提高扶贫开发水平的有益探索

1、提高扶贫开发水平的有益探索湖北省大悟县整村推进连片开发试点的实践与思考      党的十七大明确提出了要“提高扶贫开发水平”的新要求。湖北省大悟县抢抓列入全国“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点县的新机遇，在省委省政府正确领导和扶贫主管部门的大力支持下，大胆创新，扎实推进，不断提高扶贫开发成效，促进社会主义新农村建设又好又快发展，在如何提高扶贫开发水平方面进行了积极有效的实践和探索。      一、基本情况与成效      2007年8

2、月，湖北省确定著名革命老区国家扶贫开发工作重点县大悟县作为全省唯一的整村推进连片开发试点县。根据国家试点文件精神，大悟县上上下下经过近3个月的紧张准备工作，于2007年10月全面启动实施整村推进连片开发战略，计划用三年时间、分两期推进，完成试点建设任务。首期试点选择贫困村相对集中连片的宣化店、吕王、丰店、黄站四镇（简称“宣吕片区”）进行实施，探索和创新扶贫开发机制，然后在全县总结推广和组织实施“整县推进、连片开发”。       宣吕片区位于大悟县东部老区中心腹地，是大悟最贫困的区域和边远乡镇，北与河南罗山县接壤，东与河南新县、湖北红

3、安县毗邻，地处大别山南麓，属低山丘陵地区。片区共有国土面积551平方公里，96个村、13.93万人，山场52万亩，耕地10.26万亩。虽然通过多年的扶贫开发，已有35个村完成了整村推进的项目建设，经济社会有了长足发展，但仍面临不少困难和问题。至2006年底，还有贫困人口2.53万人（赤贫人口1.26万人，低收入贫困人口1.27万人），占全县总数的28%；有54个村为重点贫困村，占总村数的56.25%；有48个村不通路；有6.58万人饮水困难，占总人口的52.1%；病险水库16座；人均耕地仅0.74亩，且旱涝保收能力差；农村“八难”问题普遍存在；部分群众住房简易、破旧，甚至住居危房；村容村貌“脏

4、、乱、差”现象严重；板栗、花生、茶叶、药材等产业因开发水平较低，加之抗御市场风险的能力较弱，尚未对农民增收形成有力支撑，大部分农户主要靠打工增收收入。连片开发试点这一难得机遇，给宣吕片区乃至整个大悟县的发展产生了巨大的聚合效应。居弱图强、后发快进的强劲态势已初露端倪。从半年来的实施情况看，连片开发工作进展顺利，成效极为明显。      1、资金投入到位迅速。“宣吕片区”建设半年累计完成投资9386万元，占计划总投资26158万元的35.9%，其中国家试点补助资金472万元，涉农部门项目投入6314万元，银行贷款1500万元，群众自筹资金1360

5、万元，社会帮扶资金240万元。其中，群众自筹资金远远超出了计划。特别是农户用于发展产业、“一建三改”和村容村貌整治的资金往往超过了政府用于以奖代补的资金23倍。      2、农户脱贫步伐加快。首批重点扶持11个整村推进贫困村、8个老区村和12个重点示范贫困村（包含重复交叉的5个整村推进村）发展产业，开展“一建三改”和村容村貌整治。重点扶持贫困农户5172户，其中绝对贫困户2768户，低收入户2404户，占片区贫困户总数的82.5。其中，26个重点贫困村的贫困农户受扶率达到100。劳动力转移培训20500人，实用技能培训9600人。  

6、;    3、产业发展势头迅猛。试点片区已新建基地14970亩，其中板栗8250亩，茶叶6720亩；老基地改造45100亩；制茶中心建设4个3980平方米；调运茶叶种籽9.69万斤、无性系茶苗671.75万株，板栗实生苗53.88万株、嫁接苗6.65万株，年内可基本实现人均1.5亩高效经济林的目标。新建“150”养殖模式猪舍32栋，新发展养殖大户49户，宣化店镇陈河万头猪场正在建设中；吕王镇成立了仙居顶养羊专业合作社，网络22家养羊大户，存栏近5000只。      4、基础设施明显改善。新增高产农田建设4000亩

7、；新建万方塘堰88口，整修当家塘堰106口，水库除险加固11座；新建饮水工程建设11处惠及12234人；通村公路完成水泥路面84公里，路基193.6公里；电视村村通工程完成17736户；中小学危房改造23所25310平方米。      5、村容村貌焕然一新。重点村村容村貌整治正在开展，墙面粉刷55590平方米，完成“一建三改”生态家园1712户，改造危房110户；新建村级办公场所53个，文化室23个，卫生室41个。宣化店镇玄坛村筹资18万元对乡村清洁和墙面装饰工程进行补助，成立了由村民代表、党员、退休干部13人组成的清洁工程督查组，对全村336

8、个农户的清洁卫生进行检查评比。撬动和激活群众投入资金近300万元，共拆除不符合规划和废弃、闲置危房51处100余间，新建住房31间；有150户完成了改厕、改厨、改圈，拆除和改造猪舍牛圈34处，新建沼气池35口；沿线有137家农户11500平方米的房屋墙面全部进行了刷白；整修塘堰7口，新建水泥稻场2处，新农村建设发生了翻天覆地的变化。      二、主要作法与措施      大悟作为在湖北省内的唯一一个国家级连片开发试点县，县委县政府对试点工作高度重视，广泛动员，广泛宣传，在全县上下掀起了深入扎实

9、开展连片开发试点工作的热潮。      1、聚众人智慧编制规划。面对列入全国“整村推进、连片开发”试点县的难得机遇，大悟县广泛动员，深入发动，在全县抽调30余名精兵强将，组成6个工作专班，集中一个多月的时间，会同宣吕片区镇村干部，开展了区域基本情况、建设发展项目、涉农项目投入等“三项摸底调查”，采取了“自下而上、自上而下、上下结合”的工作程序，编制试点项目规划。县委、县政府相继召开了10余次不同形式、不同对象的会议进行征求意见和讨论修改。该试点规划选择贫困村相对集中连片的宣化店、吕王、丰店、黄站4个乡镇（简称“宣吕片区”）进行实施，涉及96个村、13.9

10、3 万人口，版图面积占到大悟县总面积的1/3，是全国20多个连片开发试点县中规模最大的一个试点。该试点规划一出台就得到了国务院扶贫办和省委省政府的充分肯定。      2、举上下之力加大投入。连片开发试点工作，国家安排专项试点资金比较有限。为此，省政府召开大悟县扶贫开发专题会议，形成省政府专题会议纪要，整合17个部门扶持措施14条，对试点片区扶持资金1亿多元。大悟县更是全县动员，在项目规划中整合资金，在整合资金中落实项目。试点规划建设项目71个，其中产业发展项目23个，基础设施项目36个，社会事业项目12个。计划总投资26158万元，其中国家试

11、点补助资金950万元，省配套扶贫资金500万元，整合县级切块扶贫资金和老区建设资金550万元，整合涉农项目资金13990万元，扶贫贴息贷款6600万元，社会融资1700万元，社会帮扶资金350万元，群众自筹资金1518万元。资金投入规模成为历年来扶贫投入最多的一年，也是全国连片开发试点资金投入最大的县市之一。      3、依本地实际分解任务。大悟县是全国的著名革命老区县，也是国家扶贫开发工作重点县，地方经济社会发展还相对落后，在试点的过程中，不可能样样都做，样样都做到最好。而是根据本地实际，按照沿线重点村、整村推进村和老区重点村、面上村和重点涉农项目的

12、区域布局，确立了分层次的建设任务，做到点、线、面“三位一体”建设，力求把点办成精品、把线办成风景、把面办成背景。具体目标任务是，板栗、茶叶等支柱产业体系基本建立，人均达到1.5亩以上高效经济林园，农民年均增收300元以上；所有村通村公路实现水泥化；对农村青壮年劳力普遍进行一次免费培训，每户培养1个科技明白人，实现户平转移一个劳动力；每村建成一个规范、标准的卫生室，做到村卫生室、村部、村文化活动室“三位一体”；消除农村危房，改造土坯住房和简易房；完成“一建三改”，美化村容村貌，真正实现“青山绿水砖瓦楼、收入增长可持续、食有鱼肉穿讲究、家庭富裕有储蓄”等十大项目标。  

13、0;   4、以奖励政策促进开发。为了充分调动宣吕片区试点工作的积极性和创造性，大悟县在扶持资金十分有限的情况下，大胆采取以奖代补的办法，制定了重点项目建设补助政策。对12个沿线重点村的村容村貌整治按每个村补助20万元，门面粉刷见新按每平方米补助10元；新建设村卫生室补助1万元，通村公路建设每公里在原来省补助10万元、县补助1万元的基础上再补助1万元，塘堰整治每口补助5000元；新建板栗基地每亩补助200元，改造板栗基地每亩补助30元；新建茶叶基地农户每亩补助400元，招商业主开发的每亩补助100元；对新建“150”养殖模式的养猪大户按每栋补助1万元，对养牛、养羊、养鸡大户

14、给予适当补助；新建万头养猪场补助100万元；新建制茶中心的龙头企业补助20万元，新建特色农产品专业市场补助30万元，新建板栗贮藏加工龙头企业补助100万元。各项具体而又明确的以奖代补扶持政策极大的促进了试点工作的顺利开展。大悟县历年来板栗年产量高达2-3万吨，但冷库贮藏只有1000多吨，远远不能够满足需要。新的政策出台后，已有两个3000吨的冷库即将投产使用。茶叶加工厂、生猪养殖场、花生市场等产业化龙头项目更是进入了建设高峰年。       5、瞄贫困农户重点帮扶。解决和巩固片区贫困群众的温饱问题是连片开发试点工作的重要任务之一，也是

15、这类试点区别于其他试点的重要标志。大悟县在政策规划制定、任务目标实施的过程中，坚持量力而行、群众受益的原则，突出26个重点贫困村建设，始终坚持把贫困农户问题作为连片开发的工作重点，要求片区内三分之二的贫困人口基本脱贫，解决1万赤贫人口的温饱问题，帮助1.1万低收入人口稳定脱贫；贫困农民年均增收300元以上。县“四大家”领导实行全员驻村，每人包保1-2个贫困村建设。强化“1321”帮扶机制，每个贫困村由1名县级领导挂帅，带3个以上部门驻村，用2年的时间，限期解决1个村的脱贫问题。挂点领导与村干部共同协商建设重点内容和补助标准，对重点贫困户给予倾斜照顾，确保每个贫困农户都优先得到政策扶持。针对一般

16、贫困农户劳动力少的情况，在产业发展、“一建三改”和村容村貌整治过程中，优先安排施工人员解决贫困户的项目建设问题。宣化店镇乌铺村是一个有着养殖传统的贫困村，挂点领导与村干部共同协商，由村统一组织购买种猪、饲料，分送到每一个贫困户家中，帮助贫困户发展养殖。帮扶工作组还安排技术人员对贫困户进行技术指导，使该村养殖业得到迅速发展，预计今年该村仅出栏生猪6000头以上，人平3头以上，仅此一项人平收入1500元，比上年增加500元。该村34户贫困户将一举脱贫。      6、建指挥专班组织领导。为加强对试点工作的组织领导和加大对项目建设的协调、支持力度，经省政府研究

17、决定，建立了湖北省“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点工作联席会议制度。由省政府分管领导负总责，省扶贫办主要领导牵头，相关部门负责人参加。定期召开联席会议，研究部署大悟县连片开发工作。大悟县成立了整村推进连片开发工作指挥部，由县委书记夏贤格任政委，县长徐玉琼任指挥长，有关分管领导任副政委、副指挥长。指挥部下设办公室，从县委办、政府办及涉农部门抽调事业心强的业务骨干15人进行集中办公，组建了产业发展、基础设施、社会事业、村容村貌、综合协调等5个工作专班，负责项目申报审批、资金分段拨付、项目竣工验收、政府集中采购和检查督办通报等，确保各项工作落实到位。县直各有关部门和宣吕片区乡镇也相应成

18、立领导小组和工作专班，主要领导亲自抓、负总责、总协调，建立领导分工负责和专班协调的工作运行机制，确保试点工作有序推进。      三、存在问题与对策      大悟县的试点实践说明，整村推进连片开发是新阶段扶贫开发工作上水平、上层次的新举措，是集中力量、集中投入、集中解决贫困地区最基本的问题和困难的新措施，它对解决贫困群众最关心的困难问题、提升产业水平、提高农民收入、加快新农村建设、构建和谐社会等方面，都将起到极大的促进作用。但由于该试点还处于起步阶段，仍然存在一些不足、困难和问题有待进一步改进

19、、完善和加强。      1、组织机制有待进一步完善。大悟县委县政府把连片开发工作拿在手中、紧抓不放，每周一次巡视检查，每月一次现场会督办。但给人的印象是试点工作结束后，后续发展和扶持会削弱。要想在更大范围开展连片开发试点工作，必须进一步研究解决好试点工作的组织形式、运行机制和管理办法，在全国范围内建立统一规范的组织模式，建立一支组织协调力强、长期不走不撤的组织机构，以利试点工作的顺利推广。      2、群众参与有待进一步发动。目前，类似大悟县的贫困乡村，由于田地少、收入低，大部分农民劳动力均

20、外出打工。在家里农民大多是老人、妇女和小孩。劳动力素质相对较差。由于宣传发动的力度、深度、广度不够，群众对连片开发的政策认识不够透彻，在少数地方形成了干部热、群众冷的倾向，群众的主体作用发挥不够充分。少数地方甚至出现政府包办代替农民建设项目的问题。对此，建议进一步搞好发动宣传，充分调动群众的积极性和主观能动性，进一步组织群众自主筹资、投工投劳，努力形成政府主导、部门配合、群众参与的合力。特别是对外出务工经商人员，要采取发一封信、打一次电话或利用春节返乡之际召开动员会等办法进行宣传发动，让广大群众自觉参与连片开发项目建设，靠自己的辛勤劳动改变贫穷落后的面貌，实现扶贫开发成果由人民群众共建共享。      3、资金投入有待进一步整合。在国家安排大规模资金扶持“三农”的背