探讨地方政府发行地方债券的可行性

1、探讨地方政府发行地方债券的可行性摘要: 地方政府发行地方债券是政府公债体系的重要组成部分，是由一个与中央政府债务即国债相对应的概念。它在分税制较为完善的国家经过了长期的实践检验，是一种规范的融资方式。由于地方政府公债主要用于地方基础设施建设，有着筹资灵活、期限较长、信用良好和筹资成本较低等优点，成为各国地方政府普遍使用的重要融资工具。关键词：地方债券； 可行性； 问题及对策Abstract: Issuing local bonds are an important part of the system of government bonds by a central government de

2、bt. After long time of practice, it is a regulated and mature system for the tax. Due to the specification of the mode of financing, it have characteristics of flexible fund-raising, longer-term, good credit and low cost, becoming the popular financial instrument among countries.Keywords: local bond

3、; feasibility; problems and countermeasures 目 录中文摘要及关键词1英文摘要及关键词2目录3一、相关概念界定4（一）地方债券的定义4（二）地方债券的分类4（三）地方债券的特点5二、地方政府发行地方债券的必要性及可行性5（一）地方政府发行地方债券的必要性5 （二）地方政府发行地方债券的可行性6三、地方政府发行地方债券存在的障碍7 （一）法律环境问题7 （二）自身偿债能力问题7（三）信息披露的限制8四、完善地方政府发行地方债券的措施8 （一）债券市场协调发展8 （二）完善相关的法律与制度建设8 （三）加强市政债券的监管与风险控制9结论10参考文献11一、

4、相关概念界定（一）地方债券的定义指地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，所筹集资金用于城市基础设施项目的建设。市政债券的核心是运用地方财政或项目的现金流支持债券发行，其实质是借助州以及地方政府的信用落实还款资金和担保问题。一般说来，城市基础设施建设具有投入资金巨大、后续成本不稳定、投资回收期长、收益外部性等特点，因此私人投资基础设施存在一定的难度，所以地方政府作为一般意义的市政债券的发行人，通过发行债券筹集资金，主要用于当地基础设施的建设。市政债券是国际上城市政府负债的主要手段，与国家公债不同，市政债券通常禁止用于弥补地方财政预算赤字，而只能用于下列用途：主要解决由税收与支出周期错位或其他原

5、因引起的临时性财政资金周转问题；为各项公共资本计划提供资金支持，例如城市建设维护、学校建设、供排水系统等；支持并补贴各类促进地区发展和增进居民福利的私人活动，例如工业园区的建设，停车场的修建等。国外成熟的债券市场中，除国债、企业债券和金融债券外，市政债券是重要的融资工具，市政债券市场在国际上经过几十年的不断发展和完善，在发行、承销、评级、保险、投资、信托和监管等方面，已形成了较为规范的运作方式和严密的管理体系。（二）地方债券的分类1、 一般责任债券 一般责任债券是指由省、县、特区、市、镇和学区发行的债务工具，由地方政府对债券提供全面信誉和信用支持，把所有的收入来源作为偿还债券的基础，即由其发行

6、者无限制的征税权力作为担保。州政府发彳亍债券主要是为了修建高速公路、建造住宅，以及为教育集资。一般说来，州政府会以信誉担保债券的偿还，州、大城市等更大的一般责任债券发行者发行的债券税收收入来源比较多样化，被称为“完全信誉和信用债券”。税收来源包括公司和个人的收入税、销售税及财产税。此外，某些一般责任债券既可能由发起人将税收收入积累起来建立的普通基金作为担保，也可以由某些特定的法律许可的费用捐赠和专门费用来担保。 2、收益债券收益债券是由政府代理机构如医院、大学、机场、收费公路、公用事业等机构发行，体现政府的投资意图，其目的是对具有一定投入产出的项目进行融资，以这些事业单位或它们推动的特定项目创

7、造的营业收入来偿还利息。收益债券由使用费或附加税来保证还本付息，而不是由一般地方政府税收担保偿付。比如美国收益债券投资范围较广泛，诸如保健、高等教育、交通、高速公路、大众交通、收费公路、港口与机场和公共设施、水利污水处理、能源和天然气。收益债券的具体种类有：机场债券、专科学校和大学债券、医院债券、独户抵押债券、多户债券、行业债券、公用电力债券、资源回收债券、海港债券、综合性体育竞赛和会议中心债券、学生贷款债券、收费公路和汽油税债券、自来水债券。 3、其他债券主要包括：混合和专项债券担保，是指具有一般责任债券又有收益债券的特征的市政债券，包括投保债券，再筹资债券，道义责任债券等。货币市场产品，包

8、括市政票据、免税商业票据、变动利率通知等。资料来源：中金公司（三）地方债券的特点目前，在世界各国的市政债券市场中，美国市政债券的发展规模最大、运作最为规范。它不仅通过信用形式为地方政府筹集了资金，而且增强了地方政府的配置职能，丰富了资本市场的交易品种。从美国市政债券市场的发展现状来看，市政债券具有以下几个特点：1、免税特征。大部分的市政债券免征联邦所得税，1986年美国税制改革法规定，并非必要目的发行的市政债券不能免交联邦所得税，但可免征州税和地方税：另一项内容是工业开发债券的利息收入缴纳最低所得税。1992年税法将最高边际税率增值396，这样使免税的市政债券对投资者的吸引力大大加强，降低其融

9、资成本。2、赎回特征。市政债券的赎回结构有两种：一种是系列期限结构，要求每年赎回债务契约的一部分。另一种是固定期限结构，规定该债务契约在一个最终日期清偿。市政债券可以提前赎回，提前赎回或是根据法定偿债基金条款或是由发行人自行决定。3、市政债券与国债、企业债券的区别。看出市政债券在各方面类似于国债，但二者又有着本质区别，国债以国家信用为担保，而市政债券以地方政府信用为担保，地方政府存在破产的可能，投资者可以拒绝信用不高的政府。此外，国债发行考虑到一定的国家经济承受能力，而地方政府发债却可能具有无限扩张的冲动。二、地方政府发行地方债券的必要性及可行性（一）地方政府发行地方债券的必要性 1、解决地区

10、区域经济发展不平衡的需要 我国是一个大国，社会经济发展极不平衡，如果提供公共物品的责任完全由中央政府独立承担，则中央为了了解各地居民对公共物品的需求情况会需要很高的成本。又由于我国复杂的国情，区域经济发展严重不平衡，不可避免地出现这样的问题，即各地区居民对公共物品的不同偏好将被忽视，或不能够被充分满足。这样中央政府的资金不能被有效利用，资源不能达到最优配置。而地方政府更了解本地居民的偏好，由各地方政府依据本地情况因地制宜的提供地方性公共物品，将会节约成本，并在更大程度上满足当地居民对公共物品的需求。 2、有利于深化财政体制改革，完善分税制1994年分税制改革以来，我国已初步建立起中央和地方分税

11、分级的财政体制，但没有赋予地方政府必要的融资权，在财政收入层层向上集中的同时，事权和财政负担却在层层下压。分税制改革后，虽然中央与地方政府的事权和支出责任有了明确区分，但既不彻底也不够清晰，导致实际运作中大量的错位。如前所述，地方政府存在的基本经济理由就是提供地方性的公共产品，地方政府天然地具有组织生产和提供本地公共产品的事权，同时也应具备与之相适应的完整财权，而举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权之一。3、 有利于规范地方政府融资渠道，降低地方债务风险 虽然我国现行法律并不允许地方政府负债，但事实上，长期以来，省市县乡四级地方政府都不同程度地存在直接间接，或明或暗的巨额债务，如向银行借款

12、、各种拖欠、损失挂帐、政府担保、通过地方金融机构来提供政策性贷款、下级政府的财政负债等等。地方政府的各种负债，尤其是或有负债不仅使得中央政府对地方政府的债务状况无法掌握，就连地方政府也难以弄清自己的负债规模。据粗略统计，我国全部地方政府债务至少在10000亿元以上，并且绝大多数都属于隐性债务。我国目前还没有正规的地方债券或市政债券，但仍有不少地方政府在以各种形式变相发行公债，有的通过信托投资公司，市政建设公司作为发债主体发行公债，有的则以政府基金的名义向社会借钱，由地方财政提供担保，从而形成了政府的或有负债。（二）地方政府发行地方债券的可行性1、地方政府已有一定的承债能力地方政府发行公债的条件

13、之一是地方政府要取得社会居民的高度信任，就意味着地方政府应具备一定的承债能力。从目前来看，各级政府的可支配财力差别较大，但是对于省级政府来说，其承债能力相对比较高，特别是对于一些经济发展较快的地区而言，承债能力更是毋庸置疑。况且目前一些省市(主要是城市政府) 发行市政债券的实践，事实上也证明部分地区己具备了发行地方政府公债的承债能力。 2、资本市场的发展为其提供基础我国已经具备了一定的资本市场基础。一般在资本市场中都有很多类投资者，他们的需求各不相同，要求市场提供多样化的金融产品来满足其需求，既包括投资类产品，也包括避险类产品，因此能否提供多元化的产品，是保持市场竞争力的重要条件。资本市场有股

14、票和债券两大类基础产品，及由此派生出的各种各样的衍生产品，这些产品相互补充，使资本市场保持活力，协调发展。债券市场基本上是国债和金融债，企业债券微乎其微，地方政府债券尚属空白。根据投资者对不同投资品有不同的偏好，地方债券的发行有着不小的空间。 3、社会中介机构具备的地方债券配套服务能力社会中介机构主要在信用评级、信息披露等方面为地方政府发行公债提供配套服务能力。我国的信用评级机构经过10多年发展，已经形成了与我国经济环境相适应的并具有知识产权的信用评级技术、方法和模型。在证券市场方面，我国评级机构已有能力对长短期企业债券、可转换债券、资产证券化、金融债券等进行评级。 3高奎明地方政府发行公债的

15、思考东北财经大学学报，2006年(4)；5960 4林毅夫关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁上海：上海三联书店，1994年 5杨瑞龙阶梯式的渐进制度变迁模再论地方政府在我国制度变迁中的作用经济研究，2000年三、地方政府发行地方债券存在的障碍（一）法律环境问题发行地债的不合法性。1995年起实施的中华人民共和国预算法规定：禁止各级财政发生赤字，地方政府也没有发行债券的权利。我国法规要求发债主体规模应达到一定的水平、连续3年盈利、税后可分配利润可以支付债券一年的利息等。一些地方政府为地方公用事业建设筹集资金时，因为找不到合适的发债主体而无法用债券融资方式。我国担保法规定，国家机关不

16、能为保证人，除非经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷。我国部分公用事业建设项目在得到债券发行额度以后，因为没有合适的担保而无法成功发行。（二）自身偿债能力问题中央政府担心地方政府超过自身的偿债能力举债，造成债务危机，影响政府的信誉和形象，并最终加重中央财政的负担；其次在国债市场还不是十分成熟的条件下，过早地开放地方债券市场，可能导致债券市场秩序的紊乱；最后，在社会资金总量一定条件下，不容易协调国债、企业债、金融债、地方债乃至股票之间规模和比例的关系。资料来源：中金公司在我国的企业债券市场上居主导地位的是广大有政府色彩的公用事业建设债券，而企业债券实行额度管理，公用事业建设债券

17、的主导地位阻碍了真正意义上的企业债券的快速发展。（三）信息披露的限制对公用事业企业信息披露的宽容阻碍了对企业债券信息披露规范化的进程。是不利于明确政府与企业对企业债券的责任。虽然我国地方政府名义上超脱于所有的企业债券，在法律意义上不对企业债券的到期兑付承担责任，但实际上地方政府对绝大多数地方企业债券都进行了事实上的“担保”。如果将公用事业债券从企业债券中分离出来创建地方政府债券市场，将赋予地方政府安排本地区地方政府债券的主导地位，明确其责任；同时也将企业债券的风险全面地揭示给广大投资者，由公司本身而不是地方政府对企业债券负全面责任。资料来源：中金公司四、完善地方政府发行地方债券的措施（一）债券

18、市场协调发展市政债券作为公债体系的组成部分，与中央政府国债一样，具有安全可靠和固定收益的特点。同时，它与中央国债又有区别：除了信誉度略低于国债之外，市政债券由于举债主体不同等原因，在发债规模、债务用途、发行品种、期限和推销方式等方面也有差别；但市政债券在流动性和收益率等方面具有一定优势。特别是由于其建设项目一般与城市居民的生活、工作环境密切相关，因而更能得到本地城市居民和企业的关注和认同。（二）完善相关的法律与制度建设1、需要制定专门的市政债券管理法，并对现有的预算法、担保法和其他法规进行相应修订。在对预算法进行修改的时机尚未成熟的情况下，国务院应尽快制定并出台一些特别规定，为符合条件的地方政

19、府发行市政债券提供法律依据。随着财政体制改革的逐步深入和相应条件的逐渐成熟，进一步可以考虑制定公债法和地方公债法。在以国家法律形式确定城市政府发债权的同时，对市政债券的发债主体资格、每年的发债申请、审查和批准程序、发债方式、市政债券适用范围以及偿债机制等作出严格的制度规定。 10胡枫关于我国发行地方公债问题研究；苏州大学硕士学位论文保存地点：苏州大学，2004 11李松森发行地方公债的理论依据及现实意义地方财政研究，2005年(8) 12雍君，张志华著政府间财政关系经济学，中国经济出版社，1998年：335 2、制订和出台相关的市政债券的专门法规。对市政债券的发行，交易，偿还和监管等进行严格规

20、定，诸如举债权和发行规模的限制，信用评级的职责界定，监管体系中的职能分工和责任追究制度等，制订专门法规时要充分体现市政收益债券的市场化管理取向。借鉴美国的经验，我们不仅要有规定发债条件的法律，而且要有规范发债程序和要求的法律，还要有监管发债的法律，以此约束地方政府的融资行为，防范财政风险。3、完善与市政债券相配套的政策。比如对市政收益债券的投资收益制订减免税政策，以引导投资向商业银行开放市政收益债券市场。在政策上允许商业银行投资市政收益债券，允许市政收益债券在全国性证券市场交易，并创造条件开办市政收益债券的场外交易，提高市政收益债券的流动性，降低投资风险。建立有效的市政收益债券的发行与担保机制

21、，推进市政收益债券的市场化发行，确定合适的发行与承销主体以及发行方式，并运用合理的担保结构，落实担保及风险责任。并且应在发行市政收益债券的同时要出具法律文书，明确市政收益债券的法律责任，防止由于人事变动出现无头债。（三）加强市政债券的监管与风险控制 1、明确市政债券的监管主体中国市政债券监管部门应该是在中国证监会下设立专门的管理机构。参照美国经验，在现有证券监管部门下设专门的市政债券管理机构作为监管主体更为合适。经过十多年的发展，我国的股票市场的监管逐步成熟，证监会不论从法制建设上还是从监管效率提高上都得到社会各界认可，并且市政债券总体上应纳入证券法管理范畴，所以应在现有证券监管部门下设市政债

22、券专项管理机构作为收益债券监管的主体，主要负责监管体系，颁布监管法规等，加强对项目的可行性研究，对项目产生的成本和收益做出专业的评估，严防资金的挪用，保证市政债券资金用于基础设旖建设，杜绝建设单位与政府的暗箱操作。考虑到市政债券与财政体制、投融资体制高度相关，市政债券监管机构要从多元角度与证券监管部门、财政部门和计划管理部门沟通，在地方政府发债资格、年度发行规模及发馈结构方面听取有关部门的意见。市政债券监管机构具体负责建立监管体系、草拟监管提案、颁布监管法规、制定工作程序、加强信息披露管理等多方面的监管工作。 13郭琳，陈春光关于我国发行地方公债的若干思考山东大学学报哲学社会科学版(双月刊)，

23、2004 年(6)：106 14世界银行：19992000年世界发展报 2、建立市政债券的监管体系美国债券市场在发展过程中，曾出现过由于地方政府举债超出支付能力，导致到期不能偿还的情况，既打击了投资者的信心，也影响了政府的声誉。结合我国国情，应建立市场化为导向的监管体系。同时，应突出债券发行主体的市场意识及责任感，加大发债主体的信息披露义务，强化社会中介机构作用，加强其市场参与程度与责任，使全过程监管具有完整性、连续性、预警性。按照债务统一管理的原则，组建中央公债管理委员会，负责统筹安排全国范围内公债的规模和发行进度，从事各地债务的统筹协调与监管工作。包括审查各地的债券发行规模，市政债券发行、

24、使用、还本付息等：建立及时的信息披露制度，对各地市政债券的发行状况、信用等级、违约等情况登记备案，并适时公布，以督促各地政府自觉遵守法律和制度规定，使市政债券真正成为城市基础设施建设最重要的融资工具。结论：允许我国地方政府发债是一种必然，因为发行地方政府公债有着很大的意义和作用，不是转移支付或是其他手段可以代替的。允许我国地方政府发债可以从根本上改善地方政府的融资结构，逐步完善和健全我国的债券市场，同时强化财政在地方政府融资体系中的主体地位。允许我国地方政府发债后，其可以根据本地区的产业结构、产品结构等各方面具体情况进行具体分析，对症下药，提高债务收入投向的针对性和回报率，使偿债压力大大减轻，改变过去变相筹集方式，也有效地扩大内需，促进经济增长。允许我国地方政府发债，地方政府债务明显化，公开化，使得政府要自我约束，也是为