公共应急管理纵向府际关系中的法律问题

1、精选优质文档-倾情为你奉上公共应急管理纵向府际关系中的法律问题 摘要：突发事件应对法将县级政府确定为应急管理的权责重心，并规定了上级政府扩大响应的机制作为补充，但“重心下移”原则在实践中贯彻不力。为了理顺应急管理中的纵向府际关系，在大城市的主城区，应急管理的权贵重心应当确定为城市城府而非县级政府。无论由哪一级政府承担突发事件应对的主要职责，都应当保证权力与职责相匹配，避免权责倒挂。，应当进一步规定上级政府扩大响应的条件和程序，防止其过度包办下级政府的应急职能；同时赋予下级政府以先期处置职责，形成有利于调动其积极性的激励机制。 关键词：公共应急管理；纵向府际关系；突发事件应对法 中图分类号：D9

2、22.1 文献标识码：A 文章编号：1001-8204（2015）02-0061-05 一、问题的提出 2013年11月22日发生在山东青岛黄岛经济技术开发区的中石化东黄输油管道爆炸，是一次造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元的特大安全生产事故。这次事故的处置过程暴露了我国现行公共应急体制中的诸多缺陷，突发事件应对中的纵向府际关系是其巾的突出问题之一。按照国务院事故调查组所公开的调查报告，地方政府对此次事故的基本应对过程如下： 2013年11月22日2时31分，黄岛开发区公安分局110指挥中心接警，称青岛丽东化工有限公司南门附近有泄漏原油，黄岛派出所出警。3时10分，110

3、指挥中心向开发区总值班室报告现场情况。至4时17分，开发区应急办、市政局、安全监管局、环保分局、黄岛街道办事处等单位人员分别收到事故报告。4时51分、7时46分、7时48分，开发区管委会副主任、主任、党工委书记分别收到事故报告。4时10分至5时左右，开发区应急办、安全监管局、环保分局、市政局及开发区安全监管局石化区分局、黄岛街道办事处有关人员先后到达原油泄漏事故现场，开展海上溢油清理。7时49分，开发区应急办副主任将泄漏事故现场及处置情况报告青岛市政府总值班室。8时18分至27分，青岛市政府总值班室电话调度青岛市环保局、青岛海事局、青岛市安全监管局，要求进一步核实信息。8时34分至40分，青岛

4、市政府总值班室将泄漏事故基本情况短信报告市政府秘书长、副秘书长、应急办副主任。8时53分，青岛市政府副秘书长将泄漏事故基本情况短信转发市经济和信息化委员会副主任，并电话通知其立即赶赴事故现场。9时01分至06分，青岛市政府副秘书长、市政府总值班室将泄漏事故基本情况分别通过短信报告市长及4位副市长。9时55分，青岛市经济和信息化委员会副主任等人到达泄漏事故现场；10时21分，向市政府副秘书长报告海面污染情况；10时27分，向市政府副秘书长报告事故现场发生爆炸燃烧。 上述事实表明，青岛“11. 22”大爆炸的应对过程涉及到黄岛区、青岛市两级政府，以及这两级政府的应急、环保、市政、海事、安监、经信等

5、部门。那么，这两级政府及相关部门在事件应对中的角色定位、权责分工是否合理？事故所引发的法律责任又应当如何确定和划分？这些问题的答案都指向公共应急管理中的纵向府际关系。府际关系即政府间关系，指的是中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系。纵向府际关系，就是上下级政府之间的关系。众所周知，政府是突发事件应对的第一责任主体，也是整个公共应急组织体系的枢纽。但政府本身又是一个十分复杂的系统，存在众多的层级、部门和机构。而公共危机的突发性、共振性和非常规性要求政府系统内部具备多向度、交织性的联系，这就要求常态下以纵向的自上而下垂直控制为特征的政府组织要有所变革。突发事件应对法对纵向府际关系问题的回答

6、，是将公共应急管理的权责重心下移到了县级，同时规定了自下而上逐级扩大响应的援助机制作为补充。这一制度实际上也是对当时学术界研究共识的采纳和肯定。但是，这样的制度安排远远没有使问题得到彻底解决。一方面，“以县为主”的权责划分方案并不具有普适性，而现实中上下级政府间应急权责的严重倒挂又使“重心下移”原则几乎沦为空谈。另一方面，上级政府扩大应急响应的条件和程序并不明确，下级政府先期处置的法律制度更是付诸阙如。这导致在当前的应急管理实践中，上下级政府间的纵向关系仍然处于混沌状态，如果不能及时梳理、厘清并在法律上确定下来，就将继续制约整个公共应急体系的运行。 二、公共应急管理中的纵向权责重心 分级响应是

7、公共应急管理的一项基本制度，本质上是一种政府间纵向分权制约的激励机制，几乎所有国家的应急体系都需要考虑政府间的纵向分工。合理的分级负责机制既能激励下级政府积极处理危机，又能避免其隐瞒真实信息。我国政府层级较多，一般设立五级政府，在直辖市或个别省份设立四级政府。那么，由哪一级政府对大多数突发事件承担应对职责呢？原则上，分级响应方案既要从政府的“能力本位”出发，还要考虑其信息获取的及时性和响应的速度一般来说，层级越高的政府财力越雄厚，掌控资源越多，危机应对能力也就越强；但另一方面，层级越低的政府距离突发事件的发生地越近，获得信息的时间越短，其响应也就越迅速。尽管大数据技术的出现使上级政府具备了更强

8、大的信息抓取和分析能力，有可能比下级政府更快地获得准确的突发事件信息。但这也不意味着上级政府能够比下级政府更快地对事件作出实质性的响应，而是意味着上级政府应当更多地利用这种技术优势为下级政府提供信息服务。因此，要确定公共应急管理的纵向权责重心，主要还应在应急能力和响应速度这两个冈素上求得平衡。 突发事件应对法第七条规定，“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及

9、时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作” 这种“以县为主”的应急体制有其合理性，理由在于：第一，在大多数地区，县级政府的人、财、物力足以建立、维持一个基本完整的公共应急系统，其应急能力也与一般和较大的突发事件相匹配。第二，大多数县级行政区的面积不大，在正常交通条件下，县级政府能够在较短时间内有效响应当地的突发事件。“重心下移的目的，是要改革传统的以条为主的应急管理体制，把部分决策权下放到以块为主的地方政府手中，使地方所做的决策从传统的软决策向硬决策转变，从而在遵循属地管理的基础上让地方有激励把矛盾和问题消化并控制在基层。”有学者担心在政府组织内部进行权力下放，

10、必将在基层造成无数个危机管理权力中心，它们无法协调且易于失控，从而需要在原有的官僚体制之外另行设计扁平化的危机决策中心。但笔者认为，这种对政府应急权力下放的担忧只有在面对重大突发事件时才显得有意义而这通常可以借助上一级政府的扩大响应机制来获得解决。对于占绝大多数的常规突发事件来说，现行的制度设计还是妥当的。 不过，现行体制仍然存在缺陷，那就是没有考虑到大城市的特殊性。在大城市的中心城区，县级政府即市辖区政府，“以区为主”来架构大城市的的公共应急系统是不切实际的。首先，区的管辖面积远小于县，大城市的交通网络又较为发达，即使由市政府对突发事件承担第一响应职责也不会影响其及时性。其次，大城市作为巨大

11、的人造生态系统，其运行的整体性、系统性特征十分鲜明，水电煤气管网、轨道交通、快速环路等城市支持系统都是跨行政区的，加上大量人流、物流在城市各区域间迅速流动、交换，这使得在一个区域内发生的事件能够迅速蔓延至其他区域，一个区域内的风险因素也可能引发另一区域的突发事件。区级政府对这种情况根本不可能独力应对。再次，大城市人员、财富的高度集中，加上复杂的城市支持系统，带来了风险因素的大量积聚，突发事件在大城市环境下的演变过程更加复杂，造成的损失更加严重（P17-18）。这决定了大城市的应急管理相对于其他地区要复杂艰巨得多，对政府应急能力提出的要求更高，并非市辖区政府所能胜任。最后，大城市各城区之间的联系

12、紧密程度远高于一般的县域行政区，城区之间的划分通常并不基于地理或人文因素，而仅仅是以人口规模、区域功能等便于管理的因素为标准，自然界限并不分明。因此，各城区之间的应急资源共享颇为便利，如果一定要在各区分别建设若干套功能完备、白成体系的应急系统，将是极大的浪费。由此可见，在大城市的主城区应当由城市政府本身作为应急管理的重心，只建立一套大的公共应急系统，区级政府应退居协同角色。实践中，我国多数大城市都没有按照突发事件应对法的规定在中心城区“以区为主”来构建应急系统，而是采取了“以市为主”的做法。例如，2007年紧随突发事件应对法的实施而颁布的北京市实施办法第46条第一款就规定：“（一）一般突发事件

13、发生后，由发生地区、县突发事件应急委员会指挥协调应急处置工作，根据实际需要，市专项应急指挥部协助做好相关应急处置工作；（二）较大突发事什发生后，发生地在东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区的，由市专项应急指挥部指挥协凋应急处置工作；发生地在其他区、县的，由发生地区、县突发事件应急委员会指挥协调应急处置工作，必要时，市专项应急指挥部协助做好相关急应处置工作”。这种将主城区和郊区县的应急响应机制进行区别设计的制度，无疑更加符合实际。 综上所述，在我国大部分地区可以将县级政府作为公共应急管理的权责重心，而在大城市的主城区，这一重心应当是城市政府本身。而无论将哪一级政府为主

14、来应对突发事件，都应当保证其权力和责任的匹配。尽管突发事件应对法确立了应急管理“重心下移”的方针，但在实践中，被下移的只是应急管理的责任，各种重要的应急权力和资源仍然在按照传统科层制设计的政府体系中被自上而下地层层保留，金字塔式的责任配置和倒金字塔式的权力配置明显倒挂。这种将决策权和监督权上移、将执行权下移及责任承担者下沉的格局，显然不利于调动和发挥地方政府的积极性和创造性。权责不一致的安排既限制了上级政府对应急事务的领导效能，又制约了地方政府对突发事件的有效处置。这导致了一种十分怪诞的现象，我们在口头上宣称已经将应急管理的重心下移到了基晨，在实践中却将上级政府“靠前指挥”代行下级政府职权以克

15、服公共危机的做法视为宝贵经验。总之，仅仅在法律上提出由县、市政府负责突发事件应对，并不能真正解决这种卡义责倒挂关系，还必须进一步明确规定其在公共心急管理中的各项具体职权，以及获得各种应急资源的渠道和相应的保障措施。 三、上级政府扩大响应的条件与程序 无论由哪一级政府承担突发事件的主要应对职责，都涉及与上级政府之间的关系。具体来说，这包括两种情况： 第一，就本级政府能够独立应对的突发事件，对上级政府主要只负有报告的义务。对于一般或较大的突发事件，负主责的政府通常能够独立应对，无需上级支援。但考虑到本级政府对事态存在误判的可能，法律要求其启动响应的同时应当向上一级政府报告。上一级政府在获知信息之后

16、并不必然承担扩大响应的责任，但有权对事态做出有别于下级政府的判断，并决定是否由自己接管危机的处置工作。 第二，就自身无力单独应对的突发事件，负主责的政府需要寻求上级的支援，乃至请求后者全盘接手。这里有一个极为关键的问题，那就是对突发事件的扩大响应应当遵循什么样的程序，是自下而上还是自上而下？这将导向截然不同的法律责任划分结果。以青岛“11. 22”大爆炸为例，黄岛开发区在接到信息报告后初判为漏油污染，且据报漏油量不大，事态可控，因而判定为一般突发事件。按照这一定性，该事件应当由黄岛区全权处置，并按规定报告青岛市政府即可。青岛市政府应急办接报后，按其所知信息仍然判断为一般事件，没有扩大响应。但是

17、，事故很快演变为造成严重死伤的大爆炸，地方政府需要为这一错误承担法律责任。那么，问责的主要对象是青岛市政府还足黄岛区管委会呢？笔者认为是后者。原因在于，下级政府距离事故发生地点最近，掌握的信息最为全面、准确，对事态的判断也最为权威、可信。尽管上级政府在研判能力上可能具有某种优势，但在不掌握更多信息并远离事故现场的情况下，通常不可能做出比下级政府更加可靠的判断。进一步地，即使需要改变对事件级别的判断从而扩大响应层级，也应当遵循“自下而上”的原则，由下级政府先行提出改变定级、扩大响应的请求。上级政府如果动辄越俎代庖，应急管理“重心下移”的原则就会被架空。“除特殊情况外，上级政府只有在得到地方政府的

18、请求后方能介入。即使是特别重大的危机，由中央派人或组织专门机关进行直接指挥和协调，也要充分尊重所在地政府。与此相适应，需要有一个约束地方政府过度依赖上级政府援助的机制。”如果危机处置责任可以逐级上交，地方政府就会缺乏明确的授权以及相应法律责任，很容易使上级政府承担过大压力，加大危机的处置难度。因此，即使下级政府提出了扩大响应的请求，也并不意味着上级政府就必须接替其负责事件应对，而是应当在核实信息之后综合权衡做出决断。在大多数国家的应急体制中，上级政府对事件应对的介入都需要以属地政府的请求作为前提。在美国等联邦制国家，联邦政府如果打算接管危机应对的主要职责，甚至还要获得州政府的同意。在2005年

19、的卡特里娜飓风中，小布什总统的这一请求就因遭到路易斯安那州州长的拒绝而未能成功。 当然，在上级政府就突发事件扩人响应的情况下，也绝不意味着下级政府将不再承担任何职责。上级政府仅仅是接替下级政府对危机应对实施统一指挥，此时，下级政府的应急系统将被上级政府的应急系统所吸纳，作为后者的一部分继续运作。 四、下级政府的先期处置职责 在明确了对突发事件承担主要应对职责的政府之后，其下级政府无疑仍负有配合、协助义务。值得讨论的是，在主责政府启动应急响应之前，下级政府是否具有实施先期处置的职责和权力。进一步地，如果下级政府已经实施了先期处置行为，这些行为的法律效力又将如何确定。在实践中，下级政府实施先期处置

20、包括两种情况：一是主责政府在启动应急响应时，考虑到下级政府更加接近事发地点，要求其到达现场实施先期处置。此时，下级政府的先期处置行为完全是应上级政府的要求而实施的，其后果自然由上级政府负责，没有讨论的必要。二是本级政府尚未启动应急响应，下级政府先行获知危机信息或先期到达现场，此时下级政府的先期处置就值得讨论。在公共应急管理的纵向府际关系上，美国等联邦制国家由于上下级政府“职权异构”而存在整合不足的问题。我国作为“职权同构”的单一制国家则恰恰相反，存在着纵向整合过度的问题，低层级的政府没有被赋予必要的突发事件先期处置权。“由此导致地方在突发公共事件发生后可能轻易将矛盾上交给上级，以规避因对突发公

21、共事件处置不当所必须承担的责任和风险，由此人为地增加了应急管理工作的运行环节”；并导致“上级部门超负荷运行，穷于应付各种突发公共事件而影响正常工作的开展。”因此，在法律上解决基层政府对突发事件的先期处置问题，就是贯彻应急管理“重心下移”原则必不可少的另一重要举措。对此应当明确如下几点： 首先，必须明确下级政府对突发事件负有先期处置职责。一般来说，下级政府对突发事件的处置能力较弱，如果是乡镇政府的话，甚至没有条件建立一个基本完整的应急体系，也缺少专业的应急设备和专门的应急救援队伍。但经验表明，与应急能力相比，应急响应的及时性具有更加重要的意义。即使下级政府的处置能力有限，但在事发后第一时间对事态

22、的十预对于整个事件的最终应对效果仍将产生重要影响，即使未能有效控制事态，对于更加准确地掌握信息进而为上级政府的后续处置提供参考也是有利的。因此，法律必须明确规定，在上级政府尚未启动应急响应的情况下，有条件的下级政府必须采取先期处置措施，同时向上级政府报告。 其次，下级政府因采取先期处置导致的法律责任应予豁免或减轻。由于下级政府并非危机应对的法定主体，其应急能力也比较有限，先期处置行为可能发生失误。错误的先期处置不但未能有效控制事态，反而可能导致事态扩大，或者给上级政府的后续处置造成障碍、形成误导，对整个事件的应对结果产生消极影响。这种情况固然无法完全避免，但笔者认为，此时原则上不应追究下级政府

23、的法律责任，否则就将形成逆向激励，导致基层政府躲避先期处置职责，乃至在能够有效遏制事态的情况下为了规避责任而贻误时机。要充分发挥基层政府在突发事件中的先期处置功能，从根本上讲就是要为其行为选择创造一定的参与约束和激励相容约束，也就是要提供相应的正向激励。因此，除非事后有确凿的证据表明，下级政府在采取先期处置措施时因故意或重大过失而犯错，否则就不应当追究其责任；即使在下级政府因过失导致事件应对失败的情况下，也应当适当减轻其责任。 再次，下级政府先期处置行为的法律效力应当得到承认。下级政府在实施先期处置时，可能对外做出法律行为，如实施紧急征用；也可能做出导致损害后果的事实行为，如在采取紧急处置时造成私人财产的损坏。这些行为所产生的法律效果必须得到承认，以避免其处于不确定的状态，对私人利益造成不利影响。尽管下级政府并非法定的危及应对主体，但