公益性科技成果评价与转化模式研究

1、公益性科技成果评价与转化模式研究浙江省科技厅社发处浙江省科技信息研究院丁康生钱玉红施冬材王小勇赵叶华沈维强刘建金宏伟加快公益性科技成果的转化是体现政府职能、解决公益性科技成果供给市场失灵问题的重要手段。近年来，浙江省通过组织实施公益性技术应用研究计划，以解决社会公益事业发展和市场机制不能有效配置资源领域中的共性技术问题为目标，重点支持公共性、非营利性，并具有明确应用方向与前景的技术研发及成果的推广应用，取得了显著成效。但是公益性项目的立项和结项评价机制还不尽合理、绝大部分公益性科研成果还仅仅停留在完成项目任务的层面等问题依然存在，因此，研究公益性科技成果的评价与转化问题以及政府如何在科技成果转

2、化中发挥作用具有了积极意义。一、公益性科技成果的特征及评价（一）公益性科技成果的概念与特征关于公益性科技成果，目前没有统一的概念界定。根据新华字典的解释，公益是指公共的利益。顾名思义，公益性科技成果是指具有公共利益的科技成果。从学术研究看，柳成洋（2012）、任向阳等（2009）按社会功能的不同将科技成果划分为基础公益类、共有技术类和专有技术类三大类基础公益性科技成果是指属于自然垄断、共有资源和公共物品领域的技术成果，技术不具备排他性或竞争性，服务于全部公众或大部分公众利益，主要包括环境、卫生、安全等领域具有公共福利效应的科技成果2。翟勇等（2007）将科技成果划分为纯公益性和准公益性两类。纯

3、公益性科技成果是指提供的科技成果能实现国家公共目标或满足公共需要，具有非排他性、非竞争性、外部性、无盈利可能性的特征，一般包括基础性研究、产业共性技术研究、尖端前沿技术研究等成果。准公益性科技成果是指提供的产品和服务能实现公共需要，但具有部分排他性或部分竞争性，或者虽然两个特点都不具备但却具有较大的外部收益，即对公共利益有较大影响的科技成果3。从政策解读看，根据中央财政设立公益性行业科研专项中的行业分类，公益性科技成1引自柳成洋的会议论文科技成果转化为技术标准模式研究2任向阳等科技成果转化为技术标准的转化模式研究，2009,科技创新导报3翟勇等我国公益性农业科研的主要特征及管理机制研究，200

4、7,农业科技管理。果主要是指属于卫生部、农业部、水利部、气象局、林业局、环保局、海洋局等十大公益性行业的应急性、培育性、基础性的科技成果。科研成果包括行业应用基础研究、行业重大公益性技术前期预研究、行业实用技术研究开发、国家标准和行业重要技术标准研究和计量、检验检测技术研究等内容。根据浙江省公益性技术应用研究计划管理办法规定，公益性科技成果是指资源环境、人口质量与健康、公共安全、减灾防灾、农业与农村发展等社会公益领域的技术研究和推广应用成果；产业发展共性技术的研发成果，主要包括处于竞争前阶段，在一个或多个行业中具有潜在广泛应用前景的战略共性技术成果；关系某一行业技术发展和技术升级的关键共性技术

5、成果；为某一领域技术发展或竞争技术开发作支撑的测试、试验手段和标准等基础共性技术成果。综上所述，柳成洋（2012）、任向阳等（2009）主要把公益性成果界定在纯公益领域，包括中央财政设立的公益性行业科研专项也是侧重于纯公益性领域的支持。而翟勇等（2007）和浙江省公益性项目的资助重点则拓展了公益性的内涵，不仅包含了纯公益性领域的科技成果，而且包含了为了实现公共利益的竞争前科技成果，即准公益性成果。我们认为，后者的观点更贴近公益性科技成果的解释，因此，公益性科技成果是为了实现公共利益而开展科学研究取得的一类科技成果，分为纯公益性科技成果和准公益性科技成果两类，纯公益性科技成果是指具有完全外部性和

6、非竞争性的一类科技成果，准公益性科技成果是指推广前期具有部分竞争性，但推广后又具有非竞争性的一类科技成果。根据公益性科技成果的定义，其具备以下几方面的特征：1. 外部性。外部性主要是指公益性科技成果转化推广具有外部效应，其所产生的社会效益远大于成果转让方获得的经济效益。不论纯公益还是准公益科技成果，都具有外部性的特征。2. 非盈利性。非盈利性是指公益性科技成果的转化推广是不以盈利为目的，而是追求社会效益和社会福利的最大化。需要指出的是，非盈利性并非指在公益性科技成果转化推广过程中不收取费用，科技成果转让需要支付成果转让方专利许可费，成果推广受益方需要支付相应费用，只是在转化推广过程中所产生的费

7、用仅为了公益科技成果的顺利推广。3. 转化的政府主体性。由于公益性科技成果的转化推广具有外部性和非盈利性的特点，这就决定了依靠市场机制是无法实现公益性科技成果的供给，存在着市场失灵现象，因此，政府部门应该成为公益性科技成果转化推广的投资主体。需要指出的是，政府的投资主体不是指政府直接提供服务，直接供给仅仅是一种手段，政府主要是确保服务被提供。换言之，政府还可通过财政、税收等手段去引导市场转化推广公益性科技成果。（二）公益性科技成果的分类评价根据纯公益性和准公益性的分类，我们认为，主要根据成果的非竞争性与非排他性2个方面开展评价分类：1 .非竞争性。是指成果被推广后，所产生的产品或服务，增加一个

8、消费者不会减少任何一个人对该产品的消费数量和质量，其他人使用该产品的额外成本为零。2 .非排他性。是指一个人在消费这类产品时，无法排除他人也同时消费这类产品。非竞争性准公益性成果纯公益性成果竞争性成果准公益性成果非排他性图1科技成果分类评价矩阵从图1可知，纯公益科技成果具有典型的非排他性和非竞争性，指某一个人或企业使用该技术并不排斥和妨碍其他人使用该技术，这种消费的非排他性导致公益性科技成果的市场失灵。以防震减灾技术为例，成果应用后可以被社会公众共同消费使用，属于在消费上不具有竞争性的公共品。而准公益性科技成果则可具有部分的排他性和竞争性，主要是指竞争前技术或专有技术在未推广前具有排他性和竞争

9、性，但推广后具有非排他性和非竞争性。以节能减排技术为例，在推广应用前，具有较强的竞争性，但推广后会增加社会的公共福利，具有显著的外部性。而具有较强竞争性和排他性的科技成果不属于公益性科技成果范畴，属于竞争性科技成果。二、公益性科技成果的转化模式（一）科技成果转化的界定科技成果转化是指为提高生产力水平而对科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新产品、新工艺、新材料，发展新产业等活动4。从中可知，一是科技成果转化强调的主要是具有实用价值的科技成果，换言之，成果转化更主要指应用技术成果的转化，而不是仅具有学术价值的科技成果。二是科4引自1996年5

10、月全国人大通过的中华人民共和国促进科技成果转化法技成果转化的环节主要是指成果的后续试验、开发、应用和推广，直至实现成果的产业化。图2分析了科技成果转化与产业化的阶段分布，一般而言，技术成果要经过样品研制、试生产、批量生产三个阶段，即成果的小试、中试及产业化阶段。在小试阶段，主要是在实验室根据新思路、新技术、新工艺进行样品、样机的研制，把具有实用性的科技成果转化为可应用的产品；在中试阶段，主要是在试验基地对样品进行二次研发，进一步提高成果的成熟性和工程化水平，可实现成果的试生产，并在小规模投产、示范推广及应用；在产业化阶段，主要是通过成果的市场化运作，实现产品的规模化生产。图2科技成果转化的阶段

11、分布由图可知，科技成果转化主要是指科技成果的中试阶段，中试阶段主要包括成果的工程化与小范围的技术扩散阶段。小试阶段不列入成果的转化的原因在于，根据国家文件中界定，“具有实用价值的科技成果所进行的后续试验”是指成果本身具有了实用价值，而且是后续试验，即把小试与中试区别开来；不把产业化阶段列入成果的转化环节原因在于，文件规定的“直至形成新产品、新工艺、新材料，发展新产业”把中试与产业化阶段区分开来，因此，我们认为，科技成果转化主要包括工程化与试验推广2个环节。(二)国内外公益性成果的转化模式根据对科技成果转化的理解，成果转化的模式也就分为2类，一是对成果工程化的支持模式，二是对成果的推广试点的模式

12、。由于两个阶段的转化内容不同与转化成果类型的不同，二者的支持模式也是完全不同的。如前文所述，公益性科技成果转化具有政府主体性的特征，单纯依靠市场的手段是无法实现的。从支持手段看，政府转化公益性科技成果又可通过计划和市场两个手段来实现，如节能减排的公益性科技成果既可通过政府主导的计划手段来实现，也可以通过法规条例等强制性政策，依靠市场的力量来实现。1 .公益性成果的工程化支持模式(1)依靠政策手段引导从以往的实践看，公益性科技成果转化不高，尤其是政府资助的科技成果转化率更低，最主要的原因是研究的方向脱离市场，成果产权不清使得承担单位不愿意参与转化，即公共科技成果转化的主体虚置问题，没有明确的主体

13、对公共科技成果转化负责。上世纪80年代，美国政府就注意到这个问题，1980年，美国出台拜杜法案，规定公益性科研机构或小型营利企业利用联邦政府资金完成的发现和发明，该机构有权优先申请专利，而且可以自行转化或授权使用被批准的专利。日本在2000年也效仿出台促进大学等的技术成果向民间事业转移法，使大学能够对其研究成果申请专利并可以进行转让。法制的完善从源头上形成了科研机构对成果转化的动力机制，使大量政府资助的公共科技成果得到授权和转化。（2）设立官方中介机构和工业实验室（试验基地）通过建立一些官方资助的中介机构，专门负责技术成果的转化。如美国政府成立了国家技术转让中心（NTTC和联邦实验室技术转让联

14、合体（FLC）等。美国国家技术转让中心NTTC勺主要任务是将联邦政府每年拨出700多亿美元资助的国家实验室,大学等的研究成果迅速推向产业界，这其中既包括公益性的成果，也包括竞争性成果。美国联邦实验室技术转移联合体采用网络服务方式,将政府实验室研究成果与各级政府和企业相连,发布联邦实验室的技术推广与合作项目,同时将地方政府和企业的需求反馈到相关的实验室,为加强沟通,优化科技成果推广转化流程等方面努力。直接在企业设立工业实验室（试验基地）也是促进成果转化的一种方式。20世纪初，美国杜邦、通用电气、福特等公司相继建立了工业研究实验室，涌现了像贝尔实验室、富兰克林研究所等著名工业研究实验室。冷战后，日

15、本也将与工业密切联系的应用、开发研究几乎全部集中到工业企业部门，建立企业内部的研发机构，也就是工业实验室。到70年代末，日本企业已有研发机构1.6万多所，而政府科研机构在总数中不到11。在企业内设立实验室很重要的优势在于研究直接面向企业需求，企业也拥有更多的工程师人才，更有利于促进成果的转化。2.公益性成果的推广试点模式（1）依靠计划的手段推广依靠计划的手段推广主要是指单纯依靠政府的力量，组织高校院所企业对某项技术进行推广，如浙江早期的农业、卫生技术，就是这样一种模式。本文以江苏“十一五”国家科技部支撑项目江苏省面向农村卫生适宜技术推广项目为例，来说明政府在推广公益性成果中的主要做法，此做法与

16、我省卫生厅在推广卫生适宜技术的做法较为相似。江苏省面向农村卫生适宜技术推广项目主要由江苏省科技厅和卫生厅组织实施，由南京鼓楼医院具体承担，主要在东台、姜堰两个市的5家基层医院推广卫生适宜技术，通过理论培训、手术演示等方式培训一批农村医务人员（见图3）。转化体系整个转化主体由政府、涉医高校院所、基层医院构成。其中政府主要由省科技厅、卫生厅、计生委、推广示范县组成工作领导小组，领导小组主要负责研究制定推广实施方案、适宜卫生技术的筛选以及推广的目标责任制考核。涉医高校院所主要负责适宜卫生技术的需求调查、筛选与培训。基层医院人员主要负责技术的推广应用。转化机制整个项目转化经费主要来自于国家项目经费以及

17、地方配套经费。在具体转化过程中，首先，由政府制定实施方案，落实分工；委托涉医高校医院通过发放调查问卷和调研走访，了解江苏本地的卫生服务需求和基层卫生工作人员的技术培训需求；由省科技厅、卫生厅牵头，组织高校、医院等专家筛选技术；制定培训计划，采取集中授课的方式，对基层卫生人员培训，以乡为重点，层级推广。实行目标责任制，对县课题组以及县乡参加适宜技术培训推广签订技术推广责任书，要求接受技术培训后，必须在本单位开展该项技术的诊疗工作。在培训结束之后，平均每隔1-2个月组织专家下去1次，分别对项目推广区内的各级医疗机构逐个进行督导检查。图3:江苏卫生适宜技术转化模式(2)依靠市场的手段推广依靠市场的手

18、段推广主要是指政府通过政策性手段，主要依靠市场机制来推进企业应用新的技术，从而达到新技术推广的效果。本文以日本的节能技术为例，来说明政府的推广方式，此做法与我省环保厅推广减排技术较为类似(见图4)。转化体系日本在转化节能技术更注重运用政策手段来引导市场应用节能技术，而不是负责成果转化的具体实施。日本的节能技术转化主体由政府、企业、科研机构、用户构成。其中，日本经济产业省下属的资源能源厅中的节能与新能源部全面协调和指导国民和企业的节能管理以及节能技术的研究开发。转化机制日本政府主要通过税收、补贴等政策体系引导科研机构、企业、用户研发应用节能技术和节能产品。一是制定技术发展战略。明确节能技术的长期

19、开发计划和重点应用方向。如明确在民生、运输、产业等领域的节能技术研发与应用，重点开发下一代节能元器件技术、先进交通技术等。二是实施企业能耗分级管理制度。对于一、二类能耗企业要求每年必须减少1%的能源消耗，在一定程度上倒逼企业采用节能技术，而不需要政府购买节能技术成果，再委托企业去应用技术。三是实施节能产品补贴政策。日本政府每年对企业的节能产品进行评估，每隔半年向社会公布一次节能产品排行榜，以鼓励消费者购买节能产品，并对排行榜前列的节能技术和产品以及主导研发的企业给予表彰和奖励。同时，政府还对节能产品使用提供财政补贴。四是税收优惠政策。日本政府还对引进节能设备的中小企业给予一定额度税收减免。图4

20、:日本节能技术转化模式(3)依靠计划与市场相结合的手段推广美国的环保科技成果转化就是依靠市场与计划相结合的方式推广，美国主要是从中试与示范推广两个环节支持环保科技成果转化。转化体系美国环保科技成果转化的推进主体是美国环保局，具体承担环保科技成果的研发主体是科研机构，而环保科技成果的使用主体是企业。转化机制美国政府支持环保成果转化主要有2个手段：在中试环节，主要实施环保科研计划。计划由两部分构成，一部分主要以推广成熟的技术示范为主，技术必须是进入中试最终阶段的成熟技术，环保局主要负责制定推广计划。另一部分主要是支持经过小试之后的科研成果的中试，由于中试风险较高，政府除提供一部分财政科研资金外，要

21、求项目申请方必须与企业联合申报，企业必须提供科研资金。在立项之前，环保局将委托项目评估小组对技术的先进性、经费、项目单位、成果转化能力等方面作出评估，以此作为科研资助的标准。在推广环节，主要是通过法律手段来实现。如在水污染方面，提出了水污染控制法修正案，所有工业废水排放必须达到国家法律规定的排放标准，而具体的企业如何去应用推广环保技术则由市场去决定。政府在制定排放标准之前，会综合考虑工业排污情况、企业水污染处理技术情况、投资收益等情况，然后制定市场所能接受的标准。成果应用图5:美国环保科技成果转化模式3.几点结论通过分析国内外公益性科技成果转化模式，可以得出两点结论：(1)公益性科技成果转化必

22、须依靠政府来推动。事实上，即便是以企业为主研发的竞争性科技成果，都存在成果转化失败的情况，何况是政府资助的竞争性成果，这也是国外通过法律、行政等手段来促进成果转化。因此，对于存在市场失灵的公益性科技成果，更需要政府来推动成果的转化。不论是纯公益性还是准公益性成果，其区别仅仅在于政府推动的手段不同而已，其本质问题还是这些成果的供给存在市场失灵，需要政府来加以解决。(2)纯公益性科技成果转化以政府主导为主，准公益性科技成果以政府主导、市场推动相结合为主。实际在具体操作上，是很难对纯公益性成果和准公益性成果作出明确界定的，美国、日本、江苏的成果转化案例也主要根据公益性和竞争性的程度来划分，二者是很难

23、区分。通过案例分析，可以看出，纯公益性成果主要是政府主导下，通过行政手段来推动成果转化，而准公益性成果则主要依靠市场手段为主、行政手段为辅的转化模式来推动。我们认为，在制定成果转化计划过程中，应根据实际情况，以促进公益性成果转化为主要目标，倘若通过市场手段能解决纯公益性成果的转化问题，则宜采用市场手段。三、对我省公益性科技成果转化的启示（一）大力推进第三方评价，加强公益性项目的事前评价与事后评价。开展公益性科技成果评价首先要从源头抓起，既要抓好事后成果评价，更要抓好事前立项评价。一是完善立项评价制度。针对公益性科技项目的特点，采用同行评议的方式，对项目的技术创新程度、应用推广程度及经济社会效益

24、展开事前评价。同时，要完善专家评审的监督机制，除了扩充同行评议的专家数量外，可改主审制度为主阅制度，即专家组组长不参与评审过程，而是根据评审的评语采取主阅方式，专家组组长对专家评审的结果进行审阅，或者直接推行立项评价结果的网上公示，接受社会的监督。二是推行成果第三方评价制度。积极推行第三方评价制度，由政府出资委托市场中介机构对公益性科技成果展开评价，根据成果评价等级及市场需求遴选产生值得转化推广的公益性科技成果。（二）强化科技成果管理，跟踪支持公益性项目成果的后续转化。一是加强公益性项目成果的入库管理。省、市科技部门要加强对科技成果登记工作的指导管理，对省市各级财政资助产生的公益性科技成果必须

25、登记，根据成果所属领域与技术成熟度，及时编制发布成果资料目录，强化成果的归档入库监督检查。二是加强对公益性项目成果的分类跟踪、后续支持。对公益性项目成果进行分类管理，分为重大重点和一般两类。对具有较大社会效益和市场推广价值的重大、重点公益性科技项目成果实行计划管理，政府给予支持转化推广。对于技术上还不够成熟、还需要中试的项目成果，通过重大科技专项与产业化事后补助项目给予后续支持。对于技术上较为成熟，具有市场价值的成果，选择不同的推广模式加以转化。在资助方式上，对于不能形成产品的非物化成果，政府可采取无偿补助的形式给予支持。对于可以形成产品的物化类技术成果，可采取贷款贴息、无偿资助、有偿拨款等方式给予支持。对一般公益性科技项目成果，经论证后具有较大推广价值的，视同重大重点成果管理。（三）健全完善公益性科技成果转化体系，建立激励考核评价机制。一是根据成果类型选择适宜的转