平衡发展中的土地资源重组

1、平衡发展中的土地资源重组    千百年来，农民依田而居，由此形成以血缘、地缘网络为基础的居民点，村庄布局受到耕作半径制约，以自发的方式蔓延生长。大部分村庄规模小、数目多，且分散凌乱，没有规模效应。同时由于宅基地分配以福利性发放，村庄建设缺乏规划，导致农村建设用地数量惊人。全国64万个行政村，330万个自然村，农村居民点面积近2.5亿亩，户均接近1亩，人均228平方米，远远超过了强制性的国家标准村镇规划标准规定的人均建设用地上限150平方米的规定。河南省仅空心村闲置土地就至少有250万亩，如果将这些闲置土地进行复垦，至少可以得到150万亩耕地。随着城市化水

2、平的不断提高，越来越多的农民进入城市，农村人口在不断减少。由于我国农业人均建设用地指标明显高于城市，从理论上说，随着我国城市化水平的不断提高，农村与城市的建设用地总量应该呈下降态势。根据2006年统计公报，2006年乡村人口7.3742亿人，村庄用地2.48亿亩，人均占用耕地218平方米。2005年我国人均城市用地每人133平方米。如果按照国家规定的人均村庄建设用地最高限指标150平方米，城镇建设用地100平方米计算，理论上一名农民进入城市可以腾出50平方米的建设用地。如果按照实际占地情况计算，一名农民进入城市人均节约的土地量更大，可以达到85平方米。然而事实却相反。尽管中国城市化速度加快，劳

3、动力不断流入城市，但在建设用地上却是一个反例。农村建设用地非但没有减少，村居民点用地却在增加，且增加总量相当于城市建设用地增加总量的50%。                          19972005年，增加的农村居民点就占用了18.6万公顷耕地。20022006年，按照户籍统计我国乡村人口减少了4499万人，但村庄建设用地则增加了近300万亩。20

4、06年底，全国农业人口7.3742亿人，按村庄建设用地人均150平方米计算，全国合理的村庄建设用地量为1.66亿亩，而全国实际村庄建设用地量为2.48亿亩，比理论值多出近50%。就建设用地而言，城市化本应实现土地利用的集约化，但实际情况却是“反城市化”城市、农村双向扩张。探究其中原因，一方面在于农村居民点过于分散，基础设施落后，修建村庄道路等公用设施占用了大量的耕地。全国农村公路约为146万公里，占里程的76%，村级公路每公里占地平均为10亩，总共约占地1456万亩。而另一方面，由于城乡二元结构，农民进城工作，但仍保留了村庄的房屋。劳动力流动“离土不离乡”，于是城市与乡村双重占地。农民无力承担

5、城市高昂的生活费用，年轻时在城里做工，年迈时回农村养老。很多农民在城里挣钱的首要用途就是回乡盖房，改善居住条件，他们并没有成为市民。这种独特的“离土不离乡”的中国城市化发展道路，造成了农民进城打工的双重身份和双重占地现象，也使得农村居民点用地和城市用地同步增长。这种双重占地现象还将持续较长时间。农民在城里挣钱在农村消费，为城市发展提供了廉价劳动力，减少了城市贫民窟的出现。同时农村土地为农民在城市失业时提供了基本生活保障。这种模式一方面缓解了中国快速城市化过程中，因民工失业引起的社会动荡，但对耕地保护造成了更多的压力。2003年3月，国土资源部发布全国土地开发整理规划，全国土地整理补充耕地潜力约

6、600万公顷（9000万亩）。而通过对现有村庄居民点逐步实施迁村并点、治理空心村、退宅还田等整理措施，就可以增加有效耕地约286.67万公顷，约4300万亩，约占土地整理补充耕地潜力的48%。2004年，国务院通过关于深化改革严格土地管理的决定提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2006年，国土部确定了首批城乡建设用地增减挂钩试点省份。2008年6月，国土资源部颁布了城乡建设用地增减挂钩管理办法（以下简称“增减挂钩”办法）。所谓“增减挂钩”是指，“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项

7、目区，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”。也就是说，农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。这是一项被认为含金量很高的土地政策，把农村建设用地的减少和城镇建设用地的扩大挂钩，对土地使用进行平衡。在成都的试点中，通过建新拆旧和土地复垦，以建设用地指标的流转形式实现了通过项目区内建设用地位置置换。这种置换既坚持了用途管制和耕地保护，又促进了农村居民居住生活条件的显著改善，还为城市发展提供了建设用地资源。2008年底，国家4万亿经济刺激方案出台后，国土部也推出了

8、一系列制度，其中最为重要的，是加大了城乡建设用地增减挂钩周转指标。据测算，通过对农村散乱、废弃、闲置的建设用地（包括宅基地）进行复垦，集中建设中心居民点，配套建设公共服务设施，约可净增耕地13%左右。经过两轮的试点扩张，目前全国已经有23个省、直辖市可以推行建设用地增减挂钩的政策。按照国土部总规划师胡存智的说法，通过增减挂钩，大约有2700万亩的农村建设用地，将纳入城市建设用地中。城乡统筹中的土地杠杆土地资源的优化，使我国空间资源的配置更加从容，在避免侵蚀耕地的情况下，为城市发展提供土地。而另一方面，释放出来的土地经过经营权流转，形成规模效应，提高农业生产率，逐步改变农村原有的经营模式。于是，农业劳动力被释放，转移到价值更高的生产体系中。著名发展经济学家拉尼斯和费景汉认为，发展中国家经济发展的关键就在于，如何把农村的“伪装”失业者全部转移到工业部门中去，要做到这一点，农业生产率的提高是保证工业部门扩张和劳动力顺利转移的必要条件。所谓“伪装失业者”即剩余劳动力，因为农业的就业弹性很大，严格地说并不存在失业问题。目前我国平均每个农户只有7.5亩地。农业小规模经营，仅仅依靠土地，只能求得温饱。尽管农业生产效率提高