行政单位内部控制培训教案

1、第一章 行政事业单位内部操纵基础理论第一节 内部操纵概述一、强化内部操纵的必要性（一）内部操纵的差不多概念内部操纵是现代治理理论的重要组成部分， 是在实践中逐步 产生、进展和完善起来的。它是一种强调以预防为主的制度，目 的在于通过建立完善的制度和程序防止错误和舞弊的发生， 来提 高治理的效果及效率。行政单位内部操纵是政府部门治理制度的组成部分。 它由内 部操纵环境、风险评估、内部操纵活动、信息及其沟通和内部操 纵监督等要素组成，并体现为与行政、治理、财务和会计系统融 为一体的组织治理结构、政策、程序和措施等，是行政单位为履 行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。（二）行政事业单

2、位内部操纵近年来， 我国为适应建立公共财政体制框架体系的要求， 逐 步实施了政府采购、部门预算、财政直接支付工资、会计集中核 算试点、 国库集中收付等一系列财政支出改革， 有效的解决了当 前支出治理中存在的一些问题，取得了一定的成效。1 / 2002 / 200三）当前行政事业单位内部操纵存在的要紧问题1.费用支出缺乏有效操纵 行政事业单位关于行政经费的支出， 特不是招待费、 办公费、 会议费、水电费等，普遍缺乏严格的操纵标准；即使制定了内部 经费开支标准，但仍较多采纳实报实销制。2.固定资产操纵薄弱实行政府集中采购制度以后， 行政事业单位固定资产的购置 得到了有效操纵， 但使用治理仍缺乏相关

3、的内部操纵， 重购轻管 现象比较普遍。如未按规定建立起定期财产盘点制度， 购置的固 定资产未能及时登记入账，未登记固定资产明细账和实物卡片， 责任不明确等，导致资产账实不符及资产流失。3.财务治理弱化 财务部门的工作限于记账、算账、报账，与业务操纵脱节， 对单位重要事项的决策、 实施过程和结果均不了解， 未能对业务 部门实施必要的财务操纵和监督。 票据治理不到位。 未建立定期 或不定期抽查制度，出现延期上缴收入，挪用公款问题；对使用 后票据未能及时办理交验、 核销，容易导致收入不入账、 私设“小 金库”等问题。4.岗位设置不够合理由于多种缘故， 一些单位岗位安排不尽合理， 存在一人多岗、 不相

4、容岗位兼职现象。记账人员、保管人员、经济业务决策人员 及经办人员没有专门好的分离制约， 存在出纳兼复核、 采购兼保 管等现象，出现治理漏洞。5.预算操纵比较薄弱首先是预算编制比较粗糙，部门预算的编制一般依照当年财 政状况、上年收支、预算单位自身的特点和业务进行核定，没有 细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。 其次是 预算刚性不够，预算的打算性、科学性不强，预算调整追加较为 频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束操纵力。（四）行政事业单位内部操纵薄弱的要紧缘故1.内部操纵观念淡薄 良好的内部操纵意识是内部操纵制度设计完善和有效运行 的差不多前提。 但一些单位的领导对内部操纵制度

5、重要性的认识 还不到位，内控意识不强，重进展、轻操纵，对内部操纵知识缺 乏差不多了解，把内部操纵看成仅是财务部门的事。2.内部操纵制度不完善财政部制定的内部会计操纵规范要紧是针对企业的，对 行政事业单位的适用性较差； 有的单位尽管制定了一系列内操纵4 / 2003 / 2005 / 200度，但未能严格执行，对制度的执行及效果缺乏必要的监督，导 致有章不循、违章不究，内部操纵制度未能发挥应有的作用。3.信息与沟通衔接不够行政事业单位会计集中核算后， 由会计核算中心对行政事业 单位集中办理会计核算和监督业务， 由于会计主体单位与核算部 门不一致， 双方沟通衔接不够， 极易形成账物分离的资产治理现

6、 状，造成核算中心管账不管物、核算单位管物不管账、账物不符 的问题，阻碍单位内部操纵制度的有效实施。4.治理人员业务素养不能适应内部操纵工作的需要 治理人员竞争意识差， 缺乏创新精神， 业务素养难以满足实 施内部操纵和监督的要求。5.外部监督对单位内部操纵健全性和有效性的监督检查不够目前作为行政事业单位要紧外部监督力量的财政、审计部 门，大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、 合规进行监督， 较少对被审计单位是否建立有效的内部操纵制度以及有效执行 加以实质性检查。 缺少有效的外部监督， 使行政事业单位内部操 纵制度体系完善失去外部推动力和约束机制。6 / 200二、内部操纵理论的演变内部操纵

7、理论是随着治理的需要， 内部操纵实践经验的丰富 而逐渐进展起来的， 大致经历了内部牵制、 会计操纵和治理操纵 时期、操纵要素时期和内部操纵整体框架四个理论时期。 由美国 注册会计师协会（AICPA、美国会计学会（AAA、财务经理协会（FEI）、国际内部审计师协会（ILA）和治理会计师协会（IMA） 五大学会共同组成的COS（委员会，于1994年修订的内部操纵 整体框架 报告， 标志着内部操纵理论与实践进入了整体框 架的新时期，并被世界上许多企业单位所采纳。2000年美国安稳事件发生后，理论界和实务界认为该内部 操纵框架有些局限性， 如对风险强调不够， 内部操纵与风险治理 不能专门好的结合。20

8、04年10月份公布的企业风险治理（ERM） 框架确实是在1992年报告的基础上，结合萨班斯一奥克斯法 案的相关要求扩展研究得到的。（一） 内部牵制时期内部操纵源于内部牵制，上世纪40年代往常是内部牵制时 期。它以账目间的相互核对为要紧内容并实施一定程度的岗位分 离，在当时一直被认为是爱护资产安全、 保证账目正确无误的一 种操纵方法。基于以下两个假设：两个或两个以上的人或部门，7 / 200无意识犯同样错误的可能性专门小；两个或两个以上的人或部 门，有意识地合伙舞弊的可能性大大低于一个人或部门舞弊的可 能性。1936年美国独立公共会计师协会提出内部操纵的定义“为 保证公司现金和其他资产的安全，检

9、查账簿的准确性而采取的各 种措施和方法。 ”侧重于财产安全和检查手段。 操纵特点是个人 或部门不能单独操纵任何一项或一部分业务，每项业务通过其他 个人或部门的功能进行交叉检查操纵。在现代的内部操纵理论 中，内部牵制仍占有相当重要的地位，是有关组织规划、职务分 离操纵的基础。（二）会计操纵和治理操纵时期到20世纪60年代， 在内部牵制的基础上， 逐渐产生了内部 操纵制度的概念。 将内部操纵划分为内部会计操纵和内部治理操 纵。那个操纵包括授权与批准制度、 从事财务记录和审核与从事 经营或财产保管职务分离的操纵、财产的实物操纵和内部审计。 这时，一方面需要治理上采纳更为完善、 更为有效的操纵方法以

10、改变传统靠经验治理的阻碍； 另一方面，为了适应社会经济的关 系，爱护投资者和债权人的经济利益。内部操纵定义进展为： “内部操纵是企业为了保证财产的安全完整， 检查会计资料的准确性和可靠性， 提高企业的经营效率 以及促进企业贯彻既定的经营方针， 所设计的总体规划及所采纳 的与总体规划相适应的一切方法和措施。 ”这一概念使内部操纵 扩大到企业内部各个领域。并将内部操纵划分为内部会计操纵和 内部治理操纵。那个时期内部操纵侧重于财产安全、 信息真实， 强调会计的 操纵作用。（三）内部操纵要素时期1988年，美国注册会计师协会公布 审计准则公告第55号， 提出内部操纵结构具体包括三个要素：操纵环境、会计

11、制度、操 纵程序。内部操纵的研究重点逐步从一般涵义向具体内容深化。 公告认为区分会计操纵和治理操纵对审计师特不重要， 而且认为 这两者是不可分割的，是相互联系的。与此同时，操纵环境逐步 被纳入内部操纵范畴。操纵环境是指对建立、 加强或消弱特定程序的效率发生阻碍 的各种因素的态度和行为。 具体包括： 经营者的治理哲学和经营 作风、董事会及审计委员会的职能、人事政策和程序等等。会计制度规定各项经济业务鉴定、 分析、归类和编报的方法， 明确各项资产和负债的经营治理责任。7 / 2009 / 200操纵程序指治理层制定的政策和程序，以保证达到一定目的。（四）内部操纵框架时期COS（报告将内部操纵定义为：内部操纵是由企业董事会、经理阶层和其他职员实施的， 为运营的效率、 财务报告的可靠性、 相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。 具体内 容包括操纵环境、风险评估、操纵活动、信息与沟通及监督等五 个要素。COSO报告是目前国内外最为权威的内部操纵理论，其 内涵和外延比以往任何一个内控要素都要深刻和宽泛。 内部操纵 框架结构时期，强调重视风险评估、信息沟通的操纵作用。COS喙告对内部操