浅析行政合同的法律救济体系

1、浅析行政合同的法律救济体系行政合同, 是指行政主体以实施行政管理为目的, 与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。早在我国宋代, 就曾出现过“ 实扑、实封投状”等类似行政合同的概念, 但当时只是一种偶然现象, 随着责任制思想的出现以及向行政管理领域的渗透和经济体制由传统的计划经济向市场经济的转变, 进而引起政府职能和管理手段的变化, 而呈现了必然的趋势。自从党的十一届三中全会以来, 我国政府就一直在探索包括行政合同在内的最有效的管理方式。随着社会主义市场经济的发展, 以及政府管理体制的变革的不断深化, 行政合同必将成为我国行政管理的重要手段和方式, 其在政府管理中的作用也会更加显现。由

2、于我国长期以来, 对行政合同独立的法律地位没有予以确认, 一些学者甚至还执着于中国有没有行政合同的讨论, 行政合同理论体系的构建远远跟不上实践的需要, 对行政合同纠纷的法律救济方法陈旧, 这一切都阻碍了行政合同作用的充分发挥, 拖延了我国政府体制改革的步伐。一、我国现行行政合同的救济的缺陷根据目前解决行政争议的体制, 行使合同纠纷有两种救济途径其一是根据行政复议法的规定提起行政复议其二是根据行政诉讼法的规定提起行政诉讼。这两种途径的缺陷是显而易见的其一行政复议途径的缺陷虽然我国大多数学者都赞同把行政复议制度作为解决行政合同纠纷的非讼形式, 在行政实践中也存在着运用行政复议解决农村承包合同案件的

3、实例。甚至刚刚修订的行政复议法第六条第六项中还进一步明确了可以受理因行政机关变更或者废止、农业承包合同而引发的争议。但并不是存在的就是合理的。抛开用行政复议解决纠纷的效果不说, 我国目前的行政复议制度的理论可适性以及救济结构等方面也存在着很多问题。理由如下第一从行政复议法第条规定“ 公民、法人或者其它组织认为具体行政行为侵犯其合法权益, 向行政机关提出复议申请, 行政机关受理行政复议申请, 作出行政复议决定, 适用本法看行政复议的对象是具体行政行为, 而根据最高人民法院的司法解释, 具体行政行为是指行政机关针对特定相对人实施的单方行政行为。但是依据有关行政法律规定, 我们不难得出这样一个结论由

4、于行政合同是行政主体与双方合意的双方行为, 行政合同纠纷不能提起行政复议。第二, 有些学者指出, 援用行政复议解决行政合同纠纷是有法律依据的, 如行政复议条例第条第项关于“ 行政机关侵犯法律、法规规定的经营自主权的”以及行政复议法的第条第项认为“ 行政机关变更或废止农业承包合同, 侵犯其合法权益的” 。单不说这里存在着将行政合同中的行政主体的主导性权利肢解出来, 当作具体行政行为处理。就是从上述条款适用的范围讲, 也无法揽括所有的行政合同纠纷。因为行政合同的内容十分广泛, 不仅有经济内容, 还有纯粹的行政事务。这些条款是不足以应付种类广泛的行政合同纠纷的。第三, 现行行政复议制度是基于对权力支

5、配关系的行政行为控制的需要而建立起来的单向性救济结构。整个制度的设计是基于保障相对人权益的角度, 复议制度的启动是只允许相对人提出复议申请, 复议的内容是审查具体行政行为的合法性与合理性, 复议的结果是针对行政机关作出处理决定。而在行政合同中, 机关尽管在契约缔结与履行中拥有主导性权利, 但这些权利的行使要受到公共利益必需原则的限制, 不是在任何场所所任意行使的。因而, 行政机关的意思不能完全通过单方意见表示直接在相对一方身上实现。正因为如此, 在纠纷中要求解决争执的一方并不一定是就是相对一方, 也可能是行政机关, 这就要求法律提供一个可供双方都能主动申请解决问题的场所与制度, 而且程序的过程

6、和结果应体现出对违法一方行为的审查和处理。因而, 现行行政复议制度的单向性救济模式不能适应解决行政合同纠纷的要求。其二行政诉讼制度的缺陷我国学者大多倾向于将行政合同案件的纳入行政诉讼范畴, 这是因为行政合同虽然具有行政性和合同性的双重属性, 但合同只是实现行政管理目标的一种具体实现形式, 行政合同的内容属于行政法上的权利义务, 行政职权是行政合同的“ 动力源, 。因而, 行政性才是行政合同的根本属性, 这也决定行政合同纠纷应纳人行政诉讼途径, 而不是采用民事程序的救济方法。行政诉讼制度同民事程序相较, 虽然更适宜于解决行政合同的纠纷, 如可以促进诉讼效率高效, 充分利用诉讼资源, 更好地保护双

7、方的利益。但是现行行政诉讼制度由于本身存在着法院管辖疏漏, 体制不顺以及行政诉讼障碍等问题, 并不能很好地解决行政合同纠纷。表现如下第一, 最高人民法院的有关司法解释表明法院对行政契约的管辖存在着疏漏, 例如,对于国有企业承包合同中的企业经营者因政府有关部门免除或变更其厂长经理职务而引起的纠纷, 司法解释认为属于人事任免争议, 法院不予受理。第二, 在管辖体制上也存在着不顺, 如最高人民法院曾在年关于加强经济审判工作的通知中把农村承包合同纠纷案件划人经济庭管理。虽然, 这一问题在行政诉讼生效以后已经划归行政诉讼, 但是由于现行行政诉讼法对种类繁多的行政合同纠纷缺乏规定, 仍存在许多行政合同的纠

8、纷发生后求告无门, 或被当作民事案件或经济纠纷适用民事程序的情况。第三, 有关诉讼障碍的存在, 妨碍了对行政合同纠纷进行行政诉讼的救济, 虽然最高人民法院的关于执行中华人民共和国行政诉讼法, 通过努力, 将行政诉讼法中的“ 具体行政行为”作了扩大解释, 换成解释中的“ 行政行为” , 使得行政合同成为行政诉讼的对象成为可能性。且不说这种扩大解释是否会抹杀行政行为的界限和意义。单是具体行政行为与行政合同行为没有特征上的相近性, 以及缺乏司法操作性, 都足以证明这种做法是不科学的。现行行政诉讼的结构也是诉讼障碍之一现行行政诉讼法没有规定行政主体一方可以提起诉讼程序, 而是从保障相对人权益出发, 出

9、于平衡高权力的目的, 设定了单向性结构, 即只由行政相对一方提起行政诉讼。在这种框架中, 除了出于公共利益必需以外的契约履行中的问题, 行政机关不能以自己的单方意志强加于相对一方, 比如, 在相对一方违约时对赔偿金的确定。这就要求突破现行诉讼框架, 赋予行政机关相应的诉权。而且在审理案件的过程中, 也应根据原告的诉讼请求而对有关的双方行为进行审查,而不是现在的只审查行政行为的合法性审查的结果也不应只是对行政行为的处理。二、构建行政合同新的法律救济体系鉴于我国现行的救济途径不能有效地解决行政合同纠纷, 严重阻碍了政府体制改革民主化的进程, 针对现行救济制度的不足和缺陷, 有必要重新构建行政合同的

10、法律救济体系。从西方国家的法律救济模式看, 对行政合同纠纷的解决主要通过行政法上的救济方式, 具体制度表现为协商、仲裁或行政机关内部裁决等司法解决方法或者诉诸司法途径 。根据我国以往的解决行政合同纠纷的实践, 也足以证明这些方法的有效性, 为此,我们完全可以以这些方法为主体重新构造出对合同纠纷的法律救济体系。构建如下在行政体系内部构建独立的行政合同仲裁机构, 专门用来处理行政机关间及行政机关与所属下级机构或公务员间缔结的特定种类的行政合同纠纷, 应注意把行政体系内的行政合同仲裁机构的适用严格限定在行政系统内部的行政合同中, 不得任意扩大, 以免破坏“ 任何人不能做自己案件的法官”的公正性原则。

11、保值协商、调解的制度, 由于行政合同是基于当事人表示一致而成立的合同, 这种合意使得对行政合同纠纷进行协商、调解具有可行性。基于双方的合意, 双方可以在做出稍许让步的基础上, 达到行政管理的目标, 履行行政合同, 有利于诉讼经济, 便于提高行政的效率。但必须加强对协商、调解制度的监督, 以免行政主体一方为了某些利益考虑而以公共利益交换。而且协商、调解不成功的案件, 应该立即转人诉讼救济。原则上该项制度应限定在行政主体之间的行政合同之外的类型。修改现行行政复议法, 构建适合于行政合同纠纷解决的立法内容。在适用对象上,应把具体行政行为和行政合同行为并列纳入在启动复议机制上, 针对行政合同行为,应允许行政机关同相对人一样有权提起复议申请, 而且复议裁决过程中不只审查行政机关的行为, 还应该审查相对方的行为, 同时,复议的结果既包括对行政机关行为的处理,也包括对相对方行为的处理。使得行政复议法经过修改, 形成解决行政合同纠纷的特别规则。重构行政诉讼的结构, 使之契合于行政合同纠纷的解决。我们可以在原有单向性构造的行政诉讼制度框架中针对行政契约的特点建立专门适用于解决行政合同纠纷的双向性构造, 反映在具体制度与规则的构建上就是在行政诉讼中专门规定一些特别规则来解决行政合同纠纷,