报告称宅基地法律法规相互冲突建议专门立法

1、报告称宅基地法律法规相互冲突建议专门立法2012-11-13 06:48:41来源 : 法制网 - 法制日报 (北京 )核心提示：北京市农村法治研究会一项调研发现有关农村宅基地的法律法规和政策之间有很多矛盾之处。就连同一部门规章之间 ,也因缺乏连续性产生冲突。报告认为 ,在很长一段时间内,农民住房仍将依赖于宅基地 ,这需要专门立法。北京市农村法治研究会一项针对宅基地政策的专题调研报告近日披露 ,调研发现 ,与宅基地有关的法律与法律、 法律与政策之间的冲突性规定大量存在。 包括土地征拆迁等一系列与宅基地相关的规定 ,可谓千差万别。为了维护农民住房权益和法制统一,调研报告建议制定农村宅基地及农民住

2、宅法。这份报告的全称为 北京市农村宅基地及农民住宅条例法规预案研究报告(以下简称报告) 。该专题报告已收入北京法治发展报告 (2011) 。各地规定五花八门报告称 ,对于超标占地的情形 ,各地有不同处置原则。昆明市要求村民“腾退超标准占用的宅基地”；厦门市实行“宅基地有偿使用制度”,并鼓励村 (居 )民委员会组织公开招标；山东省和德州市均通过宅田挂钩方式相应扣减村民的承包地面积,德州市还进一步规定“由村集体与申请人签订承包协议 ,临时确定给申请人发展庭院经济” 。对于村民因继承而取得的多户住宅的处置方式,各地规定也不一样。河北省规定必须将多余的住宅转让给符合宅基地申请条件的村民；三亚市和海口市

3、规定,要求村民将多余的宅基地退回并由农村集体经济组织统一安排使用；上海市、黄冈市和株洲市则规定,可以确立这些宅基地的使用权；山东省菏泽市则对此区别规定,对于符合申请宅基地条件的,可以办理土地使用权变更登记手续 ,对于不符合申请宅基地条件的,注销其土地使用证或用地批准文件,由村民委员会或农村集体经济组织收回宅基地使用权。对于近些年广受关注的集中建房问题 ,上海市规定由区 (县 )人民政府组织制定集体建房实施计划 ,由村民委员会负责具体实施；福建省规定了集中建房包括统规统建、统规自建、统一旧村改造等方式 ,实施主体则可以是镇乡人民政府或村民委员会。法规和法规之间冲突报告称,各种规定之间的冲突造成实

4、践操作中的混乱局面,增加了相关部门的执法难度。最引人关注的不同规定,莫过于在城镇居民能否购置宅基地的问题上。于 1993 年颁布实施的村庄和集镇规划建设管理条例第18 条规定 ,回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞等城镇非农业户口居民等特定人群,在符合一定条件下 ,可以成为农村宅基地的使用权主体。而 1999 年国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知明确禁止“城乡居民占用农民集体土地建住宅” ,2004 年 11 月国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见再次强调“严禁城镇居民在农村购置宅基地”。法律和法律之间“撞车”除了法律与政策规定不

5、一,法律与法律之间也有冲突之处。如对“违法建设”的治理上,城乡规划法和土地管理法分别规定了两个不同的执法主体。城乡规划法规定 “由乡、 镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的,可以拆除”。后者则规定“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。由于管理主体规定不一 ,实践中常常出现乡政府和国土管理部门相互推诿甚至扯皮的现象,政府执法权威性和公信力受到极大削弱。同一部门规章之间“打架”就连同一部门规章之间,也因缺乏连续性产生冲突。国土资源部2004 年的关于加强农村宅基地管理的意见指出,“农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省

6、 (区、市 )规定的标准” ,强调“一户一宅” ；2008 年的关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知又规定“除继承外 ,农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的 ,不予受理” ,隐含着“合法继承的宅基地可以予以登记”的意思。省级地方性法规缺位之所以各地规定呈现差异 ,报告指出 ,与针对农村宅基地尚无一个清晰的制度框架、各级人大及其常委会的立法缺位密切相关。报告指出 ,目前与农村宅基地及其住宅有关的法律主要包括土地管理法、物权法和城乡规划法等 ,但其内容过于简单 ,缺乏体系性设计。课题研究者以“宅基地”为关键词命名的市级以上规范性文件中,省级规范性文件有7 个 ,地市级规范性文件有 33

7、 个。在这 40 个规范性文件中 ,省、市政府颁发的主要为 33 个 ,国土资源厅发布的有 1 个 ,以市政府办公室名义发布的有 6 个。这些文件主要围绕宅基地的申请条件、程序、面积标准及违规用地的法律责任等作出规定。目前 ,尚无一个由人大出台的省级地方性立法文件。山东省人大常委会曾于上世纪80 年代初制定过关于农村建房占用土地问题的决议,但内容简单时效性差,对现实参考意义不大。也正是由于全国层面的法律调整不足 ,地方人大规范缺位 ,大多数具体事项都由利益相关方的政府出台文件进行调整 ,报告认为 ,这难免给法制统一带来挑战。建议制定农民住宅法报告认为 ,根据现有国情,难以在短期内实现城乡住房一

8、体化管理。在很长一段时间内,农民住房仍将依赖于宅基地。这使得农民住房管理制度有其自身的特殊性,需要专门立法。就此,报告建议参考农村土地承包法,出台全国统一的农村宅基地及农民住宅法。出师表两汉：诸葛亮先帝创业未半而中道崩殂， 今天下三分， 益州疲弊， 此诚危急存亡之秋也。然侍卫之臣不懈于内，忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也。诚宜开张圣听，以光先帝遗德，恢弘志士之气，不宜妄自菲薄，引喻失义，以塞忠谏之路也。宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同。若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使内外异法也。侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，

9、是以先帝简拔以遗陛下：愚以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰“能 ”，是以众议举宠为督：愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。亲贤臣， 远小人， 此先汉所以兴隆也； 亲小人， 远贤臣， 此后汉所以倾颓也。 先帝在时，每与臣论此事， 未尝不叹息痛恨于桓、 灵也。 侍中、尚书、 长史、 参军，此悉贞良死节之臣，愿陛下亲之、信之，则汉室之隆，可计日而待也。臣本布衣，躬耕于南阳，苟全性命于乱世，不求闻达于诸侯。先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顾臣于草庐之中，咨臣以当世之事，由是感激，遂许先帝以驱驰。后值倾覆，受任于败军之际，奉命于危难之间，尔来二十有一年矣。先帝知臣谨慎，故临崩寄臣以大事也。受命以来，夙夜忧叹，恐托付不效，以伤先帝之明；故五月渡泸，深入不毛。今南方已定，兵甲已足，当奖率三军，北定中原，庶竭驽钝，攘除奸凶，兴复汉