建立环保投入产出机制

1、建立环保基础设施投入产出机制环保:建立环保基础设施投入产出机制（广发证券发展研究中心陈学斌）基本原则1、排污者付费原则排污者付费是任何国家治理环境污染的一条基本的经济性原则。该原则认为，产品或服务的价格应当反映全部的生产成本，污染物的排放、收集和处理所耗费的资源也应计入成本，排污者应当支付其活动对环境所造成的全部损害。我国的环境污染之所以十分严重，在很大程度上就是因为排污者不付费或少付费。目前我国虽然已经建立起了比较完整的环境法律体系，但有法不依、执法不严的现象十分严重，不少企业达不到污染物排放标准，照样可以持续经营下去。在现有的排污收费政策中，对城乡居民生活排污也不实行收费或收费太低。因此，

2、要建立环境保护基础设施的投入产出机制必须坚持排污者付费的原则，排污者所付的费用是环保基础设施投资回报的主要来源之一。2、谁投资谁受益的原则环境保护基础设施作为一项公用事业，单靠政府的投资是远远不够的，而且在我国现有的情况下环境污染治理的任务重、政府财力也十分有限。在环境保护方面取得显著成效的美国，具环保投资的60%来源于民间资金。因此在我国建立环境保护的投入产出机制必须充分利用经济手段，引入市场机制，引入社会资金，这样就必须坚持谁投资、谁受益”的原则，同时政府也给予一定的优惠政策，以便吸引更多的社会资金。3、适当的财政补贴原则环境保护基础设施是以社会效益和环境效益为主要目的的公用事业工程，在第

3、1页共8页建立环保基础设施投入产出机制引入社会资金的前提下，为了取得经济效益，政府必须给予一定的财政补贴。而且环保基础设施的建设投资、运行费用如果仅靠对排污者的收费，又会给排污者造成一定的经济上的压力。据统计，意大利、瑞典、美国、法国、德国和荷兰六国的污染控制手段中，30%是政府补贴，60%是排污收费。二、投入机制的建立环境保护基础设施投入机制包括环境保护基础设施建设资金的来源及筹集方式或融资渠道，后者是投入机制的核心。环保基础设施建设资金的主要来源是国内的企业、银行（包括银团贷款）、投资公司、个人资本以及外资。融资渠道包括：1、设立公司制的环境保护公司要遵循我国的公司法，弁要有规定数量的发起

4、人。主要发起人可以是地方政府直属的企业或投资公司，如市政建设的工程公司、自来水公司等，当地的上市公司，也可以是与环保工程建设有关的当事人，如工程的承包商、提供工程技术或设备的供应商，也可以是实力雄厚的私营企业或者外国投资者。一个地区可以根据实际情况成立一家环保公司也可以针对不同的环保基础设施成立不同的公司。通常这种公司也负责基础设施的运营和管理。环保公司运行到一定规模时可以申请公开发行股票或发行公司债券，从而培育持续的融资渠道.2、以项目融资的形式筹集社会资金所谓项目融资就是针对具体的环境保护工程项目（一个或几个项目），贷款人根据该项目的现金流量和收益作为偿还贷款的资金来源，同时根据该项目的资

5、产作为贷款的安全保障的融资活动。在项目融资过程中需要先成立一个项目公司，项目公司的投资者可以是地方政府直属的企业，或者是工程的承包商或工程建设完成后的经营者。在实际操作过程中，项目融资的贷款人或贷款银团还可能会要求给第2页共8页建立环保基础设施投入产出机制予贷款担保，通常项目公司的发起人或政府直属的企业为项目融资提供担保，或者以项目公司本身作为担保。项目融资的形式有商业贷款、银团贷款等。3、以BOT的形式筹集社会资金所谓BOT融资是指环境保护基础设施项目所在地地方政府通过提供某种特许经营权作为项目融资的基础，由项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，并获取项目一定时期内的经营利润，最后根据协议

6、将项目转交或转让给地方政府的融资方式。在BOT融资中，要求环保基础设施项目的直接投资者和经营者具备一定的资金、管理和技术上的实力，保证在特许权协议期间能够提供符合国家环境保护要求的服务。特许经营权协议包括三方面的内容：一是地方政府批准项目公司建设和经营环境保护基础设施项目，并给予使用土地、获得原材料的便利条件；二是政府担保基础设施项目运行以后可以获得最低收入或者排污费由政府负责收取并给予一定的财政补贴；三是在特许经营权协议到期时，政府根据协议以商定的价格购买或无偿收回整个能正常运行的项目。4、以发行债券的形式筹集社会资金在我国发行企业债券必须经过政府有关部门(计委和人民银行)的审批，并且需满足

7、公司法关于发行企业债券的条件：股份有限公司的净资产额不低于人民币3000万元；有限责任公司的净资产额不低于人民币6000万元；(2)累计债券总额不超过公司净资产额的40%;(3)最近三年平均可分配利润，足以支付公司债券一年的利息；(4)资金投向符合国家产业政策；(5)债券的利率不得超过国务院限定的利率水平；此外，对企业发行债券，人民银行在大多数情况下还要求需有明确的担保机构；第3页共8页建立环保基础设施投入产出机制而且债券的发行人必须是独立法人。在发行地方环境保护基础设施建设债券的实际操作过程中，可以考虑由地方政府经济效益较好，资产规模较大的市政公司或公用事业公司（如自来水公司）作为环保基础设

8、施建设债券的发行人，债券募集资金实行专款专用，并由政府成立专门的机构管理资金的使用和债券到期时的还本付息。环保工程建成后按市场原则聘请专业的环保工程公司进行运营管理。5、利用所在地上市公司募集资金的形式筹集社会资金证券法实施以后，各地符合上市条件的企业都可以申请上市，不再受到以前股票发行额度的限制。因此地方政府有针对性地引导上市公司投资环境保护基础设施，直接利用资本市场资金，将是环保基础设施融资的一条重要渠道。例如，沈阳特种环保设备制造股份有限公司利用资本市场筹集的资金参与沈阳市城市污水集中处理厂的建设，既缓解了沈阳市环境污染治理资金紧张的压力，又为沈阳特种环保设备制造股份有限公司带来了可观的

9、利润。现阶段，我国绝大部分传统产业供给过剩，投资机会缺乏，如果在环保基础设施的建设过程中能建立起符合市场经济原则的投入产出机制，保证环境保护基础设施投资的一定回报，将会吸引更多的上市公司投资环保基础设施建设，这样不仅可以缓解地方政府投资环保基础设施资金不足的压力，而且又能给上市公司带来稳定的投资回报。三、产生机制的建立环保基础设施的产出机制是指投入环保基础设施资金的运用、管理机制和投资回报的来源。投资回报主要来自以下几个方面：1、排污收费建设环境保护基础设施，目的就是治理环境污染，保护生态环境，对污染排放物进行处理，如生活垃圾、生活污水的集中处理，工业垃圾、工业污水、有害气体的处理等等。因此对

10、产生污染排放物的企业、城乡居民依法收取排污费或环境污染治理费是环境保护基础设施投资回报的主要来源之一。但实际情况是，企第4页共8页建立环保基础设施投入产出机制业的排污收费标准太低，对城乡居民的生活污水排放、生活垃圾的排放也基本上不收费。因此建立环境保护基础设施产出机制的目的就是要通过地方行政立法和司法，对城乡居民排污实行收费，同时提高对企业的排污收费标准。在具体操作过程中，将综合考虑居民、企业的实际承受能力以及环保基础设施建设的投资成本、运营成本等因素确定排污收费标准。最近广州市政府决定上调水价，并第一次将水资源费和污染处理费纳入上调的水价中。为了避免环保公司直接向企业、城乡居民收取排污费所带

11、来的困难，同时也为了便于排污费的管理，对城乡居民和企业的排污费可以通过自来水公司或煤气公司统一收取，然后上交地方财政，再由地方财政返还给环保公司。2、适当的政府财政补贴适当的政府财政补贴是基于两个原因：一是减轻居民排污收费的压力，二是确保社会资金投资环保基础设施的一定回报，调动社会投资环保的积极性。3、.政府的优惠政策环保基资础设施的建设如果以环保公司的形式或项目公司的形式存在，政府的优惠政策应包括以下四个方面：一是免征环保公司或项目公司的一切税项：二是环保基础设施占用的土地或征地由地方政府无偿划拨：三是允许环保公司经营与基础设施性质有关的业务并给予相应优惠政策，如垃圾集中处理可以经营垃圾发电

12、、供热、供暖等到业务，污水处理可以经营种植和养植，其目的是充分利用环境污染治理的资源，减少营运成本；四是政府对环保公司的经营给予一定的贴息贷款。四、必要性分析1、可以缓解环保长期投入不足的局面目前我国用于环境污染治理投资的资金来源主要是基本建设投资、更新改造投资、三废”综合利用利润留成以及排污收费用于污染治理的资金，其他主要是第5页共8页建立环保基础设施投入产出机制世界银行贷款和国际组织贷款。由于鼓励向环保投资的政策机制尚未形成，环境保护基础设施的投入产出机制没有建立，现有的环境污染治理的资金不仅不足而且大部分只有投入没有产出，因此很难调动社会资金投资环境保护的积极性。在我国，归根到底是一个观

13、念问题，只有给予政策，建立起相应的机制，才会吸引资金。如果政府能够真正重视环境保护，建立起有效的环境保护的投入产出机制，那将从根本上缓解我国环境污染治理投资长期不足的局面，促进我国环境保护事业的发展。2、可以吸引资金持续投入环保基础设施建设环境保护基础设施投入产出机制的建立健全将吸引更多的社会资金进入环境保护领域，为环保基础设施的投资建设提供源源不断的后续资金，从而可以避免发达国家所走过的先污染后治理”的模式。同时有了持续的资金投入才能主动地有规模地推动环保基础设施的建设。3、可以加大地方政府治理环境污染的力度，树立地方政府环境保护新形象目前通过引入市场机制、吸收社会资金大规模地开展环境污染治

14、理活动的城市还很少，有的只是通过扶持个别企业来治理环境污染（例如沈阳市），有的只是个别污染大户通过建设自己的污染治理设施来减少污染物排放量，这些做法实际上还没有从根本上建立起符合市场经济原则的环境污染治理的投入产出机制。如果能在某一城市试点建立环保基础设施的投入产出机制，不仅可以吸收大量的社会资金投资环保基础设施建设，改善地方环境质量，更为重要的是通过这种试点活动，可以探索我国环保基础设施融资的模式，促进我国环保产业巨大的潜在市场需求转化为现实的市场需求，同时在全国产生轰动效应，树立地方环境保护的新形象。五、资金的运用与管理由于环保基础设施建设的资金是通过市场途径取得，因此资金的运用、管理第6

15、页共8页建立环保基础设施投入产出机制也必须引入市场机制，而且应根据资金来源的不同渠道区别对待。1 .对于以公司制形式筹集的社会资金，其运用将遵循公司法和公司章程的规定。由股东投资形成的全部法人财产由环保公司享有，环保公司依法自主经营，自负盈亏。大资金的运用或重大投资计划由公司的股东会或股东大会决定，董事会负责资金的运用和管理。在具体试点过程中，按公司法成立的环保公司的主要发起人最好是现有的环保企业或环保工程的承包商，这种股东构成有利于环保基础设施运行后的管理。2 .对于以项目融资方式筹集的银行资金，资金的运用由新成立的项目公司负责。但是由于项目融资涉及到贷款银行及融资担保，因此有必要成立由政府有关部门、银行、担保方共同参与的环保基础设施建设监督委员会，主要职能是监督基础设施资金的运用和管理，提高资金运用的透明度，降低项目融资的风险。3 .对于以BOT方式取得的建设资金，由于环保基础设施的投资者也是基础设施建成后的管理者，因此资金的运用和管理由项目公司全权负责。如果BOT方式中涉及到银行贷款或银团贷款，同样需要成立由各当事方参与的监督委员会。4 .对于以企业债券的方式取得的社会资金，如果发行人必须满足公司法规定的条件，则发行人必须具有规定的净资产规模和连续三年的盈利记录。目前我国还没有具备债券发行条件的环保基础设施企业。因此，发行人如果第7页共8页建立环保基础