第二讲土地开发整理资金管理

1、第二讲土地开发整理资金管理 1. 土地开发整理资金来源与性质土地开发整理资金来源与性质 1999年土地管理法进行修订，规定国家鼓励土地整理，开征新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费专项用于耕地开发，为土地开发整理资金来源提供了法律保障，土地整治所需资金有了稳定的财政来源。 根据土地管理法的规定，财政部、国土资源部建立了新增费的收缴、财务管理、资金使用等方面的管理制度，为促进新增费足额征收、资金规范使用及国家投资土地开发整理项目顺利实施发挥了重要作用。 目前我国土地开发整理资金主要来源于新增费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费。 2. 新增建设用地土地有偿使用费新增建设用

2、地土地有偿使用费 2.1 新增费的征收新增费的征收 2.2 新增费的征收范围新增费的征收范围 2.3 新增费征收标准新增费征收标准 2.4 新增费的征收管理新增费的征收管理 2.5 新增费使用管理新增费使用管理 2.6 新增费的监督管理新增费的监督管理 2.7 新增费分配方式新增费分配方式 2.1 新增费的征收新增费的征收 1999年财政部、国土资源部联合制定了新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法（财综1999117号），从那时起，我国开始了新增费的征收。 为规范新增费的征收和使用管理，财政部、国土资源部先后出台许多与新增费相关的制度。与征收管理相关的主要制度有： 新增建设用地土地有偿使

3、用费收缴使用管理办法（财综1999117号） 财政部、国土资源部、中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知（财综200648号） 财政部、国土资源部关于调整中央分成的新增建设用地土地有偿使用费分配方式的通知（财建200784号） 财政部、国土资源部关于印发中央分成新增建设用地土地有偿使用费使用指南（暂行）的通知（财建2007861号） 财政部、国土资源部关于印发中央分成新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法的通知（财建2008157号） 以上这这一系列文件，对新增费征收范围、征收标准、资金使用以及监督检查等内容做出了规定。 根据现行政策，征收的新增费，中央政府分成30

4、%，地方政策留成70%，不论是中央分成部分还是地方留成部分，都专项用于耕地开发。 2.2 新增费的征收范围新增费的征收范围 征收新增费的四种情形： 一是土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）建设用地范围内的新增建设用地（含村庄和集镇新增建设用地）； 二是在土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）、村庄和集镇建设用地范围外单独选址、依法以出让等有偿使用方式取得的新增建设用地； 三是在水利水电工程建设中，移民迁建用地占用城市（含建制镇）土地利用总体规划确定的经批准超出原建设用地面积的新增建设用地； 四是因违法批地、占用而实际发生的新增建设用地，应按照国土资源部认定的实际新增建设用地面积、相应等别和征

5、收标准缴纳新增建设用地土地有偿使用费。 2.3 新增费征收标准新增费征收标准 土地有偿使用费缴纳标准由国务院土地行政主管部门按照全国城市土地分等和城镇土地级别、基准地价水平、各地区耕地总量和人均耕地状况、社会经济发展水平等情况制定，由国务院财政部门和土地行政主管部门联合发布，并定期调整公布。 从2007年1月1日起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍，由1999年的5-70元/平方米调整到2007年的10-140元/平方米。 根据各地行政区划变动情况，相应细化新增建设用地土地有偿使用费征收等别，新增费征收等别确定为15等级。 2.4 新增费的征收管理新增费的征收管理

6、 从2007年1月1日起，调整了地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式。地方分成的70%部分，一律全额缴入省级（含省、自治区、直辖市、计划单列市）国库。 新增费征收管理职责划分： 新增费缴纳主体是申请办理新增建设用地审批手续的市、县人民政府。 新增费征收部门是国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门。国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门在办理用地审批手续时负责征收。 新增费征收管理部门是财政部门。财政部门负责征收管理，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处以及省级财政部门共同负责监督解缴。 2.5 新增费使用管理新增费使用管理 2.5.1 新增费支

7、出范围新增费支出范围 土地有偿使用费专项用于基本农田建设支出、土地整理支出、耕地开发支出、基本农田保护支出以及与之相关的其他支出。 新增费不得用于下列情形的支出： 一是基本农田建设、土地整理和耕地开发项目区外，不直接与项目相配套的道路工程、水利工程、电力工程和村庄改造等基础设施建设工程支出。 二是10万立方米以上大中型水库、防洪堤坝、干渠、干道和10千伏以上输变电等工程支出。 三是项目施工单位施工用的车辆、机械等设备；项目承担单位和施工单位管理用小汽车等设备；以及农业生产用具、设备等不属于项目规划设计需要的设备购置支出。 四是对外投资；赞助和捐赠支出；支付的滞纳金、罚款、违约金、赔偿金以及国家

8、法律、法规规定不得列入成本、费用的其他支出。 2.5.2 新增费使用管理职能划分新增费使用管理职能划分 中央财政、国土管理部门职责： 财政部、国土资源部负责制定新增费管理的规章、制度；分配并下达中央分成新增费支出预算。 实行共管机制，联合稽查就是一种共同管理。 地方财政、国土管理部门职责： 省级财政部门负责土地有偿使用费预算的分配下达；省级国土资源管理部门负责组织项目申报的审核、立项、实施和竣工验收。 省级财政、国土资源管理部门收到中央下达的土地有偿使用费预算文件后，应按照财综200648号文件、财建200784号文件和财建2008157号文件的规定，及时将土地有偿使用费预算分配下达给市（县）

9、。 财政部门根据批复的年度预算和项目进度等，按照财政国库管理制度有关规定办理资金支付。 项目承担单位的职责： 新增费项目承担单位要严格按照批准下达的预算，合理安排使用资金，不得擅自变更项目的建设地点、规模；不得扩大支出范围，提高开支标准：不得用于土地有偿使用费支出范围以外的其他支出。 新增费项目承担单位要按照国家有关财务会计制度的规定，新增费实行分账核算，就是单独设立账户进行管理。做好土地有偿使用费资金核算工作，及时办理年度结算和财务决算。年度财务决算和竣工财务决算由项目承担单位报同级财政部门批复。 经竣工财务决算批复后的土地有偿使用费项目资金结余，由同级财政部门按财建2008157号文件规定

10、的支出范围安排使用。 2.6 新增费的监督管理新增费的监督管理 财政部、国土资源部关于印发的通知（财建200830号）、财政部、国土资源部关于印发的通知（财建2008157号）对于新增费的监督管理，做了以下规定： 一是财政部、国土资源部负责对新增费的使用情况进行稽查，省级财政部门和国土资源部门负责新增费使用项目实施情况和资金情况的监督检查。二是省级财政、国土资源管理部门要建立健全新增费使用管理的绩效评价制度，土地有偿使用费资金的分配要与绩效考评结果相挂钩。 稽查的主要内容：稽查的主要内容： 一是土地有偿使用费分配情况。包括预算下达、资金拨付以及以项目形式将资金落实到规定范围和用途等。 二是土地

11、有偿使用费使用情况。包括支出内容和标准、财务核算、结余资金处置等。 三是项目管理情况，包括项目法人制度，公告制度、招投标制度、合同管理制度、监理制度等执行情况，以及项目权属管理、档案管理情况。 四是项目实施情况。包括项目立项、可行性研究、规划设计、施工进度、竣工验收和工程质量等。 五是项目后期管护、绩效考核等。 2.7 新增费分配方式 2006年国家对新增费使用管理政策做出了重大调整，中央分成新增费，一部分采用因素法将资金分配到省（区、市），再由省（区、市）落实到土地整治项目上；一部分用于中央支持的国家重大工程和农村土地整治示范建设上。 为充分发挥中央分成新增费的引导作用，有效带动地方相关资金

12、集中投入农村土地整治，国土资源部会同财政部积极创新管理方式，与部分省份签订了整体推进农村土地整治示范建设的部省合作协议，促进土地整治由单一目标为主的土地整理复垦开发，向多元化目标的农村土地整治方向发展。新增费带动其他土地整治资金在确保18亿亩耕地红线、保障国家粮食安全、统筹城乡发展等方面取得了显著成效。 2.7.1 中央分成新增费分配方式中央分成新增费分配方式 因素分配法 中央分配新增费的方式主要采取因素法分配。由财政部、国土资源部主要参照上一年10月31日的基本农田面积、灌溉水田面积以及截止上一年12月31日缴入中央的新增费等因素分配给各省（自治区、直辖市）。 基本农田面积、灌溉水田面积、缴

13、入中央的新增费各自所占权重为：70%、20%、10%。 中央分成的新增费向粮食主产区倾斜,向中西部倾斜,主要通过分配系数来体现: （1）东部非粮食主产区系数为0.8；产粮区系数为1.0。 （2）中部非粮食生产区系数为0.9; 产粮区系数为1.1。 （3）西部非粮食主产区系数为1.0; 产粮区系数为1.2。 计算公式：分省预算测算数分省预算测算数 = 预算分配总指标*（该省基本农田面积/全国基本农田总面积*70% + 该省灌溉水田面积/全国灌溉水田总面积*20% + 该省缴入中央的新增费/各地缴入中央的新增费*10%）*该省系数分省预算分配数分省预算分配数 =分省预算测算数*预算分配总指标/分省

14、预算测算数总和 其他分配方式 国家对重大工程进行扶持。如云南的兴边睦邻的战略实施，在分配新增费时要给予倾斜，给予支持。对国家重大的土地开发整理工程，国家支持的力度大，资金有充分的保障。另外示范建设也是重点扶持的对象。 除以上分配方式外，中央分成的新增费还有用于灾毁补助的。发生灾毁的地方，可以向国土资源部提出申请，获得的资金用于灾毁土地的整理。这种项目资金审批相对容易，程序简单，资金到位快。 2.7.2 地方分配新增费地方分配新增费 地方分配新增费的两种方式： 一是全部由省级财政、国土资源部门以项目管理方式下达； 二是由省级部门按照因素法将中央分成新增费分配给地市，以地市为主开展土地整治项目各项

15、工作。 国土资源部、财政部进行联合稽查时发现，部分省份按因素法分配新增费，缺点比较明显，资金过于分散，没有土地开发整理项目的市县也能分配到资金，造成资金闲置；而需要进行开发整理的市县资金相对短缺。由于资金过于分散，也产生不了规模效益。 新增费征收管理的政策要点新增费征收管理的政策要点 一是先缴后分的原则 二是不得减免的原则 三是按比例分成原则。地方财政（70%）和中央财政（30%）按规定的比例进行分成 四是用途法定原则。新增建设用地土地有偿使用费的用途是法定的，无论是中央政府还是地方政府都不能随意使用。 五是中央分成部分倾斜使用原则。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用，由中央支配的

16、部分，要向粮食生产区倾斜，向重大工程和示范建设倾斜。 3. 耕地开垦费耕地开垦费 3.1 耕地开垦费缴纳人耕地开垦费缴纳人 3.2 耕地开垦费缴纳的标准耕地开垦费缴纳的标准 3.3 耕地开垦费的使用管理耕地开垦费的使用管理 3.1 耕地开垦费缴纳人耕地开垦费缴纳人 土地管理法第31条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”。 由此可见，耕地开垦费是由占用耕地的单位缴纳。 3.2

17、耕地开垦费缴纳的标准耕地开垦费缴纳的标准 土地管理法规定，耕地开垦费由各地方政府根据本地区的实际情况自行制订。 为了确保开垦土地的数量和质量，国土资源部在2010年印发了关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知（国土资发20106号），要求地方结合实际，研究提高耕地开垦费标准，确保补充耕地数量有保证，耕地质量不降低。 3.3 耕地开垦费的使用管理耕地开垦费的使用管理 根据土地管理法第31条，开垦费应当按照省、自治区、直辖市的规定，缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。开垦费征收标准由各省自行制定。 4. 土地复垦费土地复垦费 4.1 土地复垦费缴纳人土地复垦费缴纳人 4.2 土地复垦费缴纳的标准

18、土地复垦费缴纳的标准 4.3 土地复垦资金的使用管理土地复垦资金的使用管理 4.1 土地复垦费缴纳人土地复垦费缴纳人 土地管理法第42条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。” 土地复垦条例进一步明确了土地复垦的义务人责任。条例第18条第1款规定：“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。” 从以上规定可知，谁毁损谁复垦，用地单位或用地个人在生产建设过程中毁损土地的，就要负责复垦

19、；自己不复垦的或复垦不合格的，就缴纳土地复垦费。 4.2 土地复垦费缴纳的标准土地复垦费缴纳的标准 土地复垦条例第18条第2款第2项规定：“土地复垦费的具体征收使用管理办法，由国务院财政、价格主管部门商国务院有关部门规定。”土地复垦条例第18条第2款第1项规定：“确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。” 也就量说，土地复垦费要能够满足将损毁的土地恢复至损毁前的状态所需要的费用。 4.3 土地复垦资金的使用管理土地复垦资金的使用管理 根据土地复垦条例的相关规定，加强土地复垦资金使用管理要做到以下两点： 一是

20、土地复垦义务人缴纳的土地复垦费专项用于土地复垦。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。 二是土地复垦义务人应当缴纳土地复垦费而不缴纳的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，处应缴纳土地复垦费1倍以上2倍以下的罚款；土地复垦义务人为矿山企业的，由颁发采矿许可证的机关吊销采矿许可证。 5. 用于农业土地开发的土地出让收入用于农业土地开发的土地出让收入 5.1 部分土地出让收入用于农业土地开发的相关政策部分土地出让收入用于农业土地开发的相关政策 5.2 使用比例的规定使用比例的规定 5.3 征收标准征收标准 5.4 缴纳程序缴纳程序 5.5 用于农业土地开发土地出让收益的

21、投资方向用于农业土地开发土地出让收益的投资方向 5.1 部分土地出让收入用于农业土地开发的相关政策部分土地出让收入用于农业土地开发的相关政策 将部分土地出让收入用于农业土地开发的政策，实际上体现了城镇支持反哺农业的精神。国务院及中央部委为此制定了一系列政策，主要有： 国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知（国发20048号） 国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631号） 国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点通知（国发201047号） 用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法（财综200449号） 用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法（财建2004174

22、号） 5.2 使用比例的规定使用比例的规定 国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知（国发20048号）仅原则地规定要将部分土地出让金用于农业土地开发。对具体的使用比例没有做出具体规定。 用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法（财综200449号）对用于农业土地开发的土地出让金提出了不低于土地出让平均收益15%的具体要求， 国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631号）进一步明确了应逐步提高土地出让收入用于农业土地开发和农村基础设施的比重。 国务院文件规定大原则，具体由财政部门和国土资源部门来落实。目前对土地出让收入用于农业土地开发的比例没有新的具体标准。 5.3

23、 征收标准征收标准 土地出让平均纯收益是指地方人民政府出让土地取得的土地出让纯收益的平均值。财政部、国土资源部根据全国城镇土地等别、城镇土地级别、基准地价水平、建设用地供求状况、社会经济发展水平等情况联合制定土地出让平均收益标准，并根据土地市场价格变动情况适时调整。 用于农业土地开发的土地出让金的计算方法： 从土地出让金划出的农业土地开发资金从土地出让金划出的农业土地开发资金= =土地出让面积土地出让平均土地出让面积土地出让平均纯收益征收标准纯收益征收标准( (对应所在地征收等别对应所在地征收等别) )各地规定的土地出让金用于农业土各地规定的土地出让金用于农业土地开发的比例地开发的比例( (不低于不低于1515) )。 5.4 缴纳程序缴纳程序 用于农业土地开发的土地出让收入缴纳程序为： 市(地、州、盟)、县(市、旗)财政部门根据同级国土资源管理部门提供的土地出让面积、城镇土地级别、土地出让平均纯收益征收标准和各省(自治区、直辖市)及计划单列市人民政府规定的土地出让金用于农业土地开发的比例(不低于 15)，计算应从土地出让金中划出的农业土地开发资金，并按照专账管理的原则和土地出让金缴交情况，由财政部门在次月5日前办理土地出让金清算时，按级次分别开具缴款书，办理缴库手续。 用于农业土地开发的土地出让收入实行分级留成、分级管理使用的