非营利组织管理与公立医院改革

1、非营利组织管理与公立医院改革非营利组织管理与公立医院改革 华中科技大学同济医学院华中科技大学同济医学院 方鹏骞方鹏骞 教授教授 法学博士法学博士) )一一. . 非营利组织的内涵非营利组织的内涵 定义定义 非营利性组织是有别于政府组织（第一部非营利性组织是有别于政府组织（第一部门）营利组织（第二部门）的各种非政府、非营利门）营利组织（第二部门）的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念。人奉献、成员互益等价值观念。一一. . 非营利组织的内涵非营利

2、组织的内涵 特征特征 非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。性、非宗教性。 非营利组织不是为了积聚私人财富而是为满足公众需要而成非营利组织不是为了积聚私人财富而是为满足公众需要而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。 目前，我国的非营利组织主要包括社会团体和民办非企业单目前，我国的非营利组织主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。据民政部统计，位两种形式。据民政部统计，20012001年我国已登记的县以上社会团年我国已登记的县以上社会团体达体达12.912.9万家，民办非企业单位达

3、万家，民办非企业单位达8.28.2万家。万家。一一. . 非营利组织的内涵非营利组织的内涵 产生发展的原因产生发展的原因1 1社会原因：人们自愿结社的传统，社会的自治传统，社会原因：人们自愿结社的传统，社会的自治传统，人们保护自我权利的意识。政府职能向非营利组织的转人们保护自我权利的意识。政府职能向非营利组织的转变，都与社会自治分不开。变，都与社会自治分不开。2 2经济原因：非营利组织的迅速发展通常被认为是对市经济原因：非营利组织的迅速发展通常被认为是对市场失灵、政府失灵的一种弥补。场失灵、政府失灵的一种弥补。 3 3特定的时代背景：特定的时代背景：2020世纪世纪7070年代，福利国家政策与

4、年代，福利国家政策与凯恩斯主义使政府陷入财政危机、管理危机和人们的信任凯恩斯主义使政府陷入财政危机、管理危机和人们的信任危机，更多人认为政府的危机，更多人认为政府的“不可治理性不可治理性”和和“有限政府有限政府”。 新公共管理的一个显著特征是政府职能的弱化，政府新公共管理的一个显著特征是政府职能的弱化，政府将部分职能转移给了非营利组织，即政府将一部分公共物将部分职能转移给了非营利组织，即政府将一部分公共物品的提供权转移给社会。品的提供权转移给社会。一一. . 非营利组织的内涵非营利组织的内涵非营利组织与非营利性医院非营利组织与非营利性医院 非营利性组织是指那些具有为公众服务的宗旨，不以非营利性

5、组织是指那些具有为公众服务的宗旨，不以营利为目的，组织所得不为任何个人牟取私利，组织自身营利为目的，组织所得不为任何个人牟取私利，组织自身具有合法的免税资格并可为捐赠人减免税的组织。具有合法的免税资格并可为捐赠人减免税的组织。非营利性医院则是以保护社会劳动生产力为目标，以非营利性医院则是以保护社会劳动生产力为目标，以维护人民健康为宗旨，以社会效益为准则，不以谋取利润维护人民健康为宗旨，以社会效益为准则，不以谋取利润为目的的医疗卫生组织。为目的的医疗卫生组织。 非营利性医院的三个关键性特征：非营利性医院的三个关键性特征：第一，经营的目的是追求医疗服务效用的最大化；第一，经营的目的是追求医疗服务效

6、用的最大化；第二，免税运营后的结余资金分配主要用于医院扩大再生产；第二，免税运营后的结余资金分配主要用于医院扩大再生产；第三，资产处置由社会管理部门负责。第三，资产处置由社会管理部门负责。营利性和非营利性医疗机构的比较营利性和非营利性医疗机构的比较非营利性医疗机构非营利性医疗机构营利性医疗机构营利性医疗机构经营目的经营目的满足社会公众基本医疗需求满足社会公众基本医疗需求投资回报投资回报收入去向收入去向弥补医疗服务成本；自身发展，发弥补医疗服务成本；自身发展，发展新项目展新项目投资者经济回报投资者经济回报服务任务服务任务提供基本医疗服务；政府举办的要提供基本医疗服务；政府举办的要完成的政府交办其

7、他事务；可以提完成的政府交办其他事务；可以提供少量非基本医疗服务供少量非基本医疗服务依据市场需求自主确定；依据市场需求自主确定；重大灾情时执行政府指令重大灾情时执行政府指令性任务性任务财政政策财政政策享受同级政府财政补助享受同级政府财政补助不享受政府补助不享受政府补助价格政策价格政策执行政府规定医疗服务指导价执行政府规定医疗服务指导价价格放开价格放开税收政策税收政策享受相应税收优惠享受相应税收优惠依法照章纳税依法照章纳税财务会计财务会计制度制度财政部，卫生部颁布财政部，卫生部颁布医院财务制医院财务制度度，医院会计制度医院会计制度企业财务，会计制度和有企业财务，会计制度和有关政策关政策非营利性医

8、疗机构非营利性医疗机构营利性医疗机构营利性医疗机构划分原则划分原则政府举办承担基本政府举办承担基本医疗服务，代表区医疗服务，代表区域性或国家水平的域性或国家水平的医疗机构；社会捐医疗机构；社会捐资兴办的医疗机构；资兴办的医疗机构；企事业单位为本单企事业单位为本单位职工设立医疗机位职工设立医疗机构构企事业单位设立对社会开企事业单位设立对社会开放的医疗机构自愿选择；放的医疗机构自愿选择；城镇个体诊所，股份制，城镇个体诊所，股份制，股份合作制，中外合资合股份合作制，中外合资合作医疗机构；作医疗机构；国有或集体资产与医疗机国有或集体资产与医疗机构职工集资合办的医疗机构职工集资合办的医疗机构自愿选择构自

9、愿选择一一. . 非营利组织的内涵非营利组织的内涵政府与非营利组织的区别政府与非营利组织的区别1 1运行基础：政府的成立基于公共利益的需要，经费来运行基础：政府的成立基于公共利益的需要，经费来源于公共财政，运行的基础是拥有合法合理的公共管理权源于公共财政，运行的基础是拥有合法合理的公共管理权力；非营利组织的运行基础在于它存在的合法性、它与其力；非营利组织的运行基础在于它存在的合法性、它与其它社会组织关系的平等性。它社会组织关系的平等性。2 2行为特征：政府行为一般具有公共性、普遍性、强制行为特征：政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非营利性等基本特征；非营利组织具有组织性、民间性和非营利性

10、等基本特征；非营利组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性（莱特斯（莱特斯萨拉蒙教授）。萨拉蒙教授）。一一. . 非营利组织的内涵非营利组织的内涵3 3交易模式交易模式：政府为公众提供公共服务或物品，公众：政府为公众提供公共服务或物品，公众（选举人）则以选择能为他们提供最适当税收和公共服务（选举人）则以选择能为他们提供最适当税收和公共服务的政府作为回报；的政府作为回报； 非营利组织的服务对象与资金提供者之间，只有一非营利组织的服务对象与资金提供者之间，只有一种很脆弱的联系，没有很直接的联系（彼此期望不同）。种很脆弱的联

11、系，没有很直接的联系（彼此期望不同）。4 4税收管制税收管制：政府部门一律免税；：政府部门一律免税； 总体上看，非营利组织的税法规则在很大程度上是偏总体上看，非营利组织的税法规则在很大程度上是偏向于政府的税法地位，但对其存在的部分营利性收入应视向于政府的税法地位，但对其存在的部分营利性收入应视同一般企业征税，以对其经营行为做出消极规制。同一般企业征税，以对其经营行为做出消极规制。一一. . 非营利组织的内涵非营利组织的内涵5 5管理职能管理职能：政府职能是即职责与功能的统一体，包括：政府职能是即职责与功能的统一体，包括政府应该管什么、怎么管两个方面的问题，具有政治统政府应该管什么、怎么管两个方

12、面的问题，具有政治统治、社会服务、社会管理和社会平衡职能；治、社会服务、社会管理和社会平衡职能； 非营利性组织除了具有提供部分公共产品职能外，也非营利性组织除了具有提供部分公共产品职能外，也具有一些特定的社会职能和政治职能。具有一些特定的社会职能和政治职能。6 6管理方法管理方法：政府主要使用强制性管理方法、管理责任：政府主要使用强制性管理方法、管理责任制，辅之以诱导、参与管理方法；非营利组织则恰好相反制，辅之以诱导、参与管理方法；非营利组织则恰好相反（尤其是强制性只能在个别授权情况下使用）。（尤其是强制性只能在个别授权情况下使用）。一一. . 非营利组织的内涵非营利组织的内涵 政府与非营利组

13、织的联系政府与非营利组织的联系1 1政府从非营利组织获得信息，经过内部转换，变为各政府从非营利组织获得信息，经过内部转换，变为各种政策形式输出给社会（如卫生统计）种政策形式输出给社会（如卫生统计） 。2 2非营利组织从政府输入信息，了解和把握政府的各项非营利组织从政府输入信息，了解和把握政府的各项方针、政策和规定，经内部转换，以需求、意见等方式求方针、政策和规定，经内部转换，以需求、意见等方式求得政府的理解、协助和支持（如卫生投入）得政府的理解、协助和支持（如卫生投入） 。一一. . 非营利组织的内涵非营利组织的内涵3 3政府以政府以“公平仲裁者公平仲裁者”的立场、态度和方法来化解、的立场、态

14、度和方法来化解、处处理非营利组织之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社理非营利组织之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序。会秩序。 可见，政府与非营利组织关系既有密切联系的一面，可见，政府与非营利组织关系既有密切联系的一面，也有彼此存在矛盾的时候，政府管理过强、力度过大，对也有彼此存在矛盾的时候，政府管理过强、力度过大，对非营利组织的发展是一种限制；而放任不管、管理过非营利组织的发展是一种限制；而放任不管、管理过轻，则容易造成非营利组织对政府、社会公共安全和公共轻，则容易造成非营利组织对政府、社会公共安全和公共利益的消极侵害。利益的消极侵害。二、非营利组织的作用与局限性二、非营利组织的作

15、用与局限性 非营利组织的作用概括为聚、立、推三个方面：非营利组织的作用概括为聚、立、推三个方面：聚：指非营利组织能发挥利益聚合的政治功能，把人们大聚：指非营利组织能发挥利益聚合的政治功能，把人们大众尤其是弱势群体的多元利益表达出来，同时通过有效的众尤其是弱势群体的多元利益表达出来，同时通过有效的社会动员积聚影响政府的力量。社会动员积聚影响政府的力量。二、非营利组织的作用与局限性二、非营利组织的作用与局限性立：指非营利组织通过自身行动支持社会的多元格局，维立：指非营利组织通过自身行动支持社会的多元格局，维护人们的多元利益，培养民众的民主作风，弘扬以人为本护人们的多元利益，培养民众的民主作风，弘扬

16、以人为本的社会正义，保障普通百姓的基本人权。的社会正义，保障普通百姓的基本人权。推：指非营利组织能够推动政府和国际组织关注那些因政推：指非营利组织能够推动政府和国际组织关注那些因政府失灵和市场失灵而遗留下来的社会和环境问题，促使它府失灵和市场失灵而遗留下来的社会和环境问题，促使它们调整议程和改变优先次序。们调整议程和改变优先次序。二、非营利组织的作用与局限性二、非营利组织的作用与局限性 非营利组织的基本社会作用非营利组织的基本社会作用1 1社会服务功能：基本功能，包括中介服务和直接服务社会服务功能：基本功能，包括中介服务和直接服务（医院）（医院）。2 2社会沟通功能：通过沟通政府与企业、政府与

17、社会、社会沟通功能：通过沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，使社会在市场机制作用下形成新的整合，从政府与市场，使社会在市场机制作用下形成新的整合，从而发挥其桥梁和纽带作用（而发挥其桥梁和纽带作用（乡镇卫生院乡镇卫生院）。）。二、非营利组织的作用与局限性二、非营利组织的作用与局限性3 3社会评价功能：在市场经济中需要具有专门知识、专社会评价功能：在市场经济中需要具有专门知识、专门设施的机构对生产、消费产品作出客观、公正的评价门设施的机构对生产、消费产品作出客观、公正的评价（各种学术评价、鉴定委员会各种学术评价、鉴定委员会）。）。4 4社会裁断功能：社会需要没有行政级别、不受地域限社会裁断功能

18、：社会需要没有行政级别、不受地域限制、当事人可以自由选择的公平独立裁断组织制、当事人可以自由选择的公平独立裁断组织（医学会）。（医学会）。二、非营利组织的作用与局限性二、非营利组织的作用与局限性5 5社会调节功能：市场在资源配置中起主导作用必须有社会调节功能：市场在资源配置中起主导作用必须有物化的场所和支持市场体系的组织机构起具体调节作用物化的场所和支持市场体系的组织机构起具体调节作用（产权改革目标产权改革目标）。）。6 6社会协调、代理功能：在市场经济条件下，多元的利社会协调、代理功能：在市场经济条件下，多元的利益格局需要有专门的机构来协调；纷繁的经济、社会事务益格局需要有专门的机构来协调；

19、纷繁的经济、社会事务也需要有专门的机构来代理（医师协会）。也需要有专门的机构来代理（医师协会）。7 7倡导社会文明职能：关心人类、坚守人道主义精神的倡导社会文明职能：关心人类、坚守人道主义精神的社会价值观（救死扶伤）。社会价值观（救死扶伤）。二、非营利组织的作用与局限性二、非营利组织的作用与局限性 非营利组织的基本政治作用非营利组织的基本政治作用1 1政府合法性的资源供给者：政府合法性的资源供给者：“政府合法性政府合法性”作为一种作为一种公公共物品只能由包括非营利组织在内的社会提供，共物品只能由包括非营利组织在内的社会提供，“非营利非营利组织组织”是政府合法性资源供给者之一（是政府合法性资源供

20、给者之一（民众的广泛认同）。民众的广泛认同）。2 2政府权力的监督者：在民主社会里，除了需要政府体政府权力的监督者：在民主社会里，除了需要政府体制内的权利制衡外，还需要体制外的强大权力制衡。制内的权利制衡外，还需要体制外的强大权力制衡。二、非营利组织的作用与局限性二、非营利组织的作用与局限性3 3民主价值观的培育者：在现代社会里，人们的民主民主价值观的培育者：在现代社会里，人们的民主价值观很大程度上不是靠政府和市场来培育，而是在价值观很大程度上不是靠政府和市场来培育，而是在非营利组织的自由结社、自我管理的社会生活中逐步非营利组织的自由结社、自我管理的社会生活中逐步养成的（美国的养成的（美国的“

21、新英格兰的乡镇精神新英格兰的乡镇精神”）。）。二、非营利组织的作用与局限性二、非营利组织的作用与局限性（三）非营利组织在我国转型时期所拥有的独特功能（三）非营利组织在我国转型时期所拥有的独特功能1 1促进政府职能转变：随着中国改革的进一步深化，非促进政府职能转变：随着中国改革的进一步深化，非营利组织首先承担了政府为适应市场经济体制而转移出营利组织首先承担了政府为适应市场经济体制而转移出来的一部分经济、社会职能；同时，许多新的公共事务来的一部分经济、社会职能；同时，许多新的公共事务出现，部分不宜由政府来承担的事务也由非营利组织承出现，部分不宜由政府来承担的事务也由非营利组织承担起来。担起来。二、

22、非营利组织的作用与局限性二、非营利组织的作用与局限性2 2培养和规范市场：目前中国的市场经济体制不够完培养和规范市场：目前中国的市场经济体制不够完善，非营利组织的不发达、不完善是其中一个重要原善，非营利组织的不发达、不完善是其中一个重要原因。非营利组织作为市场经济的支持体系，不隶属于按因。非营利组织作为市场经济的支持体系，不隶属于按条块划分的政府行政机构，它能够以公平、公正、客观条块划分的政府行政机构，它能够以公平、公正、客观为活动准则，能够在培育统一的市场、规范市场主体行为活动准则，能够在培育统一的市场、规范市场主体行为等方面发挥重要作用。为等方面发挥重要作用。二、非营利组织的作用与局限性二

23、、非营利组织的作用与局限性3 3推动内部经营机制转换：非营利组织自身的自治与民推动内部经营机制转换：非营利组织自身的自治与民主发展，逐渐摆脱了对政府的依附关系，依靠组织自我主发展，逐渐摆脱了对政府的依附关系，依靠组织自我管理，成为独立法人实体（医疗组织与协会）。管理，成为独立法人实体（医疗组织与协会）。4 4形成自律性的社会秩序：建立非营利组织的目的，就形成自律性的社会秩序：建立非营利组织的目的，就是使社会与政府相对分离，并通过非营利组织的整合作是使社会与政府相对分离，并通过非营利组织的整合作用，形成自律性的社会秩序。非营利组织承接的从政府用，形成自律性的社会秩序。非营利组织承接的从政府转移出

24、来的部分职能从本职上说来自于社会对秩序的要转移出来的部分职能从本职上说来自于社会对秩序的要求。求。二、非营利组织的作用与局限性二、非营利组织的作用与局限性（四）非营利组织发展的局限性（四）非营利组织发展的局限性1 1志愿组织的非志愿性：主要表现在非营利活动所需的志愿组织的非志愿性：主要表现在非营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在一个巨大的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在一个巨大的缺口。民间捐助还是政府财政，还是收费？缺口。民间捐助还是政府财政，还是收费？2 2独立组织的非独立性：非营利组织理论上应该是独立独立组织的非独立性：非营利组织理论上应该是独立于企业和政府之外的，但

25、现实的发展中，三者之间界线于企业和政府之外的，但现实的发展中，三者之间界线趋于模糊（从事营利性活动、受政府摆布）。趋于模糊（从事营利性活动、受政府摆布）。二、非营利组织的作用与局限性二、非营利组织的作用与局限性3 3政府职能的虚假转移表现在：政府职能的转移存在复政府职能的虚假转移表现在：政府职能的转移存在复杂的背景和不确定性；非营利组织由于财政上依附政府杂的背景和不确定性；非营利组织由于财政上依附政府而发展成为准政府组织，监督政府权力的职能大打折扣。而发展成为准政府组织，监督政府权力的职能大打折扣。4 4受到责任与政府腐败问题的困扰：非营利组织由发展受到责任与政府腐败问题的困扰：非营利组织由发

26、展公共事业的初衷变为结构和人员向官僚化方向发展，导公共事业的初衷变为结构和人员向官僚化方向发展，导致组织的公益目标被置换为争取现金、为了组织自身的致组织的公益目标被置换为争取现金、为了组织自身的利益。非营利组织到底应该承担那些责任？对谁负责？利益。非营利组织到底应该承担那些责任？对谁负责？如何负责？尚无定论，所以存在公共责任缺失、决策不如何负责？尚无定论，所以存在公共责任缺失、决策不民主、不公开导致的渎职腐败现象。民主、不公开导致的渎职腐败现象。三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理（一）非营利组织的成立制度及其法律地位（一）非营利组织的成立制度及其法律地位 目前世界各国非营利组

27、织成立制度，主要有许可批准目前世界各国非营利组织成立制度，主要有许可批准制、登记备案制和登报声明制三种。登报声明制指成立时制、登记备案制和登报声明制三种。登报声明制指成立时无须任何手续，只需登报明示告诉公众；登记备案制是指无须任何手续，只需登报明示告诉公众；登记备案制是指成立时需向政府登记备案存查。成立时需向政府登记备案存查。三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理 此两种均无须得到政府批准。许可批准制指成立时要此两种均无须得到政府批准。许可批准制指成立时要向政府申请，经过政府审查并许可批准之后方能成立。许向政府申请，经过政府审查并许可批准之后方能成立。许可批准制最大优点在于能有效

28、维护国家安全、维护社会公可批准制最大优点在于能有效维护国家安全、维护社会公共秩序和社会公共道德，但它是对公民结社自由的一种限共秩序和社会公共道德，但它是对公民结社自由的一种限制。制。三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理 世界上许多国家的非营利组织的成立程序采取前世界上许多国家的非营利组织的成立程序采取前两种方式，并取得独立的法人地位。我国目前采取的是两种方式，并取得独立的法人地位。我国目前采取的是许可批准制，有必要也有作用，但应该只适应部分行业许可批准制，有必要也有作用，但应该只适应部分行业部门，对大多数事业单位的成立，应该建立事业单位法部门，对大多数事业单位的成立，应该建立事

29、业单位法人登记备案制度，以保障事业单位独立行使经营管理的人登记备案制度，以保障事业单位独立行使经营管理的自主权和人事管理权。自主权和人事管理权。 三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理（二）多元化的经费来源制度（二）多元化的经费来源制度 据据19921992年年世界银行发展报告世界银行发展报告等资料，国外非营等资料，国外非营利部门的资金来源有三个基本渠道：私人付费、公共部门、利部门的资金来源有三个基本渠道：私人付费、公共部门、民间慈善捐赠。美国、英国、意大利、日本的非营利筹资民间慈善捐赠。美国、英国、意大利、日本的非营利筹资模式是私人付费主导型，即私人付费是非营利机构的主要模式是

30、私人付费主导型，即私人付费是非营利机构的主要资金来源，其次是公共部门支持，最后是民间捐赠。资金来源，其次是公共部门支持，最后是民间捐赠。三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理 在美、意、日三国非营利部门收入中，私人付费占在美、意、日三国非营利部门收入中，私人付费占的比例分别为的比例分别为5252、5353、6060。尽管与各国相比，美。尽管与各国相比，美国民间捐赠非营利组织资金来源中所占比例较高，但也不国民间捐赠非营利组织资金来源中所占比例较高，但也不过只有过只有19%19%，而，而5252的收入来自私人付费，的收入来自私人付费，3030来源于来源于政府。政府。三、非营利组织的组

31、织与管理三、非营利组织的组织与管理 德国和法国属于公共部门主导型，即政府是非营利德国和法国属于公共部门主导型，即政府是非营利机构的主要资金来源，德、法两国非营利机构收入的机构的主要资金来源，德、法两国非营利机构收入的6868、60%60%来自政府，而私人付费的比例分别为来自政府，而私人付费的比例分别为2828和和34%34%，民，民间捐赠的比例分别为间捐赠的比例分别为4 4和和7 7。民间慈善捐赠是非营利。民间慈善捐赠是非营利机构的另一资金来源。机构的另一资金来源。三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理 但是，值得注意的是，在非营利机构的主要资金来但是，值得注意的是，在非营利机构

32、的主要资金来源中，世界各国很少有属于民间捐赠主导型的，民间捐赠源中，世界各国很少有属于民间捐赠主导型的，民间捐赠比例最高的是美国，仅占到比例最高的是美国，仅占到1919，其它国家则更为有限，其它国家则更为有限，英、德、法、日分别仅占英、德、法、日分别仅占1212、4 4、7 7、1 1，民间，民间捐赠数量有限的一个重要原因是税率过高。捐赠数量有限的一个重要原因是税率过高。 总之，在各发达市场经济国家里，无论是公立还是私总之，在各发达市场经济国家里，无论是公立还是私立的非营利机构，其经费来源都是多样化的，构成各式各立的非营利机构，其经费来源都是多样化的，构成各式各样的混合投资补偿体制。样的混合投

33、资补偿体制。三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理（三）非营利制度的绩效评价制度（三）非营利制度的绩效评价制度 在国外，非营利机构涉及多方面的利益人和政在国外，非营利机构涉及多方面的利益人和政府的规制管理，为了取得政府的管理支持和利益人的进府的规制管理，为了取得政府的管理支持和利益人的进一步捐助，非营利机构必须定期进行绩效测量和评价，一步捐助，非营利机构必须定期进行绩效测量和评价，并向有关方面提供全面而详细的信息，并向有关方面提供全面而详细的信息，三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理尤其要明确回答如下问题：尤其要明确回答如下问题：机构的运营创造了那些社会效益或价值

34、机构的运营创造了那些社会效益或价值? ? 哪些指标能够体现和反映机构的社会贡献或效果哪些指标能够体现和反映机构的社会贡献或效果? ?哪些指标能够体现机构的活动数量或产出哪些指标能够体现机构的活动数量或产出? ? 哪些指标能够体现和反映实际利用的资源或投入哪些指标能够体现和反映实际利用的资源或投入? ?这些资源的财务成本是多少这些资源的财务成本是多少? ?三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理 国外非营利机构绩效评价体系通常借助效益国外非营利机构绩效评价体系通常借助效益(B)(B)、效果效果(OC)(OC)、产出、产出(O)(O)、投人、投人( I )( I )和成本和成本(C)(

35、C)等等5 5项要素指项要素指标；以及标；以及B BC C效益成本比率，效益成本比率，B BOCOC每单位非每单位非货币成果所产生的社会效益，货币成果所产生的社会效益，OCOCO O成功率或质量指成功率或质量指标，标，OCOCC C一效果成本比率，一效果成本比率，O OC C产出成本比产出成本比率，率，0 0I I产出投入比率，产出投入比率，I IC C投入成本比率投入成本比率等等7 7个组合性的比率新指标来测量绩效。个组合性的比率新指标来测量绩效。三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理 它们分别代表非营利机构的货币成果、非货币成果、它们分别代表非营利机构的货币成果、非货币成果、

36、非货币过程、非货币投入和货币投入。指标的体系划分虽非货币过程、非货币投入和货币投入。指标的体系划分虽然大同小异，但每一个要素都从不同侧面反映了非营利机然大同小异，但每一个要素都从不同侧面反映了非营利机构的绩效状况。构的绩效状况。 总之，总之， 国外非营利机构内部管理非常重视绩效价，国外非营利机构内部管理非常重视绩效价，而且在具体评价时，指标设置科学，评价体系客观、全而且在具体评价时，指标设置科学，评价体系客观、全面。相比之下，我国事业单位管理体制不顺、管理制度面。相比之下，我国事业单位管理体制不顺、管理制度不健全、管理人员水平和能力低是普遍现象。而忽视并不健全、管理人员水平和能力低是普遍现象。

37、而忽视并轻视绩效评价与考核，更是十分突出的问题。轻视绩效评价与考核，更是十分突出的问题。三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理 我国事业单位现行的管理重视物质投入或货币资金我国事业单位现行的管理重视物质投入或货币资金管理，而轻视产出或资金使用管理，在人事管理中过分管理，而轻视产出或资金使用管理，在人事管理中过分重视德与勤的评价与考核。由于缺乏有效的绩效评价机重视德与勤的评价与考核。由于缺乏有效的绩效评价机制，严重制约了事业单位的发展。要提高公立医院的管制，严重制约了事业单位的发展。要提高公立医院的管理水平，必须借鉴国外非营利机构的成功经验，建立具理水平，必须借鉴国外非营利机构的成

38、功经验，建立具有中国特色的公立医院绩效评价体系，从而加强公立医有中国特色的公立医院绩效评价体系，从而加强公立医院的内部管理和宏观调控。院的内部管理和宏观调控。三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理（四）非营利组织的运行机制（四）非营利组织的运行机制1 1非营利组织内部的激励机制：非营利组织的运行动力非营利组织内部的激励机制：非营利组织的运行动力主要在于服务对象的满意程度和社会的承认，靠来自外主要在于服务对象的满意程度和社会的承认，靠来自外部的反映去推动自己努力改进工作。但如果信息不畅通，部的反映去推动自己努力改进工作。但如果信息不畅通，外部的需求、对需求满足的程度、对非营利组织服

39、务的外部的需求、对需求满足的程度、对非营利组织服务的意见不能迅速有效的被其吸收，非营利组织就会产生低意见不能迅速有效的被其吸收，非营利组织就会产生低效率问题。效率问题。三、非营利组织的组织与管理三、非营利组织的组织与管理2 2志愿者参与机制：完善非营利组织的志愿者参与机制，志愿者参与机制：完善非营利组织的志愿者参与机制，唤起广泛的群众性的社区参与意识，促进人与人相互亲唤起广泛的群众性的社区参与意识，促进人与人相互亲近、相互扶助的情感。（大卫生）近、相互扶助的情感。（大卫生）3 3人力资源管理与开发机制：一般地，非营利组织通常人力资源管理与开发机制：一般地，非营利组织通常采取绩效付酬制，如目标管

40、理制。目前，我国非营利组采取绩效付酬制，如目标管理制。目前，我国非营利组织缺少专业骨干与综合素质较高的领导干部，内部人事织缺少专业骨干与综合素质较高的领导干部，内部人事与分配制度改革滞后。与分配制度改革滞后。四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势（一）我国非营利组织的发展状况：（一）我国非营利组织的发展状况： 当前，我国社会正在经历重大的社会变革与转型，当前，我国社会正在经历重大的社会变革与转型，一个建立在市场经济基础上的多元化的现代中国正在逐步一个建立在市场经济基础上的多元化的现代中国正在逐步形成，非营利组织的健康发展将积极推动这一进程。但总形成，非营利组织的健康发展将

41、积极推动这一进程。但总体看来，我国非营利组织还存在许多问题。体看来，我国非营利组织还存在许多问题。四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势 宏观方面，非营利组织发展所必要的法律制度、社会宏观方面，非营利组织发展所必要的法律制度、社会支持、文化背景还不够健全；市场经济发育程度低，社会支持、文化背景还不够健全；市场经济发育程度低，社会自治传统与公民的参与意识、权利意识较差。自治传统与公民的参与意识、权利意识较差。 微观方面，非营利组织严重依赖于政府，官办性质浓微观方面，非营利组织严重依赖于政府，官办性质浓厚；经费严重不足；组织的管理能力、创新能力较差；条厚；经费严重不足；组织的

42、管理能力、创新能力较差；条块分割严重，分头管理，自成体系，资源难以整合。块分割严重，分头管理，自成体系，资源难以整合。四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势1 1政社不分。我国社会团体官办性质仍是主要形式，无政社不分。我国社会团体官办性质仍是主要形式，无论是在观念、组织、职能，还是活动方式、管理体制上，论是在观念、组织、职能，还是活动方式、管理体制上，都严重依赖政府，作为政府的附属机构发挥作用，享受都严重依赖政府，作为政府的附属机构发挥作用，享受国家财政拨款，并纳入行政组织系统，具有行政性，定国家财政拨款，并纳入行政组织系统，具有行政性，定行政级别，按级别确定福利待遇和隶

43、属关系。行政级别，按级别确定福利待遇和隶属关系。2 2经费不足。要么影响组织活动的正常开展，要么开展经费不足。要么影响组织活动的正常开展，要么开展与自身业务范围不符的经营活动或违法活动。与自身业务范围不符的经营活动或违法活动。四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势3 3能力不足。目前，我国非营利组织的能力离市场经济能力不足。目前，我国非营利组织的能力离市场经济的要求还有一定的距离，还不适应市场经济体制下的竞的要求还有一定的距离，还不适应市场经济体制下的竞争局面。争局面。4 4政策实施不足。我国非营利组织政策在实施中存在培政策实施不足。我国非营利组织政策在实施中存在培育和监

44、督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象。育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象。（分类管理）（分类管理）四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势5 5法制的缺陷。机构我国政府正在积极建立有关非营利法制的缺陷。机构我国政府正在积极建立有关非营利组织登记管理的较为完整的法律制度框架，但现行法规组织登记管理的较为完整的法律制度框架，但现行法规中的许多规定在很大程度上不利用非营利组织的发展中的许多规定在很大程度上不利用非营利组织的发展（医院财会）。同时，各种不同的法律制度之间以及其（医院财会）。同时，各种不同的法律制度之间以及其实施主体之间经常出现的摩擦和不协调，这些都限

45、制着实施主体之间经常出现的摩擦和不协调，这些都限制着非营利组织的发展。非营利组织的发展。四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势（二）非营利组织在西方国家的发展趋势（二）非营利组织在西方国家的发展趋势 （成思危（成思危中国事业单位改革中国事业单位改革）1 1努力提高知名度。缺乏公众注意将给非营利部门带来努力提高知名度。缺乏公众注意将给非营利部门带来许多问题，因此，各国政府都在努力提高非营利组织的许多问题，因此，各国政府都在努力提高非营利组织的知名度。（品牌？）知名度。（品牌？）2 2明确法律地位。对非营利组织的法律地位和权利，英明确法律地位。对非营利组织的法律地位和权利，英

46、美法系国家比较明确，而许多大陆法系国家则没有明确美法系国家比较明确，而许多大陆法系国家则没有明确界定。没有一个宽松开放的法律环境，非营利部门的发界定。没有一个宽松开放的法律环境，非营利部门的发展势必受到严重限制。（法人实体？）展势必受到严重限制。（法人实体？）四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势3 3密切与政府的合作。非营利组织应如何与政府合作，密切与政府的合作。非营利组织应如何与政府合作，以便既可以使非营利组织避免丧失独立的地位，由可以以便既可以使非营利组织避免丧失独立的地位，由可以作为政府的真正作为政府的真正“伙伴伙伴”而不是而不是“代理代理”或或“买办买办”，这很

47、重要。这很重要。4 4大力倡导慈善捐助。如果非营利组织有自己的资金来大力倡导慈善捐助。如果非营利组织有自己的资金来源，那么与政府之间的合理关系就有了保证。但过分依源，那么与政府之间的合理关系就有了保证。但过分依靠私人收费可能会使非营利组织背离其靠私人收费可能会使非营利组织背离其“慈善慈善”的本意，的本意，降低满足低收入阶层需要的能力。因此，需要一个强有降低满足低收入阶层需要的能力。因此，需要一个强有力的私人慈善捐赠作为主要资金来源保证非营利部门合力的私人慈善捐赠作为主要资金来源保证非营利部门合理的独立性和自主性（除了收费，还是收费）。理的独立性和自主性（除了收费，还是收费）。四、非营利组织的现

48、状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势5 5提高公众的信任度。尽管非营利组织在法律上有权利提高公众的信任度。尽管非营利组织在法律上有权利保持一定程度的保持一定程度的“隐私隐私”和免受政府的审查，但它同时和免受政府的审查，但它同时也有义务披露基本的财务、经营和专业信息，通过行业也有义务披露基本的财务、经营和专业信息，通过行业自律、一定限度的群众与舆论监督等方式来增加其透明自律、一定限度的群众与舆论监督等方式来增加其透明度，以提高公众对它的信任度。（信息不对称）度，以提高公众对它的信任度。（信息不对称）6 6实施专业化发展战略。注重领导（经理）和职员（员实施专业化发展战略。注重领导（经理）和职

49、员（员工）的专业化培训。（技术到行政岗位）工）的专业化培训。（技术到行政岗位）四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势（三）促进我国非营利组织发展的措施（三）促进我国非营利组织发展的措施1 1鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系。鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系。 一方面，政府应认识到非营利组织的优势与作用，一方面，政府应认识到非营利组织的优势与作用，鼓励促进非营利组织的发展。政府在处理公共事务时，鼓励促进非营利组织的发展。政府在处理公共事务时，充分听取非营利组织的意见和建议，鼓励他们积极参与充分听取非营利组织的意见和建议，鼓励他们积极参与政府的开发计划，增强它们提供社

50、会服务的责任和能力，政府的开发计划，增强它们提供社会服务的责任和能力，减少政府决策失误，不做减少政府决策失误，不做“传声筒传声筒”和和“拍手工具拍手工具”，弥补政府和市场的缺陷。弥补政府和市场的缺陷。 四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势 另一方面，非营利组织应注意摆正自己与政府的位另一方面，非营利组织应注意摆正自己与政府的位置。非营利组织可以在一定程度上批评和监督政府，但二置。非营利组织可以在一定程度上批评和监督政府，但二者应当是友好合作而非相互对抗或取代关系。政府支持、者应当是友好合作而非相互对抗或取代关系。政府支持、资助非营利组织，非营利组织也为政府分忧、承担部分

51、公资助非营利组织，非营利组织也为政府分忧、承担部分公益事业。益事业。四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势2 2创造良好的环境，培育非营利组织的发展。创造良好的环境，培育非营利组织的发展。 非营利组织产生发展的政治前提是国家政治体系的高非营利组织产生发展的政治前提是国家政治体系的高度制度化；经济发展的程度是非营利组织发展的一个不可度制度化；经济发展的程度是非营利组织发展的一个不可或缺的因素（财力）；社会自治与人们的自我权利意识是或缺的因素（财力）；社会自治与人们的自我权利意识是影响这非营利组织发展的重要社会因素。可见，我们应该影响这非营利组织发展的重要社会因素。可见，我们

52、应该积极创造良好的政治、经济、社会环境，培育非营利组织积极创造良好的政治、经济、社会环境，培育非营利组织的发展。的发展。四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势3 3政府应制定扶持非营利组织发展的相关法律、政策政府应制定扶持非营利组织发展的相关法律、政策 政府可制定以下政策扶持非营利组织发展：改革非政府可制定以下政策扶持非营利组织发展：改革非营利组织的成立制度；取消营利组织的成立制度；取消“挂靠制挂靠制”，改变其官办或半，改变其官办或半官官办性质，保证非营利组织具有民间性等特性（民办官办性质，保证非营利组织具有民间性等特性（民办官管）；建立监督与评估政策等。根据法律法规实施

53、监督与管）；建立监督与评估政策等。根据法律法规实施监督与评估，应该成为政府管理非营利组织的主要手段评估，应该成为政府管理非营利组织的主要手段. .四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势4 4非营利组织积极加强自身的建设非营利组织积极加强自身的建设坚持民主作风、支持社会的多元格局。非营利组织要深坚持民主作风、支持社会的多元格局。非营利组织要深入城市社区和农村基层组织，表达和捍卫各种特殊群体入城市社区和农村基层组织，表达和捍卫各种特殊群体的利益，满足社会对多样化的需求。的利益，满足社会对多样化的需求。提高人员素质、加强经营管理。非营利组织的成败与否，提高人员素质、加强经营管理

54、。非营利组织的成败与否，人才是关键。对于非营利组织要实现有效的治理，一方人才是关键。对于非营利组织要实现有效的治理，一方面要建立有效的激励机制，另一方面要建立民主科学的面要建立有效的激励机制，另一方面要建立民主科学的领导决策机制。领导决策机制。四、非营利组织的现状与发展趋势四、非营利组织的现状与发展趋势保持对弱势群体的关怀。在当前我国社会的转轨进程中，保持对弱势群体的关怀。在当前我国社会的转轨进程中，出现了许多弱势群体，如农民、打工者、下岗职工、老出现了许多弱势群体，如农民、打工者、下岗职工、老人、儿童、残疾人群等，非营利组织应为他们争取社会人、儿童、残疾人群等，非营利组织应为他们争取社会公正

55、，减轻两极分化，维护社会的安定团结。公正，减轻两极分化，维护社会的安定团结。加强科学研究，保持创新能力。创新是非营利组织的一加强科学研究，保持创新能力。创新是非营利组织的一大优势，这种优势既表现在新技术和新的生产方式创新，大优势，这种优势既表现在新技术和新的生产方式创新，也表现在新的社会组织方式创新。也表现在新的社会组织方式创新。五五“政事分开政事分开”构建服务型政府构建服务型政府, ,推进以公立医推进以公立医院为主体的非营利性医院改革院为主体的非营利性医院改革 很多学者认为医改进展迟缓的制约因素之一就是政府很多学者认为医改进展迟缓的制约因素之一就是政府职能转变和服务型政府建设问题。职能转变和

56、服务型政府建设问题。 在过去计划经济体制之下，医疗卫生等公共事业都由在过去计划经济体制之下，医疗卫生等公共事业都由政府一手操办，因此公立医院隶属于各级卫生行政部门，政府一手操办，因此公立医院隶属于各级卫生行政部门，其人、财、物也都有政府部门直接管理。显然，这种体制其人、财、物也都有政府部门直接管理。显然，这种体制已经不能适应市场经济的发展需要。已经不能适应市场经济的发展需要。 推行推行“政事分开政事分开” ” ，是推进公立医院改革必由之路。，是推进公立医院改革必由之路。 “ “政事分开政事分开”包括政府和事业单位的两方面改革，然包括政府和事业单位的两方面改革，然而我们应该认识到，实现而我们应该

57、认识到，实现“政事分开政事分开”，政府是主导。，政府是主导。 只有政府下决心转变政府的职能，按照只有政府下决心转变政府的职能，按照“有所为，有有所为，有所不为所不为”的原则，认真规范卫生行政部门与公立医院的关的原则，认真规范卫生行政部门与公立医院的关系，才能为公立医院的改革创造必要的条件，才能充分发系，才能为公立医院的改革创造必要的条件，才能充分发挥政府的监管和协调职能，成为真正的服务型政府。挥政府的监管和协调职能，成为真正的服务型政府。 我国公立医院法人治理及其路径研究我国公立医院法人治理及其路径研究课题组对课题组对了上海、无锡、宿迁、武汉等地多家公立医院及当地的卫了上海、无锡、宿迁、武汉等

58、地多家公立医院及当地的卫生行政部门进行调查，从微观的层面上为生行政部门进行调查，从微观的层面上为“政事分开政事分开”中中构建服务型政府提供可借鉴的经验。构建服务型政府提供可借鉴的经验。 在探讨政府财政投入方向和数量等问题的同时，有必在探讨政府财政投入方向和数量等问题的同时，有必要改进投入的机制和方式，例如：要改进投入的机制和方式，例如：“以奖代投以奖代投”的做法，的做法，将将卫生行政部门对医院的考核和投入挂钩，将激励机制融入卫生行政部门对医院的考核和投入挂钩，将激励机制融入了财政投入制度之中，在财政投入有限的条件下，提高了了财政投入制度之中，在财政投入有限的条件下，提高了医院的积极性。医院的积

59、极性。2 2、发挥与其他政府部门的协调功能、发挥与其他政府部门的协调功能, ,帮助公立医院解决卫帮助公立医院解决卫生部门难以单独解决的问题。生部门难以单独解决的问题。 与日俱增的医疗纠纷给医院发展形成了严重障碍，与日俱增的医疗纠纷给医院发展形成了严重障碍，且其处理过程往往涉及到立法、司法、公安等多个部门，且其处理过程往往涉及到立法、司法、公安等多个部门，如某地的卫生局与当地的司法机关联合，成立了如某地的卫生局与当地的司法机关联合，成立了“医疗医疗纠纷调节中心纠纷调节中心”这一专门机构，增强了单独由卫生部门这一专门机构，增强了单独由卫生部门调解的力度，让百姓愿意依从法律途径解决医疗纠纷，调解的力

60、度，让百姓愿意依从法律途径解决医疗纠纷，也减少了医院不必要的损失。也减少了医院不必要的损失。3 3、鼓励社会资金的进入医疗机构时，制定严格的、鼓励社会资金的进入医疗机构时，制定严格的“准入准入原则原则” ” 时应充分强调医疗行业潜在的吸引力，对于医时应充分强调医疗行业潜在的吸引力，对于医疗的资金引进比其他行业会有更为严格的准入条件，且疗的资金引进比其他行业会有更为严格的准入条件，且医院的回报期较长，造成社会资金引入困难，卫生行政医院的回报期较长，造成社会资金引入困难，卫生行政部门应充分强调医院强大的宣传作用和巨大潜在市场，部门应充分强调医院强大的宣传作用和巨大潜在市场，吸引医药、保险及银行等行