转,具有以下三点优势:一是有利于形成长期而稳定的土地流转关系。通过建立土地股份合作社,农户之间的承包地在产权形式上集中起来,其联合更具稳定性和长期性。这样可以给农业规模经营投资者稳定的预期,使其更愿意进行长期投资,有利于提高农业生产经营项目的水平和档次。二是有利于形成农业的适度规模经营。农民入股土地股份合作社,使分散的耕地能够连片成方。承租商直接与合作社协商就可以租到较大面积的耕地,从而节省了与农民逐户协商时的高额交易成本。

20、三是有利于提高土地利用率和产出率。入股土地股份合作社,实现的是产权上的联合,而非单个地块的简单相加,合作社或承包商都可以打破原有的地界,尽可能从提高农业生产效益的角度重新整理土地,加大对设施农业的投入,从而提高土地的利用率和产出率。(二) 农村土地股份合作社带有合作制的因素,但多数与农民专业合作社有较大区别从调研的情况看,对于以土地承包经营权与资金、技术等生产要素共同参股成立后直接从事农业生产经营活动的土地股份合作社,可以纳入农民专业合作社的范围。但对于三市中占据多数的“内股外租”或“一脚踢”式的土地股份合作社,即只有土地承包经营权入股、主要发挥土地流转中介功能、不直接从事实体性农业生产经营活

21、动的,则与农民专业合作社法所规范的专业合作社有较大区别。我们认为这类土地股份合作社带有合作制的一般因素,但又明显区别于农民专业合作社法所规范的专业合作社。一方面,这类土地股份合作社是农民在自愿基础上、以土地承包经营权入股、实行民主管理的互助性经济组织,在很大程度上符合国际合作社联盟对合作社的定义,即“人们自愿联合,通过其联合拥有和民主控制的企业,满足他们共同的经济、社会和文化需要及理想的自治组织”。主要体现在:一是具有互助性。农民组建土地股份合作社的目的是将土地集中流转,获得更多的收益。从实践效果看,这类合作社确实能为成员提供土地流转方面的服务,满足成员通过流转增加收益的需求。二是具有自愿联合

22、性。从调研的情况看,江苏三市的土地股份合作社之所以具有生命力,关键是坚持了这一原则,尊重农民的意愿,没有搞强迫命令。三是具有民主控制性。从所调研和了解的情况看,绝大多数土地股份合作社都将一人一票作为合作社决策的基本制度,这说明它们与公司制企业有明显区别,带有合作制的因素。另一方面,这类土地股份合作社与农民专业合作社法所规范的专业合作社又有明显区别:一是不从事实体性的农业生产经营活动,没有向成员提供农业生产经营有关服务的功能。农民专业合作社法第二条规定,“农民专业合作社以其成员为主要服务对象,提供农业生产资料的购买,农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”但这类

23、土地股份合作社发挥的主要是土地流转中介的作用,没有向成员提供与农业生产经营有关的服务。二是大多数成员不从事农业生产经营活动,难以符合“成员以农民为主体”的原则。依照法律规定,农民专业合作社的成员应当是同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者。但从调研的情况看,大多数入股成员并不从事农业生产经营活动,只是“户籍上的农民”,而非从事农业生产经营活动的“农民”。三是入股后的土地承包经营权退出难,“退社自由”难以保障。“退社自由”是农民专业合作社的重要原则。但对于土地股份合作社来说,土地承包经营权入股后,经过集中整理和统一建设形成整体上的生产能力,把某一地块单独退出,既不经济也难

24、以操作。因此,许多土地股份合作社对成员退股作出了限制。如跃进合作社章程第9 条规定,“土地承包经营权入股的村民经本合作社和村委会同意,可以依法向本社其他成员转让该承包地的经营权, 但不得退股。”北联村土地股份合作社章程第12条规定,“土地股权在承包期限内可以继承,但不得转让、抵押,入股协议期内不得退股。”退股权不能保障,就违背了合作社的基本原则,也会为合作社的健康发展带来隐忧。四是按入股土地多少参与分红的做法与农民专业合作社的“盈余返还”原则有本质区别。盈余主要按成员与农民专业合作社的交易量比例返还,是农民专业合作社区别于股份制企业的本质特征。而这类土地股份合作社主要是按照入股的土地数量进行分

25、红。土地是典型的不动产,土地承包经营权属于用益物权,按照土地股份多少分配利润体现的主要是对资本投入的回报。(三) 农村土地股份合作社是一种新生事物,其较快发展有其内在必然性,也有较强的前提条件江苏三市地处我国沿海经济发达地区,农民非农收入比重高,对土地经营收入的依赖程度低,客观上有发展农业规模化经营、转变农业增长方式的内在需求。从调研的情况看,三市农村土地股份合作社的发展具备了三个前提条件:一是当地第二、三产业发达,农民有充分的非农就业机会,农业收入占比很低,这是土地股份合作社发展的经济基础。2009 年,苏州市农民人均纯收入12987元,其中农业收入比重已低于20% ,常熟市董浜镇2009年

26、农民人均纯收入13800元,其中来自农业的收入仅为11%。常州、南通市农民纯收入中来自农业的收入比重也在20%左右。据了解,由于非农就业机会多,三市农村地区的青壮年农民基本上都从事第二、三产业,从事农业生产的多是60岁以上的农民,有的地区甚至以70岁以上的为主。这使得土地的保障功能已经弱化,而分散经营下的经济功能又相对低下,当地农民对承包地经营收入不很重视,对加大土地投入动力不足,多采取粗放经营方式,出现了农业副业化、农民兼业化的趋势。因此,农民群众对于发展规模化经营、提高农业现代化水平有内在需求。二是当地对农产品需求旺盛,发展农业规模化经营有较高的收益,这是土地股份合作社发展的产业基础。江苏

27、三市所处地区人口密集,临近上海、南京等大城市,对高档次、高质量的农产品、园艺产品需求旺盛,发展蔬菜大棚、花卉等园艺产业以及休闲农业、观光农业的市场空间很大,规模经营的效益明显高于分散的粗放经营。因此,能够吸引到足够的资金、人才等生产要素投入到土地规模化经营。三是当地政府有较强的财政实力,能够对土地流转及规模农业的发展提供充足的资金支持,这是土地股份合作社发展的财力基础。推进农村土地股份合作社的发展,需要宣传发动群众,用补贴手段鼓励农民流转土地,还需要对土地整治和农业设施建设进行扶持,这都需要雄厚的财政实力做保障。据了解,苏州各市、区对土地入股面积每年每亩奖励300400元,按2009年底的70万亩计算,每年财政支出高达2亿多元。四、 政策建议一是对于土地承包经营权与资金、技术等生产要素共同参股、直接从事农业生产经营活动的土地股份合作社,可以纳入农民专业合作社的规范范围