第九章 非政府组织管理

1、第九章 非政府组织管理 第一节 非政府组织概述 一 非政府组织的涵义 人类活动的三大领域， 政治活动领域 政治国家 政府组织 经济活动领域 市场经济 营利组织 社会活动领域 公民社会 第三部门把非政府组织称为“第三部门”，是相对于作为第一部门的国家体系和作为第二部门的市场体系而言的。 非政府组织出现在国家和市场之间。在现代第一部门和第二部门高度发展成熟后，这两个部门的失灵充分表现出来。当国家体系中的政府不能有效地配置社会资源(政府失灵)、市场体系中的企业又囿于利润动机不愿提供公共物品(市场失灵)的时候，非政府组织便出现了。 它的产生与发达国家两种通行模式的危机密不可分，也就是所谓三十年代经济大

2、萧条引发的市场体制危机，和七十年代后所谓凯恩斯主义及福利国家的危机，这两种危机促使人们去探索一种新机制。在国家政治领域就出现了“既不是自由市场，又不是福利国家”的“第三条道路”取向，而在社会生活领域，第三部门便应运而生。 非政府组织不同于政府，不是以政治权力为核心，不存在自上而下的等级制统治体系，而是以志愿公益为宗旨，以受益者的需要为导向，能够实现公益资源的有效配置；非政府组织不同于企业，不是以牟利为动机，不受市场规律盲目左右，因此能够实现更大范围的社会公平。实践表明，非政府组织作为一种新的资源配置体制，弥补了政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足。3 壹基金 嫣然天使基金 上海青年志愿者总

3、队 希望工程 绿色和平 乐施会 世界自然基金会与非政府组织（ NGO :non-goverment organization)相近的概念 非营利组织（ NPO :non-profit organization ） 独立部门（independent sector) 志愿者组织（voluntary organization) 慈善组织（charitable organization) 免税组织（tax-exempt organization) 公民社会（civil society) 第三部门（Third Sector) 非政府组织非政府组织是指：主要由志愿人员是指：主要由志愿人员组成，致力于某种价

4、值目标的，从事组成，致力于某种价值目标的，从事社会公共事务，具有合法地位的，处社会公共事务，具有合法地位的，处于政府组织和市场组织以外的社会组于政府组织和市场组织以外的社会组织。织。 1.组织性。有规章制度，有组织架构，有经常性活动。 2.民间性。在体制上独立于政府。但可受政府资助，吸收政府官员参加活动。 3.公益性。不是以营利为目的，其活动可以有一定的营利，但其利润不能在所有者和管理者之间进行分配。 4.自治性。自己管理自己，不受制于政府，也不受制于其他组织。 5.5.志愿性。经费、人员、活动都具有自愿、志愿性。 6.6.非政治性。不是政党组织，不参加竞选等政治活动。二 非政府组织的基本特征

5、三 非政府组织的主要类型 联合国国际标准产业分类体系将其分为三大类和1515个小类： 教育类，包括小学教育、中学教育、大学教育、成人教育等； 医疗和社会工作类，包括医疗保健、兽医、社会工作； 其它社区社会和个人服务类，包括环境卫生、商会和行业协会、工会、娱乐组织、图书馆、博物馆及文化机构、运动与休闲等。我国非政府公共组织分类 1.1.事业单位。 是指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国库经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳动服务的社会组织。 是一种有别于党政群机关和企业，受国家管理，所需的经费由国家财政拨款或部分拨款支持。 它具有独立法人资格，以追求社会效益为主，同时也谋求合法的经济

6、利益，它所获得的利润不在所有者和管理者之间分配。 事业单位主要从事：教育，科研，文化，体育，卫生等行业。它包括：学校，科研机构，新闻，出版，广播影视，图书馆，博物馆，文化馆，展览馆，文物单位，医疗，防疫，药检机构，体育设施管理单位，体育训练机构等。 2.社区组织与中介组织 社区组织是聚集在一定区域内的社会群体，按一定的规范和制度结合起来的社会共同体。在职能上，承担了政府转移出来的部分职能；在性质上，具有明显的社会性、福利性和保障性；在服务方式上，既提供无偿服务，也提供有偿服务，但不以营利为主要目的，社会效益和社会价值才是社区组织的主要目的。服务的范围主要包括：社区医疗，社区护理，社区卫生保健，

7、社区养老，社区文化休闲，社区消防，社区治安，社区管理，社区教育，社区娱乐，社区绿化，社区环保等等。 如：城市居委会，农村村委会，调解委员会，帮教委员会，治安巡逻队，卫生服务队，拥军优属小组。 中介组织也叫市场中介组织，一般是指那些介于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间、个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务，并且在各类市场主体，包括企业之间、政府与企业、个人与单位、国内与国外企业之间从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。 （一）公证性中介机构具体指提供土地、房产、物品、无形资产等价格评估和企业资信评估服务，以及提供仲裁、检验、鉴定、认证、公证服务等

8、机构。 （二）代理性中介机构具体指提供律师、会计、收养服务，以及提供专利、商标、企业注册、税务、报关、签证代理服务等机构； （三）信息技术服务性中介机构具体指提供咨询、招标、拍卖、职业介绍、婚姻介绍等机构。 3.社会团体 政治性团体。工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等8个群众团体。据社会团体登记管理条例，这些组织不必在民政部门登记。具有浓厚政治色彩和行政色彩。 经济性团体。商会，行业协会，同业公会，基金会，社会福利团体等。 文化性团体。这类团体包括：文联，学会，协会，研究会等。不需要登记注册的社会组织。如单位内部的集邮协会，大学校园的学生社团。 我国当前的社会团体分布 社会服

9、务的NPO：活动最为集中的领域，福利服务（44.63） 政府主办的：中国红十字会、残联 民间自发的组织：北京星星雨教育研究所（规模小，活动分散） 环境保护的NPO（10）：最活跃、影响最大、特征最为鲜明 形式多样、参与性广、倡导性强 自然之友、绿家园志愿者、北京地球村等 扶贫领域的NPO（20.95）及其开展的扶贫项目：开展早，数量大、规模大、实力强 最大的扶贫NPO中国扶贫基金会89年成立 中国青少年发展基金会、中国人口福利基金会、中国扶贫基金会、中华慈善总会 经济类NPO行业协会和商会：行业规范、自主管理、行业自律 电力、医药、展览、房地产、煤炭、百货行业协会 辽宁省广东商会、山东商会，沈

10、阳市总商会，沈阳市进出口商会 “思想库”和倡导型NPO：欠缺和薄弱的部分NPO的倡导功能依靠该类型的NPO所开展的政策研究、政策建议及其他相关的政策推动北京天则经济研究所、世界与中国研究所 4.4.民办机构 民办机构是指由民间主办的，旨在推进社会公益事业发展的组织机构。 民办机构基本上没有政府的财政支持，所以必然收取一定的费用，提供有偿服务，但它不象企业那样，追求利润最大化。 这类机构主要有：福利院，老年人公寓，老年人活动中心，老年医疗保健中心，托儿所，幼儿园，儿童图书馆，职业介绍所，婚姻介绍所，家政服务中心，信息咨询中心等。 5.公共企业 不完全以营利为目的、还负有特殊的公共政策义务的国有企

11、业。 它是按照企业的组织形式设立并按企业性质经营的经济实体。 它具有公共性。利润归国家所有；政府对决策权的限制；必须承担社会责任，以实现社会目标为先。 分布领域：邮政、交通；供水、供电、供气、供暖；金融机构；军工、造币、航空航天等。北京市仁爱慈善基金会NPP新公益伙伴阿拉善SEE生态协会（SEE）中国影视演员协会（CTAA）北京市协作者文化传播中心北京震旦纪公益信息技术中心大学师生监察无良企业行动（SACOM）福特基金会著名非政府组织列表 欧洲企业社会责任协会（CSR Europe）帕斯组织气候组织晴天公益联盟（CCA）全球报告倡议组织全球电子可持续发展推进协会全球环境研究所瑞丽市妇女儿童发展

12、中心世界资源研究所世界自然基金会（WWF）公平劳工协会（FLA）国际爱护动物基金会国际纯粹与应用化学联合会（IUPAC）国际计划国际经济学商学学生联合会中国大陆区分会国际青年成就中国部国际商业领袖论坛（IBLF）国际行动援助中国办公室救助儿童会劳工教育及服务网络绿色和平美国大自然保护协会（TNC）中国残疾人联合会（CDPF）中国村络工程中国儿童少年基金会中国妇女发展基金会中国国际矿业企业工作组中国国际民间组织合作促进会（CANGO）中国红十字会中国教育发展基金会中国可持续发展工商理事会（CBCSD）中国绿色食品发展中心中国欧盟商会中国青年志愿者协会中国青少年发展基金会（CYDF）中国消费者协会

13、（CCA）中国职业安全健康协会（COSHA）中华全国妇女联合会中华全国总工会（ACFTU）亚洲基金会中国非政府组织活动领域分布表资料来源:王名主编:中国NGO研究2001一以个案为中心.联合国区域发展中心.2001四 非政府组织的功用 1、基本社会作用 （1）社会服务 （2）社会沟通 （3）社会评价与裁断 （4）社会调节 （5）社会协调、代理 （6）倡导社会文明四 非政府组织的功用2、基本政治作用 （1）政府合法性的资源供给者 （2）政府权力的监督者 （3）民主价值观的培育者 （4）公民参政素质提高的促进者3、在中国转型时期所拥有的独特功能 （1）促进政府职能转变 （2）培育和规范市场 （3）

14、推动企业经营机制转换 （4）形成自律性的社会秩序第三节 非政府组织的发展状况与趋势一、国外非政府组织的发展现状 19901990年莱斯特年莱斯特. .萨拉蒙教授等经过对萨拉蒙教授等经过对4141个国家的非政个国家的非政府组织进行研究后认为：府组织进行研究后认为：1 1、基本上每个国家都存在着庞大的非政府组织基本上每个国家都存在着庞大的非政府组织，这个组，这个组织的平均规模大约是：占各国织的平均规模大约是：占各国GDPGDP的的4.6%4.6%，占非农就业，占非农就业人口的人口的5%5%，占服务业就业人口的，占服务业就业人口的10%10%，相当于政府公共，相当于政府公共部门就业人口的部门就业人口

15、的27%27%；2 2、非政府组织在不同国家间的发展是不平衡的非政府组织在不同国家间的发展是不平衡的，从有酬，从有酬员工的规模来看，比重高的如荷兰、爱尔兰、比利时，员工的规模来看，比重高的如荷兰、爱尔兰、比利时，就业人口占非农就业人口的就业人口占非农就业人口的10%10%以上，低的如墨西哥、以上，低的如墨西哥、罗马尼亚等不到罗马尼亚等不到1%1%，美国、英国、日本分别为，美国、英国、日本分别为7.8%7.8%、6.2%6.2%和和3.5%3.5%；3、在非政府组织的就业人口中，包含大量的志愿者，其规模大约占到该部门总就业人口的1/3，其中西欧和拉美要略高于其他地区；4、在非营利组织中，各个不同

16、领域的发展是不平衡的。从就业比重来看，在美国、日本、澳大利亚和爱尔兰，最发达的三个领域依次是：保健（35%）、教育（29%）和社会服务（15%）；在西欧，这三个领域的顺序为教育（28%）、社会服务（27%）和保健（22%）；5、从非政府组织的收入看，占比重最大的是服务收费（49%），其次为来自政府的各种资助（40%），最低的是各种慈善所得（11%）。服务收费占比重较大的领域是专业服务（88%）、文化服务（65%）和发展领域（52%）；政府资助占比重较大的领域是保健（55%）、教育（47%）和社会服务（45%）。国外非政府组织发展的内在局限：1、自愿组织的非自愿性（1）捐款 在美国，私人自愿捐款

17、占不到经费总量的五分之一，1963，53.5%；1974，34.7%；1984，30.6%；1993，24%；在瑞典，非政府组织近三分之二的经费来自政府。而在荷兰，则高达90%。（2）慈善活动的狭隘性 受益对象往往只是某些特定的群体。由于各社会群体建立自己的组织的能力是不同的，可能导致慈善活动的供求脱节，浪费有限的资源。（3）慈善组织的家长作风 掌握组织经济命脉的人对资源配置拥有很大发言权，其服务对象难以对决策过程施加挥影响。（4）慈善组织的业余性 长期以来是由于好心的志愿者来承担，这些人大多没有受过正式培训。其自身的公益性使其很难吸引专业人员，因而机构的效率和工作效果受到影响。2、独立组织的

18、非独立性 受资助者必然会受资助者的影响，必定会被资金这只看得见的手拉着去开展体现资助者价值观的活动。因而，会失去非政府组织的独立性。3、政府职能的虚假转移4、受到责任和腐败问题的困扰 美国的一些全国性的慈善机构在募捐和管理上花费太多，而只将收入中不足50%的部分用于为公众服务（澳大利亚：85%；新加坡：80%； 泰国：60%）。第三节第三节 非政府组织的发展状况与趋势非政府组织的发展状况与趋势二、我国非政府组织的发展现状 截至2009年底，全国在民政部门登记的非政府组织共有43.1万个，吸纳社会各类人员就业544.7万人，形成固定资产总值1030.0亿元 ，收入合计1094.7亿元，接收社会捐

19、赠440.7亿元。这些非政府组织的活动范围也越来越广，包括教育、卫生、扶贫、帮助弱势群体（农民工、妇女儿童等）等各个领域。 2011年2月26日，首部有关中国第三部门的报告中国第三部门观察报告（2011） 同时，中国非政府组织数量和种类与西方相比差距巨大。在数量上，法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，美国52个，而中国仅为2.1个。 我国非政府组织发展存在的问题：1、非政府组织过分依赖政府,存在官方化倾向。 我国相当一部分非政府组织本身是从政府的职能部门转制过来,或者是由政府机构直接建立，它们在活动方式和管理体制上都严重地依赖于政府，作为政府的附属机构发挥作用。在行政管理体制上，我国

20、非政府组织行政管理体制上实行的是双重管理体制，即对非政府组织的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。民政部门是非政府组织的法定登记管理机关,只有党政机关和得到党政机关委托的单位才有资格担任其业务主管单位。这样，非政府组织实际上是主管单位的下属机构，从而导致非政府组织的管理人员缺乏管理控制权。这种管理体制限制了非政府组织的成立，不利于非政府组织的发展。NGONGO的干部来源的干部来源2、非政府组织的法律法规不健全,法制建设滞后。 目前，我国非政府组织的法律法规，只有国务院颁布的社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、基金会管理条例，民政部颁布的取缔非法

21、民间组织暂行办法、民办非企业单位登记暂行办法等，还没有专门的非政府组织法。尽管我国政府正在积极建立有关非政府组织登记管理中较为完整的法律制度框架，但现行法规中的许多规定在很大程度上不利于非政府组织的发展。比如带有控制、限制发展的理念，烦琐的手续规定等等。中央编译局副局长俞可平认为，在中国至少有300万个无法登记的社会组织。这意味着，相比于已登记注册的45万个“合法组织”，近九成民间组织处于“非法状态”。此外，由于各种不同的法规制度之间以及其实施主体之间经常出现的摩擦和不协调，在某种程度上，也限制了非政府组织的发展。3、非政府组织经费不足,能力不足。 我国相当一部分非政府组织资金严重不足，无法开

22、展正常的活动。也有一些非政府组织为了维持生存，开展与其自身业务范围不符的经营活动或违法活动。造成这种状况的原因有三点：一是中国的NGO过分依赖政府，缺乏自筹资金的能力；二是收入来源单一，除了来自财政拨款、补贴和政府的项目资金别无他法；三是资金投入缺乏监督和管理，导致现有资金投入无效。 所谓能力不足，主要包括活动能力、管理能力、创新能力和可持续发展能力。一方面，我国经济和政治体制改革需要有非政府组织来承接以往由政府包揽的提供公共物品和社会福利的某些职能；另一方面，我国非政府组织还非常弱小，能力不足，还难以承接政府转移的职能。我国NGO整体能力不足最主要原因之一就是人力资源的缺乏。我国尚缺乏NGO

23、专业人才培训机制，人员大都未经过专业训练，致使NGO市场缺乏竞争,难以形成优胜劣汰机制。最后，中国现行人事制度上的壁垒限制了优秀人才进入NGO，在很多NGO中，几乎没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限，主要依靠志愿者开展活动。NGONGO的办公场所的办公场所 NGONGO职员文化程度职员文化程度 案例：案例：无偿献血岂能变成高价无偿献血岂能变成高价“商品商品”从从20042004年开始，广州市实行年开始，广州市实行“用血互助制度用血互助制度”，规定未献血者用血时，规定未献血者用血时，除支付输血费用外，还要交纳除支付输血费用外，还要交纳3 3倍的用血互助金。市民刘先生就因为倍的用血互助金。市民

24、刘先生就因为从没献过血，他在某医院使用一袋血小板后，所支付的费用竟高达从没献过血，他在某医院使用一袋血小板后，所支付的费用竟高达56005600元。（元。（新快报新快报9 9月月5 5日）日） 56005600元，相对于一袋血而言，无异于天价。医院即便是一个市场化交元，相对于一袋血而言，无异于天价。医院即便是一个市场化交易场所，按照公平交易的原则，刘先生也只应交纳输一袋血的费用，易场所，按照公平交易的原则，刘先生也只应交纳输一袋血的费用，而无须再交纳包括用血互助金在内的其他一切费用。哪怕你把而无须再交纳包括用血互助金在内的其他一切费用。哪怕你把“用血用血互助制度互助制度”吹得天花乱坠，把道理说

25、破天，作为用血患者也不可能理吹得天花乱坠，把道理说破天，作为用血患者也不可能理解：用一袋血，怎么就要花费解：用一袋血，怎么就要花费56005600元？元？ 据介绍，这笔数额高昂的用血互助金，是由广州市血液中心委托医据介绍，这笔数额高昂的用血互助金，是由广州市血液中心委托医院代收的，并存入一个专门的银行账户。血液中心的负责人说，院代收的，并存入一个专门的银行账户。血液中心的负责人说，“用用血互助金制度血互助金制度”的本意是用经济手段引导市民多参加无偿献血活动，的本意是用经济手段引导市民多参加无偿献血活动，“只要用血者在缴纳互助金后只要用血者在缴纳互助金后6 6个月内去献血，就可以把钱拿回个月内去

26、献血，就可以把钱拿回”。而且，未成年人、肝病患者、残疾人士用血时，可酌情特免用血互助而且，未成年人、肝病患者、残疾人士用血时，可酌情特免用血互助金。金。 分析分析 这种做法存在什么问题这种做法存在什么问题? ? 有没有更好的做法有没有更好的做法? ? 就组织属性而言就组织属性而言, ,应该如何定性应该如何定性? ? 作为非政府组织作为非政府组织, ,这种机构应如何运作才能更好地实现这种机构应如何运作才能更好地实现其目标其目标? ?4、非政府组织缺乏必要的管理监督机制。 我国由于受历史传统、政治和法律不完善等诸多因素的影响,监督机制,尤其是外部监督和社会交待机制在实质上处于缺位状态。公众也缺乏合

27、理的、制度化的公开渠道对NGO进行监督。我国政府对非政府组织的管理存在着培育和监督管理脱节、重等级管理而疏过程监督的现象。比如，一些地方政府在登记非政府组织时控制严格，而培育措施很少。在非政府组织注册登记后，主要是运用行政手段进行管理，而这种管理常常只是在年终进行审查，而对非政府组织整个活动过程缺乏必要的监督管理手段和社会评估机制和督导机制。中国至今没有一个独立的第三方专门对非政府组织进行监督，而媒体对非政府组织的监督作用和力度也很有限，其结果是部分非政府组织违法乱纪现象严重，从而影响整个组织的长远发展。第三节 非政府组织的发展状况与趋势三、非政府组织的发展趋势（一）非政府组织在西方国家的发展

28、趋势 1、努力提高知名度 2、明确法律地位 3、密切与政府合作 4、大力倡导慈善捐款 5、提高公众的信任度 6、实施专业化发展战略 7、非营利组织的全球化第三节 非营利组织的发展现状与趋势（二）非营利组织在中国的展望1、社会基础在改善2、政治民主化在推进3、公民参与意识在增强4、非营利组织自身能力在提高5、相关法制规范体系建立（三）促进我国非营利组织发展的措施1、鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系（1）政府应认识到非营利组织的优势与作用，鼓励促进非营利组织发展（2）非营利组织应注意摆正自己与政府的位置2、创建良好的环境，培养非营利组织发展3、政府制定扶持非营利组织发展的相关法律、政策（1）改

29、革非营利组织的成立制度（2）取消“挂靠制”，保证非营利组织具有民间性等特性（3）建立完善的行政管理和司法管理制度（4）建立监督与评估政策4、非营利组织积极加强自身的建设（1）坚持民主作风，支持社会的多元格局，促进社会自我管理的改善（2）提高人员素质，加强经营管理（3）保持对弱势群体的关怀（4）加强科学研究，保持创新能力郭美美事件：郭美美事件：中国红十字会中国红十字会的癌症的癌症 是中华人民共和国统一的红十字会组织，是是中华人民共和国统一的红十字会组织，是从事人道主义工作的社会救助团体，是国际红十字运动的从事人道主义工作的社会救助团体，是国际红十字运动的重要成员。中国红十字会以发扬人道、博爱、奉

30、献的红十重要成员。中国红十字会以发扬人道、博爱、奉献的红十字精神，保护人的生命和健康，促进人类和平进步事业为字精神，保护人的生命和健康，促进人类和平进步事业为宗旨。宗旨。中国红十字会 陈述大纲 郭美美微博炫富事件概述 社会影响与争议 慈善组织存在的问题 慈善组织的救赎之路 总结一、事件概述 郭美美，原名郭美玲，微博昵称“郭美美baby”，湖南人。2011年6月20日，郭美玲在网上公然炫耀其奢华生活，并称自己是中国红十字会商业总经理,在网络上引起轩然大波。名包名包 名车名车 玛莎玛莎拉蒂拉蒂大别墅的家大别墅的家炫富炫富2022-6-26二、影响与争议微博引发的蝴蝶效应据民政部最新统计数据，201

31、1年6月，全国社会捐款为10.2亿元，但自6月下旬“郭美美事件”等一系列事件发生后，社会捐款数以及慈善组织捐赠数额均出现锐减。其中，全国7月份社会捐款数为5亿元，和6月相比降幅超过50%。慈善组织6到8月接收的捐赠数额降幅更是达到86.6%。据北京市红十字会披露的数据显示，2011年7月，北京市红十字会共接受社会捐款28笔，总计15.44万元。其中个人捐款8笔共7495元，较往年大为减少。而北京市红十字会在2008年的月平均捐赠额为124万元、2009年的月平均捐赠额为220万元、2010年的月平均捐赠额为756万元，两相比较，差距巨大。遭遇“落差”的并非只有北京市红十字会，还有深圳市红十字会

32、。上述两家红十字会有关人士此前均曾表示，捐赠额锐减和“郭美美事件”不无关系。近年来红十字的丑闻红十字会之“天价帐篷” 2008年5月，网上传言，中国红十字会某官员在接受CCTV-4采访时表示，将送往灾区价值1300万元的1000多顶帐篷。经计算，每顶帐篷高达1.3万元，网友纷纷跟帖表示质疑。中国红十字会20日中午在接受商务周刊采访时回应先前网上质疑，说向灾区运送的帐篷平均每顶1174元，而不是网友所说的每顶1.3万元。截至19日，一共向灾区送去了价值1540多万元的帐篷13114顶。但这仅仅只是口头声明，却没有拿出证据！但这仅仅只是口头声明，却没有拿出证据！红十字会之“天价采购” 2011年6月27日，国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会作关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。报告中提到，今年1-3月，审计署对中国红十字会总会2010年度预算执行情况和其他财政收支情况进行了审计，并在审计过程中发现中国红十字会总会在预算执行和其他财政收支中存在“超标采购420万元”等问题。审计署此次发布中央五十多个国家部委和事业单位财政预算执行的审计报告，但独有中国红十字会总会的审计结果引来公众的格外关注，个中当然有特定时间段内特定事件的助推因素，但亦可