我国高等教育规模发展及其政策文本分析

1、我国高等教育规模发展及其政策文本分析1999 年 1 月出台的面向二十一世纪教育行动振兴计划 提 到：“积极稳步发展高等教育，加快高等教育改革步伐，提高 等 教育育质量和办学效益”， 明确指出， 高等教育规模要有较大 扩 展，到 2010 年入学率将达到适龄青年的 15% 。这一新目标的 提 出，标志着世纪之交我国高等教育规模扩张政策的正式启动。 中 新社北京 3月 10 日电，2010 年，中国高等教育毛入学率达 26.5% ， 比 2005 年提高 5.5 个百分点， 比规划目标高出 1.5 个百 分点。 1值此 2010 年高等教育数据新鲜出炉，笔者就高等教 育规模 扩张数量变化情况，

2、高等教育规模扩张历程及其政策文本 加以分 析， 以期从一个侧面反映高等教育发展的成就与经验， 并 在此 基础上对今后我国高等教育发展政策提出建议。一、高等教育规模扩张分析 我国高等教育事业取得了令人瞩 目的成绩， 在校生规模已位 居世界第一位，进入了高等教育大众 化阶段。根据有关资料，我 们整理出 1978-2010 年我国高等教育 相关数据， 包括： 普通高校 数量，高等教育的招生和在校生规 模（本专科生和研究生） 、高 等教育毛入学率， 普通高校教职工、 专任教师等。以下试从四个 方面具体分析我国高等教育规模扩张 情况。1. 普通高校数量变化情况从增长数量来看， 1978 年全国共有普通高

3、校 598 所， 2007 年则增加到 1908 所，普通高校数目持续增长。 即近 30 年，普通 高 校数的数目增加了 1310 所，增加了 2.19 倍。 1978-1985 年， 我 国普通高校数获得了快速的增长， 普通高校数的数目由 598 所 增 加到 1016 所，增加了 418 所，增加了 0.70 倍； 1985-2000 年， 经 过文革以后的恢复、调整、发展后，我国普通高校数变化相对 平 稳，学校数长期保持在 1000 所左右； 2000-2007 年，伴随着 高 校扩招，高等教育管理权的下放 ，我国高等学校数量进入了 新的 快速增长期，普通高校数的数目由 1041 所增加

4、到 1908 所， 八年 间增加了 867 所，增加了近 1 倍。2. 普通高校（本、专科生）招生规模、 在校生规模、 毕业生 规 模及毛入学率数量变化情况1978 年以来，高等教育发展很快，高等教育的招生和在校 生 规模持续增加，高校招生规模、在校生规模、毕业生规模迅速 扩 大。特别是 1999 年高校扩招以后，招生人数、在校生人数、 毕 业生人数等均快速扩张。从数据可以看出， 国高等教育招生 数从 1978 年的 40.1 万人增加到 2007 年的 565.92 万人，增长 14.11 倍； 普通高校毕业生人数从 1978 年的 16.5 万人增加到 2007 年的 447.79 万人，

5、增长 27.14 倍；普通高校在校学生数从 1978 年的 85.6 万人增加到 2007 年的 1884.9 万人，增长了 22.02 倍。中国高等 教育总体规模已超过美国 2005 年秋季的 1740 万人， 跃居世界第 一。截至 2010 年，普通高校招生规模、在校生规模、 毕业生规 模数量呈持续上升趋势。最新数据显示， 2010 年，普 通本专科 在校生规模为 2232 万人，比 2005 年增长 42.9% 。 可 以看出， 1993 年之前，我国普通高校毛入学率基本保持在 5% 以 内， 1998 年以来，高等教育毛入学率取得飞速增长，我国高等 教育进入快 速增长时期。 2010

6、年，中国高等教育毛入学率达 26.5% ，比 2005 年提高 5.5 个百分点， 比规划目标高出 1.5 个百 分点。3. 普通高校教职工、专任教师的数量变化情况 高等教育招生 数从 1978 年的 40.1 万人增加到 2007 年的565.92 万人，增长 14.11 倍；普通高校毕业生人数从 1978 年的 16.5 万人增加到 2007 年的 447.79 万人，增长 27.14 倍；普通 高校在 校学生数从 1978 年的 85.6 万人增加到 2007 年的 1884.9 万人， 增长 22.02 倍。然而，普通高校教职工、专任教师的数量 分别从 1978 年的 51.8 、 2

7、0.6 万人增加到 2007 年的 197.5 万人、 116.83 万人，分别增长 3.81 、5.67 倍。这反映了高校总体规模 比高校教 职工、专任教师数量增长快。二、高等教育规模扩张历程 及其政策文本分析1. 高等教育规模扩张历程 以下从各项数据的变化周期及其相 互关系， 以及政策因素在 高等教育规模扩张中的作用两个方面分 析高等教育规模扩张历 程。根据普通高校数量变化情况来看， 高校数量变化的关键点在 于：1978 年后，我国普通高校数量获得了快速的增长， 1985 年 后， 我国普通高校数变化相对平稳， 学校数量长期保持在 1000 所左右； 1999 年后，伴随着高校扩招， 高等

8、教育管理权的下放 ， 我国高 等学校数量进入了新的快速增长期， 普通高校数的数目由 1041 所增加到 1908 所，八年增加了 867 所，增加了近 1 倍。 2006 年 以来，高等教育规模增长的速度有所减缓。从毛入学率可以看出，以 1998 年为界，高等教育毛入学率 几 乎呈直线型向上增长， 我国高等教育规模呈现出超常规的发展 特 点。闵维方认为，我国高等院校的适度规模平均大约在 4000 人左 右，从数据可以看出，我国高校平均规模直到 1999 年才基 本接 近 4000 人（实际 3815 人）。从 1999 年扩招之后，随着高 校规 模的不断提高，到 2007 年普通高校本科（不含

9、独立学院和 分校 点）、高职（专科）全日制在校生平均规模提高到 8571 人。 2从我国普通高校教职工、 专任教师数量的变化情况来看， 普 通高校教职工、 专任教师数量平稳增长， 但增长速度跟不上高校 总体规模扩展。 从规模的变化趋势我们可以明显看出， 研究生招 生数增长比本、 专科生的更为迅速， 这是由于其基数比本、 专科 生 基数大。高等教育规模扩张历程总体而言， 高等教育规模扩张变化的 关键点大致是在 1985 年、1992 年、 1999 年、 2006 年。以这些 点 为界， 根据不同时期的特点， 我们可将高等教育规模扩张的历 程 分为 1978-1985 恢复发展阶段、 1986-

10、1992 年稳定规模阶段、 1993-1998 年调整提高阶段、 1999-2005 年快速发展阶段和 2006 年 至 2010 年的稳步发展阶段。2. 高等教育规模扩张政策文本分析 高等教育规模的扩张受到 不同因素的影响， 而不同因素对我 国高等教育规模扩张的影响主 要是通过政府的高等教育发展政 策起作用的， 本文简要分析我国 高等教育调整和改革政策， 了解 我国高等教育调整和改革的基本 思路。恢复发展阶段 ( 1978-1985 )： 1978 年以后，高等教育进入 恢 复、发展阶段。文革以后，原来过于集中的高等教育管理体制 已 不适应当时的经济体制改革的需要。稳定规模阶段 ( 1986

11、-1992 ) ： 1985 年 5 月 27 日，颁布了 中 共中央关于教育体制改革的决定 ，指出“必须从教育体制 入手， 有系统地进行改革”。党的十三届四中全会以后，国家教 委提出 了“坚持方向，稳定规模，调整结构，改善条件，深化改 革，提 高质量”的工作方针。在全国教育事业十年规划和“八 五”计 划要点 中提出，研究生教育、本科教育和专科教育在“八 五” 前期基本稳定现有规模， “八五”后期根据需要和可能， 适 当 发展高等教育。调整提高阶段 ( 1993-1998 ) ：20 世纪 90 年代开始，新 一 轮高校内部管理体制改革在全国兴起， 许多学校的资源得到了 整 合，我国高等教育进

12、入了一个稳步快速发展时期。 1992 年邓 小平“南巡谈话”发表后， 出台了许多高等教育改革的政策， 这 一阶段高等教育规模扩张进入了一个新的发展时期。 主要提法为 “规模有较大发展”与“稳定规模”， “高等教育要走内涵发展 为主的道路， 使规模更加适当， 结构更加合理， 质量和效益明显 提 高”。 1997 年 9 月江泽民在报告中专门论述高等教育问题时， 提 出要“稳步发展高等教育”。 3 1997 年我国高等教育全面 实行 收费制，并拓宽办学经费渠道，扩大高校的办学自主权，引 入竞 争机制， 随着经济体制面向市场的改革， 我国高等教育体制 正在进行面向市场的转变，并取得了可喜的进步快速发

13、展阶段 ( 1999-2005 )： 1998 年我国高等教育的规模 发展政策从“基本稳定”发展为“积极发展”。 主要提法为： 1998 年的：“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等 教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教 育事业”。 1999 年的“ 2010 年入学率将达到适龄青年的 15%” 这一新目标 的提出，标志着世纪之交我国高等教育规模扩张政策 的正式启动。 1999 年的：“调整现有教育体系结构，扩大高中 阶段教育和高等 教育的规模， 通过多种形式积极发展高等教育” 等。 2002 年， 党的十六大又提出了造就“数以千万计的专门人 才和一大批拔尖 创新人才

14、”的新任务。 我国政府在高等教育规模 扩张上由稳步发 展政策向积极扩张政策转变。稳步发展阶段 ( 2006 年至 2010 年)： 2006 年 5 月，国务院决 定适当控制招生增长幅度， 相对稳定招生规模，切实把重点放在 提高质量上。 4 2007 年 5 月发布的国家教育事业发展“十 一 五”规划纲要也将“适当控制招生增长幅度， 相对稳定招生规 模”作为“十一五”期间高等教育事业发展的目标之一。 5三、高等教育规模扩张的现状、反思与展望1. 高等教育规模扩张现状： 规模稳步发展， 但总体规模仍 呈扩张趋势从 2006 年起，我国高等教育从快速增长转入稳步发展阶段， 截止 2010 年，高等

15、教育规模稳步发展，但总体规模仍呈扩张趋势数据显示， 2007 年，全国共有普通高等学校和成人高等学 校 2321 所，全国各类高等教育总规模超过 2700 万人， 高等教育 毛 入学率达到 23% 。 62008 年，全国共有普通高等学校和成人高等学校 2663 所。2008 年全国各类高等教育总规模达到 2907 万人，高等教育毛入 学 率达到 23.3% 。 2009 年，全国共有普通高等学校和成人高等 学 校 2689 所，比上年增加 26 所。 2010 年，各种形式的高等教 育 在学总规模达到 3105 万人，比 2005 年增长 35% 。中国高等教 育 毛入学率达 26.5% ，

16、比 2005 年提高 5.5 个百分点，比规划目 标 高出 1.5 个百分点。 72. 对高等教育规模扩张的反思 我国高等教育规模扩张， 与推动规模扩张的政策力量是分不 开的，且是以政府干预为主导力量的。我国的高等教育管理体制比较注重统一性和规范性， 国家的 宏观调控明显， 运行机制以国家行政和政策倾斜为导向， 这在一 定程度上可以集中和优化配置高等教育资源、 优化高等教育结 构、 提高高校培养学生的规模效益。 但以政府干预为主导力量的 高等 教育规模扩张难免带来一些问题。高等教育成本分担机制为高等教育规模扩张注入了“强心 剂”。以毛入学率为例，可以看出 1992 年是一个拐点，从此高等 教

17、育毛入学率一路走高， 是有一定的政策背景的。 从政策中可以 找 到，当时的一个重要政策变化，在于开始允许收费，到 1992 年， 主要还是 1993 年后，开始试行收费制度，从此高校委托培 养的 学生数开始增加， 这一阶段的招生增长， 委托培养的学生占 了 一定的数量；同时，部委所属院校大部分下放到省。这是两个 重 要的政策变动， 对高校的招生积极性影响相当大。 这些都说明， 经费对于高等教育规模扩张的意义非常重大。高等教育规模实际发展速度快于目标速度， 发展规模与政策 目标存在偏离。高等教育政策中所设定的目标规模一再被突破， 远远超过预 定目标。 2以高等教育毛入学率为例， 2000 年达到

18、 8% 左右 的 目标在 1996 年就达到了 8.3% ，至少提前了 4 年； 2010 年高 等教 育毛入学率提高到 15% 在 2002 年就提前达到了 14.8% ，比 预定目 标至少提前了 7 年。 2最新数据显示， 2009 年高等 教育毛入 学率实际上达到了 24.2% ，提高了近 10 个百分点， 2010 年高等 教育毛入学率继续上升，达到了 26.5% 。可见，高等教育 规模扩 张虽受政策的制约， 但具有相对独立性。 因此，也要注意， 高等 教育规模如果实际发展速度在相当长一段时间总是快于目标 速 度，则无疑是有关部门制定高等教育发展政策时必须加以考虑 的。以上高等教育规模

19、扩张与政策的偏离现象， 说明了高等教育 规模扩张虽受政策影响， 但由于不同时期政策的重点是不相同， 难 免带来高等教育规模扩张与政策的偏离现象。如果说 1998 年 以 前高等教育的工作重点放在是管理体制的改革上，那么 1999 年以 来的政策重点则是规模的扩张。 高等教育总体规模和院校办 学规 模在短时间的膨胀所带来的各种各样的问题， 实际上也就是 高等 教育发展数量上与质量、 结构和体系等方面不够协调所带来 的。 8高等教育规模扩张结构等方面不够协调带来的问题 第一，高 校数量增长率低于高校总体规模的增长率， 高校数 增长和学生招 生、在校生数、毕业生数之间的问题，导致校均规 模不断扩大。

20、有学者认为， 我国高等教育总体规模的扩大， 主要是通过增 设新校来实现的， 高校的平均办学规模并没有显着扩大。 如 1978 至 1988 年间，我国高等教育的年均增长率为 12% ，同期内高校 数、 高校平均办学规模的年均增长率分别为9.9% 、 2.2% ，高校数的增长率相对于高等教育总体规模的增长率的弹性指数 （两者 之比）为 0.83 ，这反映了高校数量与高校总体规模接近同步增 长 的趋势；而同期内高校平均办学规模相对于高校总体规模的弹 性 指数为 0.18 ，表明校均规模的增长率远低于高校总体规模的 增长 率。但 l999 年扩招以后，这种情况有了改变，高校总体规 模增长 的同时，校均规模已有了很大的增长。经过计算， l999 2004 年 间，全日制普通高校在校生年均增长率为 25.46% ，同 期内高校数、高校平均办学规模的年均增长率分别为 10.42% 、 15.2% ，高校数的增长率相对于高等教育总体规模的增长率的弹 性 指数（两者之比）为 0.41 ，这反映了高校总体规模比高校数 量增 长快；而同期内高校平均办学规模相于高校总体规模的弹性 指数 为 0.6 ，表明校均规模的增长与高校总体规模的增长率开始 出现 了接近的趋势， 比以前“校均规模的增长率远低于高校总体 规模 的增长率”的