税务行政处罚裁量权培训课件

1、税务行政处罚自由裁量权-政策法规处 乔伟主要内容o为什么要制定税务行政处罚基准制度o税务行政处罚基准制度的主要内容o怎样理解和准确运用基准制度o控制行政处罚裁量权的对策和措施 为什么要规范税务行政处罚自由裁量权？法律的实质：规则和裁量 自由裁量权存在的必要性：社会关系的复杂多变性、 法律的滞后性、适应行政管理新模式的需要 行政自由裁量权是现代社会经济发展的必然产物，是弥补法律滞后性的重要保障，是管理现代社会的重要工具，是专业高效的行政管理工作的重要条件，是行政机关快速灵活处理相应问题的前提。 规范自由裁量权的必要性：在法学界领域，自由裁量权被认为是一柄“双刃剑”，既有现实存在应对千变万化情形的

2、实际需要，又有被滥用而侵害公众权益的失范风险。在“法治政府”“法治公权”的大背景下，为公正、合理地行使自由裁量权，从源头上降低自由裁量权被滥用的风险，对自由裁量权的行使进行有效规范已成为当今行政的大势所趋。税收执法存在大量的自由裁量：1.税收征管环节：核定应税所得率、核定应纳税款、延期申报、延期纳税；2.税收检查环节：调取帐薄凭证；3.税务行政处罚。 o是税务机关依法行政建设的需要o是保障行政相对人合法权益的需要o是强化权力监督，防范执法风险的需要税务行政处罚基准制度的主要内容1、税务行政处罚裁量权的基本概念、税务行政处罚裁量权的基本概念基准制度基准制度规定：税务行政处罚裁量权，是指规定：税务

3、行政处罚裁量权，是指各级地税机关根据法律、法规、规章的规定，结合涉税违法行为的事实、情节、社会危害等因素，对违法行为作出是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和何种幅度的行政处罚的选择决定权。一、行政处罚的基础理论分析一、行政处罚的基础理论分析2、行使税务行政处罚裁量权应当遵循以下原则：处罚法定原则、行使税务行政处罚裁量权应当遵循以下原则：处罚法定原则、 公开公平公正原则、过罚相当原则、处罚与教育相结合原则。公开公平公正原则、过罚相当原则、处罚与教育相结合原则。o（1）处罚法定原则主要包括四个层次的内容：处罚实施依据法定、处罚实施程序法定、处罚实施主体法定、受处罚的行为法定(即法无明文规定不受罚)

4、。o（2）过罚相当原则是指税务行政处罚的程度、种类应当与当事人违法行为的性质、社会危害性大小适当。 在现实生活中，由于滥用行政处罚裁量权导致的“合法不合理”、“同案不同罚”等办事不公的现象仍在一定范围内存在，成为侵害民众合法权益，引发各种社会矛盾的重要因素之一。案例：许霆恶意取款案件。许霆恶意取款案件。在广州打工的陕西人许霆因利用银行自动柜员机出错，分别取款17.5万元和1.8万元。2008年3月31日，广州中院判处许霆有期徒刑5年并处罚金2万元。2008年5月22日，广东省高院二审维持原判。2001年3月2日，云南何鹏持账面余额仅10元的银行借记卡分别从9台ATM机上取款221次，共计429

5、7万元。2002年7月何鹏被以盗窃罪判处无期徒刑，当年10月17日，云南省高院驳回何鹏的上诉，维持原判。显而易见的是，同样的行为换来的却是不同的刑罚。作为地税机关则应依据2011年3月1日起施行的基准制度及执行标准的规定，在细化、量化的自由裁量权范围内对同等、同类型的税务违法案件课以基本相同的标准，进行基本一致的处理。尤其是上级督办或在辖区内有重大影响的典型案例的自由裁量权更应保持处罚标准的相对稳定性和连续性。（部分税务行政处罚显失不公的案件）3、税务行政处罚的种类和自由裁量权幅度、税务行政处罚的种类和自由裁量权幅度税务行政处罚的种类主要有：责令限期改正（警告）、罚款、没收违法所得和非法财物、

6、停止办理出口责令限期改正（警告）、罚款、没收违法所得和非法财物、停止办理出口退税四退税四种。 处罚自由裁量具体体现在征管法第六十条至第七十三条；细则第九十条至第九十八条；发票管理办法第三十五条至第四十一条；税务登记证管理办法第四十四条、第四十五条，以上条款都明确规定了税务行政处罚的幅度，而基准制度及执行标准则对上述条款明确了相关处罚细化标准。思考：收缴停止发售发票、通知出入境管理机关阻止出境行为、提请工商行政机关吊销营业执照行为是否为行政处罚？二、我国税务行政处罚裁量权制度建立的相关背景和现状二、我国税务行政处罚裁量权制度建立的相关背景和现状1、政策背景、政策背景(1) 国务院全面推进依法行政

7、实施纲要（国发200410号）和关于加强市县政府依法行政的决定（2008年5月12日）明确要求各级政府及其部门要建立行政执法自由裁量权制度.(2)重庆市2005年12月20日以政府规章的形式出台了重庆市人民政府关于坚持以人为本创新和规范行政执法的决定（重庆市人民政府令第191号，以下简称第191号令）。该决定规定，行政执法应体现教育优先、过罚相当的原则，不得以罚代管；对违法程度显著轻微并及时纠正，没有造成危害后果的当事人，应当以教育为主，不予行政处罚；对残疾人、下岗职工初次违法且违法程度与危害后果轻微并能及时纠正的，给予警告处罚，原则上不予罚款或没收财物处罚；逐步减少填发式文书，推广制作式行政

8、执法文书，执法文书内容要严谨、富于说理性，并对当事人提出的主要申辩事由以及自由裁量权的行使作出说明。2、部分地区规范行政处罚自由裁量权的经验和存在的问题、部分地区规范行政处罚自由裁量权的经验和存在的问题对于行政处罚自由裁量权制度，我国一些地方、部门已作出了积极探索，对行政机关行使自由裁量权的限制和监督逐渐有了新的规定，北京、四川、江苏、广州等一些省市都建立了行政处罚裁量基准制度。2009年5月27日，广州市规范行政执法自由裁量权规定出台，这是全国第一部全面规范行政自由裁量权的政府规章。 根据各地实践，目前规范行政自由裁量权工作存在的问题主要表现为三个方面：各级行政执法部门自行制定裁量标准，且标

9、准不相一致，同一违法行为所受处罚在同一地区有差异；一些裁量标准还有些粗，不够科学；规范自由裁量权的相关制度还需要进一步落实，特别是制定裁量基准执行的监督制约措施等还需要进一步明确的规定。 三、三、基准制度基准制度中的特别注意事项中的特别注意事项1、基准制度基准制度及执行标准不得在各级地税机关的行政处罚文书中及执行标准不得在各级地税机关的行政处罚文书中 引用（引用（基准制度基准制度第十二条第二款规定）。第十二条第二款规定）。2010年7月1日施行的税收规范性文件制定管理办法规定，省、市、县税务部门都可以依照法定职权和规定程序，制定对纳税人（或其他税务行政相对人）有普通约束力的规范性文件。但根据近

10、年来我国地税工作在司法、行政实践中的反映，司法部门在解决纳税争议中，对省级以下部门制定的税收规范性文件引用、采信的机率极少，也就意味着，市局制定的基准制度及执行标准这一税收规范性文件如在行政执法文书中引用将会产生很大的执法风险。其只能作为全市地税系统实施税务行政处罚裁量权的工作依据。根据中华人民共和国行政诉讼法第五十二条、五十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照部门规章和地方政府规章。也就是说，在行政诉讼中，地方政府规章具有参照效力，而规范性文件则不同，其不具有参照效力。法院对规范性文件的有效性、合法性存有质疑时，对依据该文件作出的具体行政行为，法院将不予支

11、持。裁量权办法是以重庆市人民政府令第238号的文种形式出现的，这是典型的地方政府规章，地税机关在对外制作税务行政处罚文书时当然可以依法参照裁量权办法的具体规定进行引用。2、数个牵连税务违法行为、数个牵连税务违法行为“择一重处择一重处”处罚处罚o基准制度基准制度第六条第一款规定：第六条第一款规定：行政相对人实施的数个涉税违法行为之间存在手段与目的或者原因与结果的关系，应当选择对法律责任较重的违法行为实施处罚，法律、法规、规章另有规定的除外。 行政相对人在实施一个违法行为时，其采用的手段、方法同时触犯了其他有关税收法律、法规的，两种行为在法学理论上属牵连行为，应作为一个行为处罚，其采用的手段、方法

12、可作为违法行为的情节来考虑，在处罚的自由裁量权范围内适当从重处罚。在行政法领域，对于牵连违法的处理，法律上无统一规定。实践中，对牵连违法的处理，依据吸收原则，遵循“从一重事从重处罚”的原则。针对基准制度中数个牵连税务违法行为“择一重处”处罚的规定，则是指行政相对人实施的数个违法行为分别符合违法构成要件，且行为间存在牵连关系的，对数个违法行为进行 “择一重处”。 2010年2月税务稽查局查出纳税人赵某采取大头小尾方式为朋友开具与实际经营业务情况不符的发票10份偷税2000余元，属虚开发票偷税的违法行为；同时又查获其采用虚假的纳税申报进行偷税的另一违法行为，陈某的上述偷税行为事实清楚，证据确凿但尚

13、未构成犯罪，因此，稽查局决定对陈某予以税务行政罚款。显然，本案中陈某既有虚开发票进行偷税的违法行为，又存在采用虚假的纳税申报进行偷税的违法行为， 牵连税务违法行为的行政处罚规则：1.法律法规有特殊规定的，从其规定（即基准制度第六条第一款规定从重处罚）。2.无特殊规定的，按法律位阶确定处罚适用法律规范。3.如为同一位阶法律，则按重吸收轻原则处理。4.如以上原则均难以处理，应按目的行为吸收手段行为、结果行为吸收方法行为并兼顾法律效用选择适用法律规范。思考：对发票违法行为发生在新的发票管理办法出台之前的，现在如何处罚？（ 法律适用的基本原则）案例3、“一事不再罚一事不再罚”原则在税务行政处罚中的正确

14、运用原则在税务行政处罚中的正确运用o基准制度基准制度第六条第二款规定：第六条第二款规定： 行政相对人实施的一个涉税违法行为可以适用数个处罚条款的，应当选择适用处罚较重的条款实施处罚，不得给予两次以上的罚款处罚。 “一事不再罚”原则是行政处罚的一个基本原则，行政处罚法第24条是这一原则在法律中的具体体现，行政处罚法第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。我国行政处罚法立法时参考了西方有关行政处罚类似实践，在表述上采取了特殊的技术处理，但没在条文里写上“同一事实和同一依据”文字，并且把不予“两罚”限制在“罚款”二字上。所以行政处罚法第24条可以理解为“对同一违法

15、行为，只能给予一次罚款；无论有多少法律规范对这一违法行为都规定予以处罚，但是罚款只能一次。”简单地说，“一事不再罚”理论在我国已发展为“一事不二罚款”原则。正确理解该条规定应当特别注意和着重掌握以下两点：第一点，同一事实是指同一违法行为，即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。实践中，同一个违法行为，既包括一个行为违反一个法律、法规规定的情况，也包括一个行为违反几个法律、法规规定的情况。基准制度第六条第二款即是一个涉税违法行为适用数个处罚条款的规定。因此，确定其是一个违法行为，还是数个违法行为，是正确适用“一事不再罚”规定的前提。 第二点，“一事不再罚”的核心是“不再罚款”。当同一违法行为触

16、犯两个以上法律规范时，行政机关可以分别依据不同的法律规范实施处罚，也就是说行为人的一个行为，同时违反了两个以上法律、法规的规定，可以给予两次以上的处罚，但如果处罚是罚款则只能罚一次，另一次处罚可以是依法吊销许可证、责令停产停业、没收财产等，只是不能再罚款。（1）“一事不再罚一事不再罚”原则理论概念原则理论概念 3月5日上午某城区税务局稽查局接举报对辖区某商贸公司应开具发票而以收据或白条代替发票的违法行为进行了调查。经过调查取证，确认违法事实成立。依据相关法律法规，对该公司下达了行政处罚决定书，处以1500元罚款，并责令立即改正违法行为。该公司当即改正了违法行为并按期缴纳了罚款。半个月后，执法人

17、员再次进行巡视检查时，发现该公司再次出现以收据或白条代替发票的违法行为。为了确保整治效果，执法人员决定再次取证，对该公司重新进行行政处罚。但其拒绝配合，此次的执法行为是否违反了“一事不再罚”的原则？分析：分析：根据行政处罚法第24条规定，我们认为该公司的第一次违法行为已经整改，应该认定为行为终止，再次发现的违法行为，属于连续行为，不是持续行为，应该进行另案处理，重新进行取证，履行新的法律程序，可以实施行政处罚，不违反“一事不再罚”的原则。如果相对人对第一次的行政处罚拒绝整改，属持续行为，就不能再次进行处罚，否则就违反了“一事不再罚”原则。 在税收行政执法领域，这种你来我改，你走我犯的情况经常出

18、现，如何保证执法的合法性，显得非常重要。所以只要第一次行政处罚后，相对人按照法律规定履行了义务，税务机关也取得了整改后的证据，再次出现的同样违法行为仍然可以进行行政处罚。案例案例 连续的税务违法行为其主要特征在于，相对人基于同一的或概括的过错，连续数次实施了税务违法行为，违反了同一税务法律法规。虽然数次实施的行为单独看均可构成一个税务违法行为，但由于数次行为具有同一的或概括的过错，且违反的是同一法律法规，因此相互之间具有连续性。在税务实践中，这种例子十分常见。如张某以相同的手段在1年内连续偷税5000元。其偷税行为发生在1年内各个月中，但又不是持续发生的，因此，这种情形构成连续的税务违法行为，

19、进行处罚时须一并计算1年内偷税的累计额5000元。（2）连续的税务违法行为）连续的税务违法行为（3）继续性的税收违法行为o违法行为存在继续状态是指违法行为及其造成的不法状态处于不间断持续的状态，如在一段时间内不申报。继续性的违法行为，其表现形式是一个违法行为，且该行为本身及造成的结果在一段时间内均存在。o思考：1.如何正确判断税收违法中的连续或者继续性的违法行为，对这类行为如何处罚？o2.对连续或者继续性的违法性违法行为，税务机关已处罚后，纳税人再发生相同的违法行为，如何处罚？是否违背一事不二罚的原则？4、明确轻微违法行为不予处罚、明确轻微违法行为不予处罚 基准制度基准制度第七条规定：第七条规

20、定：行政相对人违反法律法规中规定为“可以”的行政处罚条款，但情节轻微且在地税机关责令限期改正期限内改正或是在违法行为发生后，主动改正违法行为，可不予行政处罚。 此项选择规定，明确税务机关实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的原则，只要违法行为轻微并及时在限期内改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。此规定仅需梳理执行标准中处罚细化标准下的不予处罚标准即可。涉及征管法第六十条第一款、第六十一条；征管法实施细则第九十条、第九十五条；税务登记管理办法第四十五条规定。（注意正确理解该条与执行标准的关系。）5、各级税务机关在实施行政处罚过程中的禁止情形、方式规定，例如、各级税务机关在实施行政处罚过程中的

21、禁止情形、方式规定，例如 不得不得“钓鱼执法钓鱼执法”，即：不得采取引诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当，即：不得采取引诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当 方式，致使当事人违法并对其实施处罚。方式，致使当事人违法并对其实施处罚。 基准制度基准制度第七条规定：第七条规定：各级地税机关不得采取引诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当方式，致使当事人违法并对其实施处罚。 执法钓鱼，英美叫执法圈套，这是英美法系的专门概念，它和正当防卫等一样，都是当事人无罪免责的理由。从法理上分析，当事人原本没有违法意图，在执法人员的引诱之下，才从事了违法活动，国家当然不应该惩罚这种行为。钓鱼执法来源于刑事侦查中的诱惑侦查，在各国都有法可依

22、。但我们必须明确的是，虽然钓鱼执法并不一定都是非法的，但它却只能在刑事侦查中使用，并受严格限制。而在行政领域却不能使用诱惑侦查，这在各国也是惯例。 2009年10月14日晚上7时许，上海庞源建筑机械工程有限公司的司机孙中界好心顺路搭载一名年轻人，谁知却掉进“钓鱼执法”的陷阱之中，被上海浦东新区城市管理行政执法局认定为“非法营运”，孙中界为表清白愤而举刀自杀，所幸同事及时制止，才没有酿成惨剧。本案的“钓鱼执法”是指执法人员化装成行人，谎称需要帮助，坐上司机的车，事先并没有提起报酬问题。但是在到达目的地时不由分说将报酬放在司机面前，早已潜伏在周围的执法人员一拥而上将司机制服，称其“非法营运”，强制

23、司机接受罚款或采取其他处罚措施。上海连续发生多起钓鱼执法事件即是由于行政机关取证方式不正当而引发的滥用自由裁量权导致赔偿的典型案例，此事件充分暴露了自由裁量权被滥用的恶果，体现了行政执法如果不按规则行使处罚裁量权将面临巨大的职业风险。“钓鱼执法”执法主要是两个原因：一是存在违法现象，为了克服取证难，采取这种方法；另外一个原因则是某些行政机关有可能出于利益而采取这种方法。无论什么原因，现在都不能采取这样的方式来执法。 思考：税务机关执法过程中存不存在钓鱼执法？哪些执法行为涉嫌违法取证？案例案例如何准确理解和运用基准制度如何准确理解和运用基准制度 税务违法事实情节认定裁量权是指税务机关在行使职权的

24、过程中，对税务行政相对人的行为性质或者情节轻重认定由税务机关依据具体情况和自己意志、自行判断、自由裁定的权利，包括对事实的自由裁定和对情节的自由衡量两类。通过以下三个对比表格，大家可以较容易理清裁量权办法和基准制度对自由裁量权限制性规定的一般与特殊，共性与个性的地方，可以较好地掌握税务行政处罚裁量权的内部控制度，体现过罚相当原则。一、正确把握税务违法事实情节认定的自由裁量权一、正确把握税务违法事实情节认定的自由裁量权1、不予处罚不予处罚的限制性规定的限制性规定裁量权办法裁量权办法基准制度基准制度第十三条 当事人有下列情形之一的，应当不予处罚：（一）主动中止违法行为，没有造成危害后果的；（二）违

25、法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；（三）不满十四周岁的人有违法行为的；（四）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；（五）违法行为在两年内未被发现的，但法律另有规定的除外；（六）法律、法规和规章规定不予行政处罚的其他情形。第八条 行政相对人具有下列情形之一的，不得给予行政处罚。（一）不满14周岁的人有违法行为的；（二）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；（三）违反税收法律、行政法规、规章规定，应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的；（四）违法事实不清的，不得给予行政处罚；（五）其他依法不得给予处罚的。 这里所说的不予行政处罚，与免予行政处罚不同。不予

26、处罚，是指行政机关依照法律、法规的规定，因为有法定事由存在，对本应给予处罚的违法行为人免除对其适用行政处罚。不予行政处罚的行为，是免除了违法性的行为，尽管它在外在形式上与某种违法行为具有相似性，但本质上仍然为合法行为。免予行政处罚，是指行政机关对一般情况下应当给予处罚的违法行为，考虑到当事人具有某种不需要进行处罚的法定特殊情况，因而免除其行政处罚。而免除行政处罚的行为，无论从哪个方面看，都属于违法行为的范畴。日常执法工作只需严格对照基准制度执行标准中处罚细化标准下的不予处罚内容执行即可。适用时，应当将不予处罚的情节在处罚决定书中的事实部分表述，并可将行政处罚法第二十七条第二款（违法行为轻微并及

27、时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚）、裁量权办法第十三条的规定作为不予处罚的法律依据。举例说明：不予处罚-客观事实不能处罚-例如未满14周岁的人犯罪，因为主体不符合所以不能处罚； 免予处罚-年满14不满16周岁 盗窃10000元。因为不满16周岁不符合盗窃罪起诉要求 所以免除处罚 2、减轻或者从轻处罚减轻或者从轻处罚的限制性规定的限制性规定裁量权办法裁量权办法基准制度基准制度第十四条 当事人有下列情形之一的，应当减轻或者从轻处罚：（一）已满十四周岁不满十八周岁有违法行为的；（二）主动中止违法行为，危害后果轻微的；（三）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（四）主动报告并如实陈述违法行为的

28、；（五）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（六）受他人胁迫有违法行为的；（七）涉案财物或者违法所得较少的；（八）法律、法规和规章规定应当减轻或者从轻 处罚的其他情形。第九条 行政相对人有下列情形之一的，应当减轻或者从轻处罚：（一）主动消除或者减轻涉税违法行为危害后果；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合税务机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法可以从轻或者减轻行政处罚的。从轻处罚是指，根据违法行为性质、情节、危害程度等因素，在重庆市地方税务局税务行政处罚裁量权执行标准（试行）（以下简称执行标准）的种类、幅度、档次内确定较低处罚。 减轻处罚是指，根据违法行为性质、情节、危害程度等因

29、素，在法律、法规、规章规定的最低处罚以下实施处罚。 简言之，从轻处罚，是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度内，对行政违法行为的相对人在几种可能的处罚方式内选择较低的处罚方式，或者在一种处罚方式下在允许的幅度内选择较低限的幅度进行处罚。减轻处罚，是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度最低限以下，对违法行为人适用行政处罚。在处罚的程度上，它界乎于从轻处罚和免予处罚之间。具体地说，减轻处罚有两种情况，一种情况是：行政机关在法定的处罚方式以下对违法者实施处罚。如对其采取警告等手段，这就是在法定税务行政处罚方式之外，选择比这些法定处罚方式轻一些的警告方式进行处罚。另一种情况是行政机关在法定的处罚幅度最

30、低限以下实施处罚。举例：征管法第六十三条:“对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。此规定为一定幅度的数额的罚款，规定了最低和最高罚款数额，对由税务机关首次发现的偷税行为且偷税税额占当期应纳税额20%以下的，处偷税数额0.5倍的罚款；偷税数额占当期应纳税额20%-50%的，处偷税数额0.5倍以上1倍以下的罚款。上述两档处罚细化标准则是从轻处罚情形，即为不缴或者少缴税款0.5-1倍等比例的罚款，要看具体情况。而减轻处罚指不缴或者少缴该应纳税款百分之五十以下（含本数）的违法行为，对于触犯这一规定，又有减轻处罚情节的违法者，即处

31、不缴或者少缴该应纳税款百分之五十以下的罚款，如0.3，0.2等比例的罚款，这种减轻处罚，是在法定的“不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下”的罚款幅度最低限以下给予的处罚。 在此必须指出在此必须指出，实施行政处罚有一个基本的前提，即以过罚相当为原则，即行政处罚要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。因此，我们在运用从轻、减轻处罚的手段时，要注意综合考虑违法者违法行为的具体情况以及悔罪情节，对于有些法定只能从轻处罚而不能减轻处罚的，不能给予减轻处罚，更不能免除处罚。适用时，应当将从轻、减轻的情节在处罚决定书中的事实部分表述，并可将行政处罚法第二十七条第一款之规定（主动消除或者减轻违

32、法行为危害后果的；受他人胁迫有违法行为；配合行政机关查处违法行为有立功表现的；其他依法从轻或者减轻行政处罚的。）、裁量权办法第十四条的规定作为减轻或者从轻处罚的法律依据。 3、从重处罚从重处罚的限制性规定的限制性规定裁量权办法裁量权办法 基准制度基准制度第十五条 当事人有下列情形之一的，应当从重处罚：（一）趁发生自然灾害、事故灾难、公共卫生或者社会安全等突发事件之机实施违法行为的；（二）危害公共或者国家安全的；（三）在共同违法行为中起主要作用的；（四）违法行为被查处后，仍继续实施的；（五）伪造、变造、隐匿或者销毁违法证据的；（六）胁迫、教唆他人实施违法行为的；（七）对举报人、证人有报复行为的；

33、（八）法律、法规和规章规定应当从重处罚的其他情形。第十条 行政相对人有下列情形之一的，应当依法从重处罚：（一）涉案金额较大，有较大不良社会影响的；（二）税收违法情节恶劣，造成严重后果的；（三）隐匿、销毁账簿、记账凭证等违法证据的；（四）阻碍执法人员查处违法行为的；（五）地税机关责令限期改正，拒不改正的；（六）共同实施违法行为中起主要作用的；（七）被税务机关查处后，又实施同类违法行为的；（八）其他故意违法的，或者依法应当给予从重处罚的。从重处罚是指，根据违法行为性质、情节、危害程度等因素，在执行标准的种类、幅度、档次内确定较高处罚。 关于从重处罚问题，行政处罚法未作明确规定。只是在有的特别法律、

34、法规、规章中做出了规定，如裁量权办法。从重处罚是指行政机关在法定的处罚方式和幅度内，对行政违法行为人在数种处罚方式中选择较严厉的处罚方式或者在某一处罚方式允许的幅度内选择上限或者接近于上限进行的处罚。二、案例分析如何在实务中运用税务行政处罚裁量权、正确掌握二、案例分析如何在实务中运用税务行政处罚裁量权、正确掌握基准制度基准制度 执行标准内容执行标准内容以下结合偷税（逃避缴纳税款）类违法行为阐述税务执法人员如何执行以下结合偷税（逃避缴纳税款）类违法行为阐述税务执法人员如何执行基准制度基准制度执行标准中的处罚细化标准。执行标准中的处罚细化标准。违法违章种类违法违章种类违法行为违法行为处罚依据处罚依

35、据处罚细化标准处罚细化标准四、偷税（逃避缴纳税款）类1.伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证；在账簿上多列支出或者不列、少列收入；经税务机关通知申报而拒不申报；进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的；扣缴义务人采取上述手段，不缴或者少缴已扣、已收税款的。征管法第六十三条:“对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 扣缴义务人采取前款所列手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑

36、事责任。”1、经税务机关首次发现的偷税行为，偷税数额占当期应纳税额20以下，处偷税数额0.5倍的罚款；偷税数额占当期应纳税额2050的，处偷税数额0.5倍以上1倍以下的罚款；偷税数额占当期应纳税额50以上，处偷税数额1倍以上3倍以下的罚款；2、再次发现的，或逃避拒绝税务检查的，处偷税数额1倍以上3倍以下罚款；3、情节严重，社会影响较大的，处3倍以上5倍以下的罚款。 稽查局在检查中发现某商贸公司2008年采取虚假纳税申报和在账簿上少列收入的手段偷税，少缴当年营业税、城市维护建设税、教育费附加、印花税，应补税款共计204517.21元，应纳税款359622.31元，应补税款占应纳税款比例为56.8

37、7%。该案税务机关当年根据中华人民共和国征管法（以下简称征管法）第六十三条第一款之规定和该公司及时补缴税款和滞纳金的情节处以应补各税一倍的罚款。本案中，如果根据即将施行的基准制度执行标准中关于偷税类违法行为的处罚细化标准，作为税务机关只能严格比照执行。那么现在对某铝业商贸公司的处罚应为偷税税额1倍以上3倍以下的罚款了，因为该案的偷税数额已占当期应纳税额50%以上，同时必须符合为税务机关首次发现的偷税行为条件。两种处罚结果比较而言，在没有基准制度执行标准前，税收执法人员行使税务处罚裁量权的行为更受各种客观和主观条件的影响，从形式上看不管处罚数额多大似乎都是合乎法律的行为。加之处罚依据征管法对偷税

38、处罚规定过于笼统，为不缴或少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。其在处罚的标准幅度方面还是为税务机关留有有较大的空间，对应的处罚幅度主要靠税收执法人员自由作出判断。更多时候不同的执法人员会有不同的判断。这就是一个相当主观的判断，各人理解有可能存在相当大的差异，势必产生过罚不相当的执法风险。而基准制度执行标准中的处罚细化标准能更形象地体现“对号入座”与过罚相当的原则，较好地实现税务行政处罚裁量权制度“罚有所依、标准统一、一视同仁”的预期目的。案例一三、三、基准制度基准制度通过强化行政程序实现对税务行政处罚裁量权的控制通过强化行政程序实现对税务行政处罚裁量权的控制 对我市各级地税机关行使税务行政

39、处罚裁量权的行为，基准制度在严格执行有关法律、法规规定程序的同时，结合裁量权办法有关行政处罚裁量权内容的规定，切实从以下七项制度入手发挥其应有的约束和监督作用。 1、裁量公开制度。、裁量公开制度。税务机关在行使行政执法行为中应严格按照处罚依据、处罚权限、裁量基准、处罚程序、处罚结果“五公开”的要求公开相关事项，允许社会公众查阅。保障行政相对人的知情权，增强地税机关行政执法的透明度 2、行政执法调查、审核、决定职能分离制度。、行政执法调查、审核、决定职能分离制度。 (1)调查人员应根据具体案件，依据法律规定查清违法行为事实调查人员应根据具体案件，依据法律规定查清违法行为事实和不予处罚、减轻、从轻

40、、从重等涉及自由裁量的案件情节事实，和不予处罚、减轻、从轻、从重等涉及自由裁量的案件情节事实，并收集相应的证据。并收集相应的证据。 地税机关调查人员应依据征管法）及实施细则、发票管理办法）、裁量权办法、基准制度及执行标准和191号令的规定，调查违法行为事实以及行政相对人是否为残疾人、下岗职工和进城务工农民；行政相对人具有曾向我局举报经过核查属实的违法行为等应当减轻、从轻处罚等的案件情节事实，并收集相关的证据。特别注意在相关法律法规、规章均规定了处罚的大前提下，作为办案人员要善于核实和衡量不予处罚、减轻或从轻处罚、从重处罚等案件情节事实作为审核处罚轻重的小前提。税收执法行为的主要构成部分是证据，

41、证据是否充足、是否全面要靠税收执法人员作出判断。更多时候，证据是否完全符合法律所要求的条件，不同的执法人员会有不同的判断。（2）调查人员根据案件事实及证据，准确地判断执法文书应适用一）调查人员根据案件事实及证据，准确地判断执法文书应适用一般处罚或减免处罚（不予处罚、从轻、减轻、从重般处罚或减免处罚（不予处罚、从轻、减轻、从重 ）的法律依据，）的法律依据，提出是否给予处罚，给予何种处罚及具体处罚幅度的行政处罚建议。提出是否给予处罚，给予何种处罚及具体处罚幅度的行政处罚建议。 （3）依权限审核、审批或集体讨论做出终局行政决定。）依权限审核、审批或集体讨论做出终局行政决定。本节知识结合本节知识结合基

42、准制度基准制度附件附件2税务行政处罚审批表税务行政处罚审批表、附件附件4税务行政处罚会议纪要税务行政处罚会议纪要的填制和要求进行讲解。的填制和要求进行讲解。例一例一：税务行政处罚审批表：税务行政处罚审批表调查人员意见违法事实：2010年3月8日，张某在xx 区工商局办理工商登记从事餐饮经营，但其并未按规定期限办理纳税登记。8月5日，我所向张某发出了责令限期改正通知书（ xx地税限改20105号）责令张某限期整改，但该纳税人至今未履行纳税登记义务。在办案过程中，张某辩称其丈夫意外受伤至残，无履行能力，并表示改正。以上事实有以下证据佐证：1、工商营业执照 2、询问（调查）笔录 3、邮寄送达回执 4

43、、照片 5、纳税人住址所在地居委会出具的困难证明处罚的理由及依据：当事人的行为违反了中华人民共和国税收征收管理法第十五条第一款的规定，依据中华人民共和国税收征收管理法第六十条第一款的规定本应对其给予罚款的行政处罚，但该当事人经济困难，同时参照重庆市人民政府191号令和重庆市规范行政处罚裁量权办法第十四条第（二）、第（八）的规定应给予从轻或减轻处罚。建议处罚的种类及幅度： 建议给予50元罚款的行政处罚。 案件调查人：此处需两名调查人员签名法制机构（岗位）审核意见 本案事实清楚，证据确凿，处罚额度合理，同意初步处理意见。 案件处理人：负责人审批意见 同意处理意见。 案件负责人：例二例二：税务行政处

44、罚审批表：税务行政处罚审批表调查人员意见违法事实：2010年3月8日，张某在xx区工商局办理工商登记从事餐饮经营，但其并未按规定期限办理纳税登记。8月5日，我所向张某发出了责令限期改正通知书（ xx地税杨限改20105号）责令张某限期整改，但其至今未履行纳税登记义务。在办案过程中，张某拒不配合执法人员调查取证，并在公众面前扬言拒不缴税，并煽动其他纳税人拒缴应纳税款。以上事实有以下证据佐证： 1、工商营业执照 2、询问（调查）笔录 3、邮寄送达回执 4、照片 5、当事人住址所在地居委会出具的困难证明 6、证人证言 7、摄像资料。处罚的理由及依据：当事人的行为违反了中华人民共和国税收征收管理法第十

45、五条第一款的规定，依据中华人民共和国税收征收管理法第六十条第一款的规定本应对其给予2000元以下罚款的行政处罚，但该当事人在公众面前扬言拒不缴税并煽动其他纳税人不缴应纳税款，其行为属重庆市规范行政处罚裁量权办法第十五条第（四）、第（六）中规定的从重情节。建议处罚的种类及幅度： 建议经过集体讨论从重处罚。 案件调查人：两名调查人员签名法制机构（岗位）审核意见 本案，事实清楚，证据确凿，属从重处罚类案件，建议提交区局规范行政处罚裁量权领导小组集体讨论从重处罚。 xx税务所行政处罚法制岗审核人员：负责人审批意见 同意处理意见， 将本案件全部案卷资料提交区局规范行政处罚裁量权领导小组进行讨论。 案件负

46、责人：3、重大或复杂裁量事项集体讨论决定制度、重大或复杂裁量事项集体讨论决定制度推行集体讨论决定机制，主要涉及下列情形：（一）认定事实、证据、定性或适用法律依据争议较大的；（二）按照基准制度第十条规定需从重处罚的；（三）实施行政处罚高于或低于执行标准规定的。 集体讨论必须制作会议纪要，由多数人集体研究决定，可促进自由裁量事务公开化，尽量发挥集体智慧，减少个人主观偏差。达到强化事前介入、事中制约、事后监督，发挥民主决策，制约重大税收行政执法权的目的。（防范执法风险的一项重要措施）附件附件4税务行政处罚会议纪要如何填制：税务行政处罚会议纪要税务行政处罚会议纪要 xx地税罚审纪2011 1 号 时

47、间： 地 点： 主 持 人： 应到人数： 参会人员： 列席人员： 记录人员： 内 容： 案件负责人陈述案件事实：2010年3月8日，张某在xx区工商局办理工商登记从事餐饮经营，但其并未按规定期限办理纳税登记。8月5日，我所向张某发出了责令限期改正通知书（ xx地税杨限改20105号）责令张某限期整改，但其至今未履行纳税登记义务。在办案过程中，张某拒不配合执法人员调查取证，并在公众面前扬言拒不缴税，并煽动其他纳税人拒缴应纳税款。以上事实有以下证据佐证：1、工商营业执照。2、询问（调查）笔录 3、邮寄送达回执4、照片 5、当事人住址所在地居委会出具的困难证明 6、证人证言 7、摄像资料。 案件负责

48、人xx陈述处理意见及理由： 当事人张某的行为违反了中华人民共和国税收征收管理法第十五条第一款的规定，依据中华人民共和国税收征收管理法第六十条第一款的规定本应对其给予2000元以下罚款的行政处罚，但该当事人在公众面前扬言拒不缴税，并煽动其他纳税人拒缴应纳税款，其行为属重庆市规范行政处罚裁量权办法第十五条第（四）、第（六）中规定的从重情节。 讨论组成员意见： xx x： xx区地方税务局规范行政处罚裁量权领导小组讨论意见： 行政处罚文书“说明理由”是行政处罚法第三十一条确定的一项执法程序上的重要制度，裁量权办法第三十二条和基准制度第十五条均做出明确规定。行政处罚实施机关在作出行政处罚决定之前应当告

49、知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，特别是对适用处罚种类和幅度的理由要重点说明，并告知当事人依法享有的权利。行政处罚实施机关作出行政处罚决定时，应当增强说理性，在决定书中说明处罚的事实根据、法律依据、裁量基准适用情况以及对当事人的陈述、申辩是否采纳等内容。 虽然税务行政处罚文书与司法裁判文书有着本质的不同，其更多的表现为单向的，确定的，具有国家强制力，但大多数税务行政处罚还依赖于相对人的自觉履行，而相对人的自觉履行又建立在相对人的理解和处罚正当的基础之上，但如何能使相对人感知到处罚的正当性呢？说理，即向相对人说明处罚理由制度，就是一个有效逻辑推理模式，在法律规范的框架内，相对人的参与下

50、，地税机关作出说理论证，最终使税务行政处罚决定更易让相对人接受和更易执行。4、裁决书说明理由制度、裁决书说明理由制度以下结合税务执法文书的填制和要求讲解税务行政处罚文书说明理由制度以下结合税务执法文书的填制和要求讲解税务行政处罚文书说明理由制度 税务局（稽查局）税务行政处罚事项告知书税务行政处罚事项告知书 税罚告 号 ： 对你（单位）的税收违法行为拟于 年 月 日之前作出行政处罚决定，根据中华人民共和国税收征收管理法第八条、中华人民共和国行政处罚法第三十一条规定，现将有关事项告知如下： 一、税务行政处罚的事实依据、法律依据及拟作出的处罚决定: 2010年3月8日，你在xxx工商局办理工商登记从

51、事餐饮经营活动，但并未按规定期限办理纳税登记。8月5日，我局xx税务所向你发出了责令限期改正通知书（xx地税限该20105号）责令你限期整改，但你至今未履行纳税登记义务。xxx税务所调查人员肖XX、周XX于2010年8月20对你2010年3月8日至7月31日的地方税纳税登记情况依法进行了检查。在检查过程中，你仍拒不配合执法，辩称虽营业但无收入且实施了教唆他人违法拒缴应纳税款的行为，其行为属重庆市规范行政处罚裁量权办法第十五条第（四）、第（六）中款规定的从重情节。调查人针对你的违法行为提供了七组证据：1、工商营业执照复印件1份（与原件核对无异议）；2、对你的询问（调查）笔录1份3页；3、邮寄送达

52、回执；4、照片3张（店面营业情况）；5、当事人住址所在地居委会出具的困难证明；6、证人证言；7、摄像资料。你的行为本违反了中华人民共和国税收征收管理法第十五条第一款的规定，依据中华人民共和国税收征收管理法第六十条第一款和重庆市规范行政处罚裁量权办法第十五条第（四）、第（六）的规定，现拟给予你5000元罚款的行政处罚。 二、你（单位）有陈述、申辩的权利。请在我局（所）作出税务行政处罚决定之前，到我局（所）进行陈述、申辩或自行提供陈述、申辩材料；逾期不进行陈述、申辩的，视同放弃权利。 三、若拟对你罚款2000元（含2000元）以上，拟对你单位罚款10000元（含10000元）以上，你（单位）有要求

53、听证的权利。可自收到本知书之日起3日内向本局书面提出听证申请；逾期不提出，视为放弃听证权利。 税务机关（签章） 年 月 日 例一例一税务局（稽查局）税务行政处罚决定书税务行政处罚决定书 税罚 号 ： 经我局（所） ，你单位存在违法事实及处罚决定如下：一、违法事实（一）12010年3月8日，你在区工商局办理工商登记从事餐饮经营活动，但其并未按规定期限办理纳税登记。2、8月5日，我局杨xx税务所向你发出了责令限期改正通知书（ xx地税杨限该20105号）责令你限期整改，但你至今未履行纳税登记义务。 xx税务所调查人员肖XX、周XX于2010年8月18对你2010年3月8日至7月31日的地方税纳税登

54、记情况依法进行了检查。在检查过程中，你仍拒不配合执法，辩称虽营业但无收入且实施了教唆他人违法拒缴应纳税款的行为，其行为属重庆市规范行政处罚裁量权办法第十五条第（四）、第（六）中款规定的从重情节。调查人针对你的违法行为提供了七组证据：1、工商营业执照复印件1份（与原件核对无异议）；2、对你的询问（调查）笔录1份3页；3、邮寄送达回执；4、照片3张（店面营业情况）；5、当事人住址所在地居委会出具的困难证明；6、证人证言；7、摄像资料。二、处罚决定（一）1责令一个月内整改。2你的行为本违反了中华人民共和国税收征收管理法第十五条第一款的规定，依据中华人民共和国税收征收管理法第六十条第一款和重庆市规范行

55、政处罚裁量权办法第十五条第（四）、第（六）的规定，现给予你5000元罚款的行政处罚。以上应缴款项共计 元。限你（单位）自本决定书送达之日起 日内到 缴纳入库（帐号： ）。到期不缴纳罚款，我局（所）将依照中华人民共和国行政处罚法第五十一条第（一）项规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。如对本决定不服，可以自收到本决定书之日起六十日内依法向 申请行政复议，或者自收到本决定书之日起三个月内依法向人民法院起诉。如对处罚决定逾期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行的，我局（所）将采取中华人民共和国税收征收管理法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。 税务机关（签章） 年 月 日 例二

56、例二5、行政告知和听证制度。、行政告知和听证制度。地税机关在做出对相对人不利的决定之前，应听取有关相对人意见。行政机关行使自由裁量权作出具体行政行为时，应当向行政管理相对人说明理由，并认真听取行政管理相对人的陈述和申辩。对提出的事实、理由或证据成立的应当予以采纳。行政执法主体不得因行政管理相对人的申辩而加重处理。6、行政处罚备案制度。、行政处罚备案制度。基准制度将行政处罚分为不予处罚、从轻或减轻处罚、一般处罚、从重处罚5个阶次。地税机关做出的行政处罚应当进行备案登记。其中对税务所做出的不予处罚、减轻处罚和加重处罚的应当在作出处罚决定之日起30日内报区局政策法规科备案，填制税务行政处罚提请备案登

57、记书并说明作出处罚决定的事实及理由。不予处罚、减轻处罚和加重处罚案件要接受备案监督，是基准制度的一个亮点。上述规定实际上是强化了各级地税机关对行政处罚的管理职责。7、行政执法时限制度。、行政执法时限制度。地税部门对行政案件的立案、调查、审核、裁决、送达等均应当符合法律、法规规定的时限要求。一般规定从立案之日起90日内作出决定，特殊情形确需延长时间的经过批准不受此限。控制控制税务行税务行政处罚裁量政处罚裁量权制度的权制度的对策和对策和工作工作措施措施（一）成立规范税务行政处罚裁量权领导小组（一）成立规范税务行政处罚裁量权领导小组 （二）加大培训力度，组织全员学习（二）加大培训力度，组织全员学习基

58、准制度基准制度和执行标准，和执行标准，配合税收执法文书，正确掌握执法尺度，全面提升全员执法素质配合税收执法文书，正确掌握执法尺度，全面提升全员执法素质 （三）建立行政处罚案件立卷归档制度，每年开展一次案卷评查活动（三）建立行政处罚案件立卷归档制度，每年开展一次案卷评查活动 （四）建立行政处罚备案制度（四）建立行政处罚备案制度 （五）开展税收执法文书日常督察工作，建立长效机制（五）开展税收执法文书日常督察工作，建立长效机制 （六）建立行政处罚投诉制度，强化（六）建立行政处罚投诉制度，强化 “两权两权”运行过错责任追究制度运行过错责任追究制度 （七）建立规范（七）建立规范基准制度基准制度和执行标准

59、的动态管理制度，和执行标准的动态管理制度，开展事前防范和涉税风险防范提示，及时发现问题，开展事前防范和涉税风险防范提示，及时发现问题，认真反馈认真反馈基准制度基准制度执行情况执行情况 控制税务行政处罚裁量权制度的对策和工作措施（一）成立规范税务行政处罚裁量权领导小组（一）成立规范税务行政处罚裁量权领导小组规范税务行政处罚裁量权领导小组由局长任组长，副局长、纪检组长任副组长；成员由机关各科室和稽查局负责人组成；规范税务行政处罚裁量权领导小组负责领导规范税务行政处罚裁量权工作。规范税务行政处罚裁量权领导小组下设办公室，办公室设在政策法规科，办公室主任由政策法规科负责人担任，领导小组办公室负责指导、

60、监督本局行政处罚裁量权的日常规范工作；监察室依法对行政处罚裁量权的行使实施行政监察。稽查局、各税务所及办税服务厅成立规范税务行政处罚裁量权工作小组，负责具体落实本级税务行政处罚裁量权的规范执行工作。（讨论税务所的组成人员） 政策法规科在通知要求稽查局、各税务所及办税服务厅前期开展自行学习的同时，将采取集训辅导、实际解难、座谈交流、考学互动等方式，加强对基准制度、执行标准和全国统一税收执法文书式样等内容的法律知识培训，着重讲清规范行政处罚裁量权是市政府在新形势下反腐倡廉的一项重要工作同时也是税务系统本身的工作需要，其对于维护纳税人合法权益、防范执法风险的重要性。为促进基准制度及执行标准的有效把握