对存量违法建筑整治的思考——以马桥镇为例

1、对存量违法建筑整治的思考以马桥镇为例摘要：违法建筑的整治是社会治理工程中的一项艰巨任务，在全区进行违法建筑整治的大背景下，笔者以马桥镇违法建筑及其整治的客观现状为基础，剖析违法建筑屡禁不止的各类原因，探讨违法建筑产生的内在动因，揭示违法建筑对社会发展与人民生活所带来的巨大危害，并针对性的提出整治措施，力图为全区的违法建筑整治提供有效的对策。关键词：马桥 违法建筑 整治 思考改革开放以来，随着我国国民经济的快速发展，城市的规模也在逐渐的扩大，然而在城市化步伐不断加快的过程中，一些未经法律、法规许可的违法建筑也在悄然兴起。近十年来，违法建筑越来越成为城市脏乱差、交通堵塞和安全事故频发的重要原因，作

2、为城郊结合部的闵行区马桥镇，受到经济利益的驱动，违法建筑呈现大幅增长的态势，从而成为了违法建筑的重灾区。为落实区委、区府关于整治违法建筑的相关要求，笔者就马桥镇的违法建筑情况进行了深入研究，在统计违法建筑存量、分析违法建筑产生原因的基础上，全面思考违法建筑整治过程中需要顾及的各种因素，在现行违法建筑整治和管理制度的框架下，采用各方都能接受的整治方案，有效减少违法建筑总量，切实推进违法建筑整治工作全面落实。 一、对违法建筑的定义（一）法律条文对违法建筑的认定从法律条文来看，“违法建筑”一词源于已经废止的城市规划法第40条：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的

3、规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建设物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”但在该法及其配套细则中，均未对如何界定违法建筑进行深入阐释。因此违法建筑的概念，在法律上的界定比较宽泛，散见在城乡规划、房屋管理、国土资源、市政管理以及水务、绿化、消防、公路等部门法和众多的行政法规中，各行政管理部门也是根据自行管理要求和特点进行解释，而没有专门的法律对其加以界定。（二）学术界对违法建筑的认定学界相关人士在对违法建筑问题研究过程中，产生了许多不同

4、的定义，但没有一个公认的表述，大体归纳下，认定违法建筑主要通过以下几个条件来判断 张开泽：违法建筑的法律界定，学术探索2004年11月。：第一，所谓违法建筑应当是损害社会公共利益的。一般将其作为认定违法建筑的实质要件。所谓“公共利益”包括两层含义：首先是具有公共使用性质，其次具有公共利益的用途 刘俊：论土地征用权的共性目的，现代法学，1991年5月。公共利益是不特定多数都有权享受的社会资源，是需要通过严格的法律途径来维护的。第二，所谓的违法建筑应当是违反城乡整体规划的。这是一般认定违法建筑的形式要件。城乡整体规划是政府部门对城市和乡村的土地进行监管的重要手段和依据，依法产生的城乡规划与“公共利

5、益”的价值取向是一致的。第三，所谓的违法建筑应当是违反了法定程序形成的。这是一般判断违法建筑的执法依据，如：未依法办理建筑用地规划许可、未办理建设工程规划许可手续等。第四，所谓的违法建筑应当是经过行政主管部门必要程序后确定的。作为政府依法行政的程序性限制，只有经过法定程序确认后，才能宣告某一对象为违法建筑。综合以上几点，本文定义的违法建筑主要是指，经政府行政主管部门依法确认的，未经规划许可、建设用地许可或建筑工程施工许可，并发给许可证（批准书）的，或虽经许可，但不按许可条件建造的，损害社会公共利益或影响城乡整体规划的建筑物。二、马桥镇违法建筑现状（一）违法建筑分类现状作为城郊结合部，马桥镇的违

6、法建筑分为城市化地区违法建筑和农村地区违法建筑，其表现形式、存在类型、用途性质各有不同。1、城市化地区违法建筑的主要类型及分布。一是城市化地区老违法建筑大多形成于二、三十年前。主要类型为：屋顶搭建住房、厨房等生活设施；在底层封闭围墙内或利用原房屋凹陷部位，搭建、拼接、建造住房、厨房等生活设施；企业厂区内未批建设的各类用房；社区确认权属用房以外部分尚未拆除违法建筑房屋等等。这些违法建筑除企业、社区等法人集体用于生产经营外，多数为个人确因生活困难、住房紧张而搭建。二是城市化地区新违法建筑，多为近年产生或正在发生。主要类型为：新建别墅拼接、改造，擅自扩大建筑面积；破墙、破门、破窗改建或增扩原房面积。

7、以上违法建筑除破墙、破门、破窗行为多发生在沿街住宅底层，用于开店赢利外，其他均有向新建别墅、高档住宅区发展、延伸的趋势。2、农村地区违法建筑的主要类型及分布。一是由于城市化的进程快速推进，以及经济的快速发展，越来越多的外来务工者源源不断地涌入，由此产生了巨大的租金低廉的简易住房的市场需求。当地居民响应了这样的市场需求，无视法律法规的禁止，不断地搭建了大量的违法建筑供给出租，谋取大量的租金收益。二是始终在“违建拆除再违建”中循环往复。其主要类型有：建新不拆旧；原址加层或拼接扩面；以危房名义翻建或推倒重建；未批异地新建；企业以招商引资名义利用原房屋擅自扩面改建等等。以上违法建筑多数集中在经济相对繁

8、荣的区域，集市、市场周边更为突出，并呈现向更大范围扩散、蔓延势头。（二）违法建筑趋势现状1、由个体违法建设向群体违法建设扩散的趋势。违法建筑建设由初期发生在某个小区或者某个村庄的居民个体行为，逐步扩散到很多小区很多村庄的不少居民的群体行为。你建我也建，大家一起建，跟风效应使得违法建筑遍地开花，造成了“法难责众”的执法困境。2、由居民违法建设向单位违法建设扩散的趋势。近年来，随着上海市马桥镇城市化进程的飞速推进，城区不断向四周郊区拓展，城郊结合部的土地逐渐进入市场，当地村集体经济组织和部分单位、村民为了谋求更多的经济利益，把集体使用土地、划拨土地直接或间接非法转让和出租，形成了较混乱的土地“隐形

9、”市场，从而导致城镇规划功能紊乱，土地利用率低下，违法用地、违法建设现象屡禁不止。3、由户籍人口违法建设向外来人口违法建设扩散的趋势。违法建筑的违法主体扩散的一个新动向就是由本地人向外来人口扩散。主要有3种情况：一是在城区的旧里弄、老式小区内或者是集市、农贸市场附近经营性的违法建筑。二是在城市边缘诸如废品收购站内、在建工地附近私搭乱建的违法建筑。三是在城郊结合部，出现了由外来人员搭建的以居住为目的的违法建筑。三、马桥镇违法建筑产生的原因及危害分析（一）违法建筑产生的原因从马桥镇存量违法建筑的现状来看，是在多种因素共同作用下，在长期演变过程中不断积累而形成的，形成的原因主要有以下五个方面：1、社

10、会历史因素的造成。一是改革开放初期，为发展经济，政府积极鼓励各种经营行为，造成许多单位和个人搭建了临时性建筑，因当时政府部门对建筑管理的不完善，采取了放任的态度，从而催生了大量的违法建筑。二是在城市化进程中，外地务工人口的大量涌入，使得城市住房供需失衡，矛盾突出，为解决住房问题，又催生了大量的违法建筑。2、城市规划严重的滞后。城市规划的长期性，使得规划一旦确定，在较长时间内是不会轻易变更的。但上海近二十年经济的快速发展引发的城市化进程，远远超出了当初制定规划人员的想象，“一年一个样，三年大变样”的发展历程，使得制定出来的中长期城市规划，变成了短期规划。正是这些规划的前瞻性不足、严重滞后，导致城

11、市规划和城市发展矛盾突出，从而产生了许多违法建筑。3、受到经济利益的驱动。在当今社会中，经济利益是违法建筑产生的核心动力。主要表现为：一是在城市化的压力下，农村居民为了谋生，自然地选择了一条风险最小且收益不菲的“以地生财”道路，许多村民一改以前的“种地”为“种房”。 周飞舟：生财有道，土地开发和转让中的政府和农民，社会学研究，2007年第1期。房屋拆迁补偿获利的可能，经商或出租的经济收入，造成了不仅是村民、村干部，相当部分国家公职人员都普遍拥有违法建筑；不仅村集体搞违法建筑，一些企事业单位、镇属单位也大搞违法建筑。二是房地产开发商在开工建设前，就已经对违法建设所受到的惩处及可获取的利益进行了比

12、较，因而产生了擅自变更规划，提高容积率，导致房屋增高、增大，从而达到谋取非法利益的目的。4、职能部门管理的缺位。一是城市建筑涉及国土、规划、城建、市政、工商、城管等多个部门，这些部门对城市建筑都有监督管理的职责，但由于人员、经费等原因，造成监督不到位。二是处置违法建筑的主管部门和执行主体没有建立有效的协调机制。在上海市，处理违法建筑，由土地、规划部门负责，但拆除违法建筑由城管执法负责组织实施，工作存在“两张皮”脱节现象。 庄剑峰：上海市违法建筑整治策略研究以上海市闵行区为例，华东师范大学2007年硕士论文，第27页。三是在违法建筑整治过程中，因强拆会对违法当事人造成较大损失，当事人抵触情绪较大

13、，执法机关出于部门利益考虑，往往采取罚款的方式，以罚代管，处罚后就使原本违法的行为变成合法的行为。 5、群众法律意识的淡薄。在违法建筑整治过程中，笔者发现很多市民并不了解违法建筑方面的法律、法规。一是认为擅自变更建设规划不是违法行为，只是简单的手续问题。二是认为在原有建筑基础上改建房屋，不需要办理手续。三是认为对自己的房屋进行改建、扩建，只要不影响周围邻居，图省事，不愿办理手续或者手续办不下来。四是认为只要是建筑，在拆迁时都有拆迁补偿，为了谋取拆迁利益，从而不经批准擅自进行建设。从目前了解的情况来看，笔者认为法律宣传的不到位是导致群众法律意识淡薄的主要原因。（二）违法建筑的危害分析1、直接的影

14、响了城市市容环境。违法建筑破坏了城市规划，不具有合法的规划手续，随意搭建，甚至破坏了生态环境，与城市规划发展目标相违背，破坏了城市形象，制约了城市建设健康有序发展。2、隐性的带来了管理安全隐患。由于违法建筑的手续不全，追赶工期，设计、施工难以保证，存在建筑质量安全隐患。同时，违法建筑要尽可能扩大建筑占地面积，导致间距、安全通道不符合规定，一旦发生火灾，消防车辆难以进行救援。3、间接的增加了社会不稳定因素。一是违法建筑存在安全隐患威胁居民的财产和生命安全；二是违法建筑基于经济利益诉求，缺乏配套相关配套设施，卫生环境难以保证，给卫生防疫工作带来困境；三是违法建筑大多由城市外来人口居住使用，违法建筑

15、所有人只关注经济利益，无形中造成了社会治安盲区。4、实质上损害了社会公平正义。有的人依靠违法建筑取得较为丰厚的经济收益，其示范效应刺激了人们神经，扭曲了人们的心态，导致采取相似的行为去投机，歪曲了对勤劳工作、合法致富等社会普遍认同的价值观念。违法建筑不但扰乱了城市建设管理正常秩序，而且在很大程度上增加城市建设成本，流失了城市建设维护相关税费，损害了国家利益。同时，部分人通过违法建筑牺牲社会公众的公共利益来谋个人私利，严重破坏了社会公平正义；相应的，政府对违法建筑的拆除也带来了社会资源的巨大浪费。5、根本上挑战了法律权威，影响了政府形象。一些人在经济利益的驱动下建设违法建筑，对法律和政府公告置若

16、罔闻，不断违反法律规定，甚至藐视，极大的影响了法律的权威。同时，一些单位和领导干部对违法建筑治理阳奉阴违，置政府公告于不顾，败坏了社会风气，破坏了党群干群关系，极大的影响了政府的形象。 史大为：城市违法建筑的现状及治理对策，山西煤炭管理干部学院学报，2011年5月。四、对违法建筑整治的对策（一）违法建筑整治的基本原则违法建筑整治策略研究，首先要解决的是整治的原则问题，它是违法建筑整治决策的方向性、战略性、全局性的总体把握。具体而言，需要考虑以下6条整治的原则： 周兴福：关于违法建设有关问题的探讨，宁波城管网，网址：http：/wwwnbcggovcn/,2006年12 月18日参考文献：1杨戌

17、标等，中国城市管理研究：以杭州市为例，经济管理出版社，2005年12月2范文兵著，上海里弄得保护与更新，上海科学技术出版社，2004年版3姜杰等，城市管理与竞争优势，科学技术出版社，2003年版4姚锡棠主编，上海城市十五年(1980-1995)，上海社会科学院出版社，1995年版5J赵尚扑，城市土地使用制度研究，中国城市出版社，1996年8月6罗豪才等著，现代行政法的平衡理论第二辑，北京大学出版社，2003年版7张国庆主编，公共政策分析，复旦大学出版社，2005年12月8庄剑峰：上海市违法建筑整治策略研究以上海市闵行区为例，华东师范大学2007年硕士论文9陈方平：城市违法建筑治理对策分析以长宁

18、区为例，交通大学2012年硕士论文10孙景秋等译，现代城市规划(第五版)，中国人民大学出版社，2003年版11中共上海市建设和管理工作委员会等编，上海城市建设发展，上海人民出版社，2004 年版12国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、住宅与房地产业司编，城市房屋拆迁管理条例释义，知识产权出版社，2004年版13黄握瑜，违法建筑诱发因素及其整治对策的探索以长沙市为例，城市问题， 1999年第2期14赵宝祥，城乡结合部违法建设，要堵更要疏，中国土地，2006年第6期15吴明、谢凯桐，从法律角度论违法建筑的查处，规划师，2004年第5期16代明，厚利驱动下的城市违建市场化治理对策，商业

19、时代2006年第14期17张开泽，违法建筑的法律界定，学术探索，2004年第11期18邓迪敏著，对违法建设的法律思考，城市规划，2000年第10期第24卷19刘武元著，违法建筑在私法上的地位，现代法学，2001年第4期第23卷20王正平、卢梁著，违法建筑相邻权纠纷的私法救济，法律适用，2001年第183期21李鸿忠，清拆违建要彻底巩固成果要坚决，深圳特区报，2004年4月14日22王淼，城中村改造不能见物不见人，中国改革报，2005年8月22日23方烨，违章建筑成为房地产宏观调控盲区，经济参考报，2005年8月30日1、坚持属地管理与条块结合的原则。违法建筑整治工作应实行属地管理、分级负责、以

20、块为主、以条保证，形成政府统一领导、执法主体组织实施、各相关单位密切配合、上下联动、全民参与和社会监督的工作格局。首先是镇属各职能部门在镇政府的统一领导下，充分发挥其在拆除违法建设过程中的主力军作用，负责好全镇违法建筑的拆除工作。其次是集中拆除违法建筑后，有关行政管理部门也要坚持“拆、建、管”并举的原则，分块实施，主动作为、全力推进，切实依法履行工作职责，巩固拆违成果。2、坚持严格执法与思想教育相结合的原则。一是严格执法决不允许出现“拆小不拆大、拆民不拆官、拆软不拆硬、拆明不拆暗”的现象，切实做到统一政策，严格程序，依法拆违，按法办事。二是以耐心细致的思想工作引导违法建筑整治。依靠新闻单位和充

21、分利用宣传栏、宣传材料、告市民书等形式宣传违法建筑整治工作。对违法建筑整治重点对象，执法人员要做好他们思想工作，同时尽力帮助他们解决一些实际困难，做到晓之以理、动之以情，力求让他们主动理解和支持违法建筑整治的必要性。3、坚持自行拆除与强制拆除相结合的原则。违法建筑整治，困难大、矛盾多、任务重，既要坚定信心、果断行动，又要注意把握原则、科学引导。自拆既可以减少违法建筑所有者的经济损失，又能够最大限度地钝化矛盾、消除对立情绪。对自行拆除确有困难的，由基层组织帮助拆除。必须拆除的违法建筑，凡在规定时限内，当事人既不愿自拆，又不接受助拆的，必须进行强制拆除。强拆的同时，要注意规范程序，做好预案，控制现

22、场，果断、稳妥地处置可能出现的突发情况，绝不能因为工作方法简单粗暴导致矛盾激化、造成不良影响。4、坚持无情拆违与有情操作相结合的原则。一方面，对认定的应该拆除的违法建筑，要坚决进行拆除，并且一律不予补偿。另一方面，要带着感情，有情操作，做好思想工作，统筹各方力量，设身处地地帮助困难群众解决就业、住房、生活等困难，确保不因违法建筑整治出现困难群众无房可住，导致群众生活无着落，确保各项工作到位。5、坚持专项整治与长效管理相结合的原则。专项整治是强势推进拆违工作的一种有效手段，但要从根本上解决违法建设的问题，关键要在根治源头、强化管理、健全监督上下功夫。要抓紧制定、完善有关政策措施，建立长效管理体制

23、机制，落实管理责任，严格考核奖惩制度，加快推进城市管理综合执法。要坚持重心下移，注重条块结合，更好地发挥基层组织的作用，切实解决好违法建筑基层无人管、职能部门管不下去、管不到位的问题，把城市建设管理纳入法制化、规范化的轨道。6、坚持公开透明与群众参与相结合的原则。违法建筑整治不仅是一次依法行政的过程，更是一次走群众路线最广泛、尊重民意最充分，按照民意办事最有力的过程。在整治过程中，首先要注重在不同时期内广泛听取社会各界人士对城市管理看法、意见和建议。其次要通过一系列措施将违法建筑的进展情况、不同阶段的推进和所采取的具体措施、目标要求以及群众关注的难点、热点的处理结果及时告诉群众，并充分接受市民

24、和舆论监督。第三要设立举报箱和举报电话， 各有关部门要安排专人接待群众来电、来信和来访，及时查处、及时反馈，有力推动违法建筑整治工作不断向纵深推进。（二）违法建筑整治的具体措施1、加强违法建筑管理信息化建设。一是借鉴年初全区存量违法建筑普查的经验模式，全面开展无证建筑普查工作，摸清全镇无证建筑的总量、分布和基本构成情况，建立存量违法建筑数据库，包括地理位置、违建面积、建造年月、违法性质、主要用途等情况，按照“止新拆旧”的工作要求，锁定存量，逐项消除，实现拆违工作信息化管理。二是发挥“镇违法建筑信息管理系统”作用，不断完善网格化巡查机制，构建起空间、时间全覆盖的违法建筑巡查网络，形成违法建筑投诉

25、、分转、处置工作专用平台，实现在建违法建筑的快速发现、有效劝阻、及时上报。2、加大在建违法建筑治理工作。一是在“止新”工作中，充分发挥大联动网格化管理的优势，通过全镇33个网格单位，实现网格化巡查全覆盖，并着力做实做强各村、居前端处置队伍，强化村、居前端发现及前端处置能力，做到“应发现、尽发现”。二是建立“马桥镇违法建筑督查队伍”，针对农民自建房区域、七个高档别墅区、马桥产业园区等重点区域和地域较大的南片六个村进行日常督查，形成多层次、全天候的巡查发现网络，确保新增违法建筑及时发现、及时拆除。3、加快存量违法建筑拆除工作。制定全年拆违目标，加大推进力度，截止到10月30日，共拆除各类违法建筑62230.4m2，完成年度目标任务的117.4%，较好的完成了区下达的目标。对涉及侵占公共河道两侧、侵占桥荫桥洞、侵占公共绿地以及存在严重环境污染、严重生产安全隐患、重大