小产权房买卖合同的效力

1、小产权房买卖合同的效力一、小产权房概述（一）小产权房概念辨析广州市花都区人民政府于 2018年 2月 22 日发布了针对整个全区“小产权房” 现象的定向治理公告， 公告表明要严格限制非法小产权房的开发建设， 禁止非法 出售或者打着出租的旗号非法买卖小产权房， 对于非法建立的小产权房， 政府有 权进行查处和阻止， 且对于形成犯罪本质的， 政府可以将其移送至司法部门追究 其刑事责任，且花都人民政府高度禁止小产权房的私自买卖， 且违规建设的房屋， 花都政府有权予以处置且不需赔偿。 花都区人民政府在这一公告中， 表明了官方 严厉打击这一现象的决心以及各方主体非法建设、买卖该类房屋的严重后果。虽然在这一

2、公告中， 小产权房这一概念被引用并且多次出现， 但至今在现行 的法律法规中对其尚没有统一使用的定义。 可不少学者在尝试对这一概念作出定 义时，都离不开对“小”的解读。小产权房， 又或者说是乡产权房， 对这一概念的解读是离不开与大产权房的 比较的。现阶段我国施行的土地制度是社会主义公有制，宪法第 10 条分别 对城市土地和农村、 城市郊区等土地的权属做出了规定， 分别对应全民所有制和 劳动群众集体所有制，这一土地制度在土地管理法中也有说明。在城市土地 国有的背景下，土地的实际使用者以支付一定的土地出让金的方式有偿得到国有 土地的使用权， 再通过一整套流程履行和获得相关手续及证书， 之后政府给予购

3、 买者土地使用权证 和房租所有权证等证明性文件证明其具备该处土地 的使用权和房屋的所有权。 当然土地的使用权因为使用用途的 分别有着不同的使 用年限要求，居住型房屋用地的使用期限多数为 70 年，而用作工业生产的土地 只有 50 年的使用年限，另外一些用于商业发展、旅游产业发展和娱乐发展的土 地使用年限仅为 40 年。对应的小产权房，则是在 农村地区进行专门建设 的土地 以及房屋， 使用者不需要支付土地出让金等费用， 乡政府或村政府颁发权属证明 或完全没有权属证明的房屋。 也就是说， 大小产权房的分类依据在于获得土地的 来源，以及由何种机关向所有人颁发相关产权证明。（二）小产权房的特征小产权房

4、是我国特色土地制度下的产物， 大多数国家是以土地私有制为基本 的土地制度，而不像我国存在集体所有的土地。现阶段我国小产权房主要以这三类为主： 第一种是政府直接批准的用于在农 村进行居住的小产权房， 这类房屋的共同特征在于其土地使用证是由县级人民政 府颁发的， 再一种是在集体所有的土地上建立的房屋， 这类房屋缺乏建筑证明以 及必要的审批文件， 大都是通过乡镇以及村民集体共同开发建设的房屋， 第三类 就是单独的公司或者个人在农村集体的土地上进行工业、 商业、娱乐等方面的建 设。该类房屋中既包含经过批准建设的，也包含未按照法律规定要求进行建设， 一般不具有房屋产权证明。小产权房主要要以下特征：1.

5、在农村集体所有的土地上建立的房屋属小产权房，在农村地区最为常见， 也见于城市周边地区和郊区， 这是小产权区分于大产权的一大不同， 因为土地使 用者通过支付土地出让金获得国有土地使用权， 然集体土地属于集体所有， 因此 集体经济组织成员不具有土地的使用权。2. 小产权房的第二个特点就在于其可能拥有乡镇或者村政府给予的产权证 明，或者完全不存在产权证明， 也就是说不具备国家房管局承认的产权证书， 其 中最主要的就是“两证”，这也影响着该类房屋是否能在市场上流转。3. 此外，由于小产权房缺乏国家房管局承认的产权证书， 因而小产权房屋一 律不具备抵押、拍卖、过户资格，不能进行过户、抵押、贷款、拍卖等。

6、且一旦 涉及这些事项，还有可能引发小产权房交易双方间无止尽的纠纷。4. 价格低廉， 风险高。这也是小产权房的一大显著特征， 也是小产权房能在 当今火爆的房地产市场中争得一席地位的重要原因。 在城市外围、 郊区土地被不 断开发的背景之下，对比商品房高企不下的价格以及昂贵、繁琐的手续， 以城市 中心为生活圈的人大多数已经不再介意花费一定时间在交通往来上， 以多支出时 间和劣于城市的区位换取金钱上的利益。 小产权房因为无需支付土地出让金且多 为私下交易，省去多笔手续费， 因此价格优势明显， 但是正因此它没有商品房的 两证，因此不受法律的保护，且受国家政策影响明显，可以说是极具不稳定性。 购房者在享受

7、低廉价格带来的优惠的同时， 也要意识到并承担其背后的巨大风险。（三）小产权房之产生原因和风险 我国目前为止施行的二元土地政策是催生小产权房出现的主要因素， 农村土 地使用权以及所有权归农民自己所有， 一旦被政府征用， 便会与城市土地使用经 济效益产生高度落差，农民只能获取微乎其微的利益，也正是这种情况， 直接催 生出小产权房并使其快速发展。除此之外， 在中国人的传统观念中，房是家的一个缩影，也是安全感与归属 感的标志。有需求就有市场， 房产热居高不下， 日益高涨的房价自然也就不足为 奇。在房地产市场呈现这种局面的现实背景下，无法负担高房价的购房者， 不少 转向了具有较大价格优势的小产权房。 一

8、线城市由于房价增长速度快， 购房者需 求大，城市开发程度高，因此小产权房数量不小。小产权房最早出现在北京，就 是因它的价格优势而成功地踏出它打开房地产市场的第一步。另外，现阶段虽全国各地政府都有陆续出台相关文件表明小产权房建设是违 法建设， 且明令禁止小产权房买卖， 但是在法律上， 对小产权房的许多规定仍然 是模糊空白， 因此许多购买者铤而走险， 在法律的空白地带享受购买小产权房带 来的利益， 对如此庞大的小产权房购买群体以及现存的小产权房数量， 政府无法 彻底清理小产权房，购房者心存侥幸，不顾政策的走向，盲目跟风购买，也推动 了小产权房买卖的繁荣。然而小产权房虽然在目前仍具有强有力的价格优势

9、， 但是一方面它缺少相应 的权利证书，不仅不能在市面上流通、转让，更无法进行抵押、贷款，且近年来 小产权房买卖已经逐渐被明令禁止买卖或者以租代售， 无法受到法律的保护， 一 旦被卷入诉讼， 购房者可能面临巨大的经济损失。 另一方面相对低廉的价格也意 味着购房者必须承担其价格优势构成要素所带来的风险， 如：质量无人监督把关， 参差不齐；拆迁时有发生，无法预见房屋的有效使用期限，且一旦拆迁，买卖双 方之间就拆迁所致的利益和损失也互有不同意见； 法律和政策性规定的变化也使 小产权房存在许多不确定性。二、小产权房立法（一）我国小产权房立法现状我国现在对于小产权房的相关规定， 主要以法律文件和国家推出的

10、相关政策 为主。由于法律上并未明文禁止城市居民和非集体经济组织成员购买在农村集体 土地上建设的房屋， 可以说法律法规对此态度模糊， 对小产权房买卖的核心问题 没有作出解答，反而是在国务院以及有关部门颁布的文件中明确禁止这一行为。 现今与小产权房相关的法律规定主要是： 宪法第 8、10 条，主要是对两类土 地的内容和归属作出规定。土地管理法第 2、9、10、11、43、 62、63 条， 第 2 条是对土地制度的根本性规定，而第 9 、10、11 条都是针对农村集体土地的 使用权和管理权制定的相关规定，第 62、63 条内容主要是针对农民自身拥有的 土地使用权和住宅面积的限制规定。 另外物权法第

11、 42 条中指出，若企业或 政府征收集体土地需要给予村民一定的补偿。 城市房地产管理法 第 9 条规定 了城规划区内的集体所有的土地进行交易的合法方式。另外合同法第 52 条 虽然是认定合同效力的一般性规定， 但法院在处理相关案件时， 由于没有可以直 接使用的具体法律依据，也常引用该条文的第 （）项认定涉诉房屋的买卖合同的 效力。（二）小产权房相关规定1. 政策相关规定国务院于 1999 年出台的关于加强土地转让管理严禁炒卖土地文件 白皮 书中，对于农村集体土地进行开发建设这一行为严格禁止。 2002 年政府推出的 加强房地产市场宏观调控促进房地产健康发展的若干建议 文件中， 进一步宣 传了政

12、府明令禁止农村集体土地开发建设该类房屋， 并扩大影响， 更加严格的查 处这一操作。 2007 年政府又出台了相关农村集体土地建设的文件购买新建商 品房风险提示，这一文件中明确小产权房不具备法律保护条件。同年，政府还 出台了严格执行有关农村集体建设用地法律政策通知 文件中强调城镇居民不 具备小产权房、 宅基地房屋以及农民住宅的购买标准。 这一年国务院办公厅还出 台了国务院办公厅严格执行有关农村集体建设用地法律政府通知文件， 对农 村集体土地的使用权有严格的限制和明确法律法规政策的执行， 用以抑制非法占2008据农村集体土地进行商业、娱乐、旅游等非农业建设行为等一系列行为 年我国国土资源部也针对小

13、产权房屋进行说明， 进一步强调小产权房不具备办理 产权证明的法律标准。 2009 年 9 月和 2010 年 1 月国土资源部连续发文表明 要对新建小产权房进行严厉查处并清 理。而 2013 年政府颁布的关于坚决抑制 违法建设、销售小产权房紧急通知 中，对小产权房的建立和出售行为予以惩戒 和处罚，相关部门要积极响应国家号召，依法履职，加强监督。今年 2 月，花都区政府也发文明确表示严禁小产权房买卖，且拆除不赔。 与法律规定相比， 国家出台的一系列政策态度坚决， 屡次强调小产权房与法 律规定不 相符，不受法律保护，存在极大风险。2. 法院指导性意见因小产权房涉及多方利益， 集体经济组织成员容易受

14、房价上升的诱惑影响想 要收回房子，买卖双方之间少不了纠纷，因此在诉讼中也少不了它的身影。2004 年北京高级人民法院在农村私有房屋买卖纠纷合同效力应当认定及 处理原则研讨会会议重点 文件中提出， 研讨会参与工作人员的多数意见表示农 村私有房屋买卖合同没有法律效益，不具备法律承认条件。同时， 2011 年海南省高级人民法院也出台了关于办理商品房买卖合同纠 纷案件的指导意见 文件中， 着重标示城镇居民在农村集体土地上建立的小产权 房购买合同无效，买卖双方均需承担相应的法律责任。山东省高级人民法院 2011 年下发的全省民事审判工作会议纪要也明确 表示对于该类案件， 依法确认小产权房买卖合同无效，

15、并通过卖方向买方承担缔 约过失责任等方式平衡双方之间的利益关系。2013年 12月 23 日，北京市高级人民法院颁布的关于涉及小产权房屋买 卖合同纠纷案件谨慎处理通知文件中， 对于各级法院提出共同要求， 在小产权 房政策出台之前，不得以判决方式认定双方间的小产权房买卖合同为有效合同最高人民法院 2016 年下发的第八次全国法院民事商事审判工作会议（民 事部分）纪要中明确指出：在非国家确定的宅基地制度改革试点地区，农村居 民将土地所有者的房屋销售给不具备集体经济组织成员资格的个人所签订的买 卖合同同样不具备法律效力。三、小产权房纠纷案件中合同效力认定的裁判规则及案例分析（一）小产权房纠纷案件相关

16、数据分析截止至目前， 而中国裁判文书网上以“小产权房”为关键词的裁判文书约有 10000 个，多来源于北京、江苏、山东、河南、陕西等地区，其中合同纠纷占大 多数，约占文书总量的 47%，其中以确认合同效力纠纷和买卖合同纠纷为主，可 见因小产权房而引起的合同纠纷绝不是少数。（二）法院解决小产权房纠纷中合同效力所遵循的基本思路在笔者参考的约 45 个案例中，法院在确定了诉争房屋是小产权 房后，对小 产权房买卖合同的处理方式主要分为两种：第一种驳回起诉： 在确定涉诉房屋属于小产权房后， 因当前相关法律法 规对该类房屋的处理并没有做出明确规定， 人民法院不宜直接对此类纠纷进行处 理（参见北京市高级人民

17、法院（ 2017）京民申 4528 号民事裁定书）或是该纠纷 属于行政机关的处理范畴， 人民法院对小产权房买卖纠纷不应受理 （参见江苏省 南京市中级人民法院（ 2017）苏 01 民终 10718 号民事裁定书），故驳回当事人 的起诉。第二种针对合同法律效力的认定工作： 这种情形一般是法院在认定涉诉 房屋为小产权房后，根据买卖双方主体资格的不同，有不同处理方式： 同一集体 经济组织成员间的小产权房买卖合同一般认定为有效； 不同集体经济组织成员间 以及城镇居民与集体经济组织成员间的小产权房购买合同则一般违反了国家有 关法律的强制性规定为由， 认定为无效合同 （参见河北省石家庄市中级人民法院 （2

18、017） 冀 01 民终 1736号民事判决书）。（三）小产权房纠纷案件中合同效力认定的裁判规则1. 合同法律效益的认定， 主要以买卖当事人的身份确定，上文所述，集体组 织机构或者企业之间买卖小产权房具有法律效益， 被法律所承认， 而集体经济组 织机构或企业与非集体经济组织机构之间的小产权房买卖合同则不具备法律效 益，法律不承认。2. 在小产权房买卖合同无效确定以后，买卖双方都要承担相应的法律责任。 双方过错责任的承担 依据合同法第 58 条的规定进行分配。小产权房在法律 中不被承认， 在法律中也没有合同无效后的相关规定， 所以多数情况下采用合同 法的一般规定。 一般返还因该合同所得的财产或者

19、折价补偿， 过错方还要承担相 应的责任。（四）小产权房纠纷案件中合同效力认定的典型案例 以下所引用的案例都并非个案， 在司法实践中都有许多类似的判决， 但因这 两案在司法实践中实属典型，因此值得一提。在谈到“小产权房”买卖的典型，当然少不了北京宋庄画家村这一经典案例， 城镇居民李玉兰以 4.5 万元的价格向农村集体经济组织成员马海涛夫妇购买在 集体土地上建设的房屋， 这对夫妇在发现北京房价上升的巨大空间以后要求上诉 法院要求该合同无效， 而法院最终以买卖双方违规购买的为由， 确定双方买卖合 同无效，二审也一度维持原判决结果，为以后类似案件发生提供借鉴。另外一个则是认定小产权房买卖合同有效的典型

20、案例， 2013 中国人民大学 发布的“ 2013 年中国十大宪法事例”中，北京门头沟区法院判决小产权房买卖 合同有效案入选： 2010 年房东阴某将其位于北京市门头沟区的一套村民自建房 屋卖给事前已经知道该房屋为小产权房的朱某， 后房东在房价不断攀升的诱惑下 将朱某告上法庭， 请求确认双方之间签订的买卖合同无效。 后法院以该合同为双 方真实意思且并不违反法律、 行政法规的强制性规定为由认为该合同应为有效合 同，驳回了原告阴某的诉讼请求。 尽管法院在审判过程中坚持了独立审判的精神 与原则，没有受到既有判决的影响， 但在小产权房被国家出台的政策三令五申禁 止买卖的背景下，这一种判决导向并未得到大

21、范围推广。从上述案例可以发现， 法院在处理小产权买卖案件时， 多数以小产权房违反 法律规定而认为买卖合同无效， 这是当前判决的主要方向， 这也是当年北京宋庄 画家村一案成为象征性案件的重要原因。四、问题与建议 （一）法院在解决小产权房买卖合同纠纷过程中存在的问题1. 没有普遍适用的法律依据，导致同案不同判 上文所提北京宋庄画家村案例中， 卖方在明知买方不清楚小产权房利害以及具体 实际情况和局势的情况下出售小产权房， 因违反法律、 行政法规强制性规定被判 合同无效。而一些小产权房案件如前文的北京门头沟区法院判决小产权房买卖合 同有效案，由于买卖双方了解小小产权房的情况以及实际买卖局势后进行合同签

22、 署和买卖是基于双方自愿， 不违反法律法规对于房屋买卖的基本要求， 固认为合 同具有法律效力。 小产权房案件虽各地均有发生， 但具体案件还需根据实际情况进行判决2. 法律依据不直接、不具体，法院判决理由不充分 调整小产权房问题的一系列法律如宪法、物权法、土地管理法等的 内容中并无直接调整小产权房的法律规范， 只是通过限制农村集体土地使用权的 转让从而进一步对农村集体土地上的房屋的转让进行限制。 仅在国务院出台的一 系列政策性文件中直接对该问题做出规定。 仅在国务院出台的一系列政策性文件中直接对该问题做出规定。 法院在处理小产权房纠纷中合同效力的问题时所根据的法律依据并不明确、 具体 而法律文件

23、对于小产权房相关的内容法律效益相对较低， 法院可依据证据不足予 以驳回。（二）防范和解决小产权房买卖合同纠纷的建议 1.完善小产权房相关法律法规， 尤其是要在法律、 法规层面对小产权房买卖进行 明确规定， 尤其对于房屋买卖合同的效力判别要有明显可依据的法律法规。 我国 现行宪法中， 对于土地使用权有着明确规定， 法律在对小产权房买卖中统一认为 合同不具备法律效益。 实务中涉及小产权房的纠纷日益增多， 仅依靠政策性规定 来解决这一司法难题显然是不现实的。此外，购买小产权房的多数人员都怀有一种法不责众的心理， 这也是小产权房持 续发展，相关案件频繁发生的原因。前文中所提到的宋庄画家村案和京门头沟区

24、法院判决小产权房买卖合同有效案 案情相类似，但是判决结果却截然相反， 很大程度上是因为法律规定不明确， 与 政策规定相冲突，以致于司法工作者难以抉择， 进退失据。 现当务之急是要完善 小产权房法律体系，让法院在审判过程中有直接引用的具体法律依据。2. 因现今小产权房的法律规定模糊， 政策导向仍不明确，因此在处理该类纠纷时， 应当以不予受理为原则，以避免判决结果前后不一，导致司法权威大打折扣 （小 产 权房执行问题法律研究 张丰芹 郑力 法律实务）3. 小产权房买卖纠纷案件， 不能一概而论，要依据实际情况进行分类处理， 增强 案件合理解决能力。因小产权房纠纷涉及房屋、土地问题， 与购买者的生活休戚相关。 因此法院在解 决小产权房纠纷时，应当具体问题具体分析， 切忌一刀切， 在损害社会公众利益 的情形消失时，应当倾向于肯定小产权房买卖合同的效力。例如： 购房者在签订 小产权房买卖合同后，将户口迁入该集体经济组织并成为该集体经济组织成员， 这在法院审判中也有先例。4. 政策导向应当同法律、法规导向一致。 现今学界对小产权房是否应