世界范围的新公共管理运动

1、治理治理服务型政府服务型政府服务外包服务外包一站式服务一站式服务绩效管理绩效管理回应民众诉求回应民众诉求顾客导向顾客导向经济人经济人l保守党政府的改革基本上围绕三条主线：保守党政府的改革基本上围绕三条主线：调整优化政府职能，力图做到管少管好；调整优化政府职能，力图做到管少管好；推进公共服务市场化、社会化，弥补政府推进公共服务市场化、社会化，弥补政府财力和服务能力的不足；财力和服务能力的不足；改革政府改革政府 内部管理体制，提高公共机构的内部管理体制，提高公共机构的工作效率和服务质量。工作效率和服务质量。公民宪章运动公民宪章运动雷纳评审雷纳评审部长管理信息系统部长管理信息系统财政管理新方案财政管

2、理新方案l19791979年撒切尔夫人任命雷纳勋爵担任顾问，主持新成立年撒切尔夫人任命雷纳勋爵担任顾问，主持新成立的效率小组实行的改革。的效率小组实行的改革。目的是目的是为了避免和中止那些不理想的东西，包括过时为了避免和中止那些不理想的东西，包括过时的、不合时宜的工作任务、无效率的工作程序和方法的、不合时宜的工作任务、无效率的工作程序和方法等。等。雷纳评审是雷纳评审是“以解决问题为导向以解决问题为导向”的的“经验式调查经验式调查”。它强调问题诊断和技术效率，目的是通过提高效率来它强调问题诊断和技术效率，目的是通过提高效率来降低政府的开支和运营成本。降低政府的开支和运营成本。从从19791979

3、年到年到19851985年年6 6年间，雷纳评审小组共进行了年间，雷纳评审小组共进行了266266项调查，发现并确定了项调查，发现并确定了6 6亿英镑的年度节支领域和亿英镑的年度节支领域和67006700万英镑的一次性节支领域。为做这些调查和研究，万英镑的一次性节支领域。为做这些调查和研究，评审小组共支出了评审小组共支出了500500万英镑，而这些调查和研究带万英镑，而这些调查和研究带来的直接经济效益则高达来的直接经济效益则高达9.59.5亿英镑。亿英镑。l19801980年英国的环境大臣赫塞尔廷率先在本部门年英国的环境大臣赫塞尔廷率先在本部门建立的，实施包括三个步骤：建立的，实施包括三个步骤

4、：每个科室负责人向部长提交一份工作陈述，每个科室负责人向部长提交一份工作陈述，包括工作内容、所用人员、工作程序、工包括工作内容、所用人员、工作程序、工作目标等。最好还能提出工作示标。作目标等。最好还能提出工作示标。部长审核这些工作陈述，包括审核总目标部长审核这些工作陈述，包括审核总目标与各科室目标的一致性，依照目标和实际与各科室目标的一致性，依照目标和实际分配资源等，然后就目标、指标、资源等分配资源等，然后就目标、指标、资源等与各科室讨论，达成共识。与各科室讨论，达成共识。按计划执行协议，并定期向部长汇报进展。按计划执行协议，并定期向部长汇报进展。l这样的管理系统每年重复一轮。这样的管理系统每

5、年重复一轮。这样的管理信息系统使部长们将工作重心这样的管理信息系统使部长们将工作重心从制定政策，转到政策执行及内部管理。从制定政策，转到政策执行及内部管理。这套管理信息系统比传统的层层汇报工作，这套管理信息系统比传统的层层汇报工作，所获得的信息更为及时、全面、系统。所获得的信息更为及时、全面、系统。它有助于按实现目标的需求分配资源。它有助于按实现目标的需求分配资源。它实际上它实际上是集目标管理、绩效评估为一体是集目标管理、绩效评估为一体的信息收集和处理系统的信息收集和处理系统。l做为一种有效的管理工具，这个系统随后在做为一种有效的管理工具，这个系统随后在英国的政府部门得到广泛的应用。英国的政府

6、部门得到广泛的应用。l英国财政部在英国财政部在19821982年颁布财政管理新方案。年颁布财政管理新方案。新方案的目的，是使各部门负责人都能够明确树立新方案的目的，是使各部门负责人都能够明确树立“成本意识成本意识”；了解可利用的资源和自己的责任；了解可利用的资源和自己的责任；获得有效履责所需的信息、技能训练和专家咨询等。获得有效履责所需的信息、技能训练和专家咨询等。l为执行新方案，成立了财务管理小组，指导各部门探为执行新方案，成立了财务管理小组，指导各部门探索适合自己部门的管理模式，这些模式的共同特点：索适合自己部门的管理模式，这些模式的共同特点：高层管理系统高层管理系统目标陈述目标陈述绩效评

7、估绩效评估分权与下放分权与下放l公民宪章运动：公民宪章运动：这个这个运动的核心目的是改善政府公共服务的质量运动的核心目的是改善政府公共服务的质量。梅杰政府用梅杰政府用“公民宪章公民宪章”的强制、规范形式提出的强制、规范形式提出改改革的四项主题：提升公共服务质量；享用服务时有革的四项主题：提升公共服务质量；享用服务时有更多的选择机会；公众可以要求知晓服务的标准；更多的选择机会；公众可以要求知晓服务的标准；确保经费运用恰当。确保经费运用恰当。实践中，政府部门把服务内容、标准、责任等公之实践中，政府部门把服务内容、标准、责任等公之于众，使政府部门接受公众的监督，同时运用民营于众，使政府部门接受公众的

8、监督，同时运用民营化的方式，使任何有兴趣的个人或团体都可以有机化的方式，使任何有兴趣的个人或团体都可以有机会参与公共服务的提供，从而也尽可能地为公众提会参与公共服务的提供，从而也尽可能地为公众提供了多样的选择机会。供了多样的选择机会。这项运动在英国各个政府部门广泛实行后效果明显，这项运动在英国各个政府部门广泛实行后效果明显，公众对政府的满意度显著提高。公众对政府的满意度显著提高。 l总结总结整个整个2020世纪世纪美国政府的改革历程，美国经历了美国政府的改革历程，美国经历了五五个发展阶段。依据各阶段强调的重点不同，依次分别个发展阶段。依据各阶段强调的重点不同，依次分别为：效率、预算、管理、民营

9、化、政府再造为：效率、预算、管理、民营化、政府再造。 2020世纪世纪6060年代实行年代实行 “计划计划方案方案预算系统预算系统”；7070年代是零基预算；年代是零基预算；8080年代是目标管理和质量管理；年代是目标管理和质量管理；9090年代是年代是“政府再造政府再造”。l这些改革主要目的都是追求长远的、前瞻性的规划设这些改革主要目的都是追求长远的、前瞻性的规划设计，是为使公共资源得到最有效的配置和利用。计，是为使公共资源得到最有效的配置和利用。l19931993年初年初，新总统克林顿上任伊始，成立了由副总统，新总统克林顿上任伊始，成立了由副总统戈尔主持的戈尔主持的“国家绩效评审委员会国家

10、绩效评审委员会”（national performance review, NPR）。）。l国家绩效评审委员会宣称：我们的目标是使整个联邦国家绩效评审委员会宣称：我们的目标是使整个联邦政府花费更少，效率更高，更有进取心和更有能力，政府花费更少，效率更高，更有进取心和更有能力，改掉自以为是的官僚文化。改掉自以为是的官僚文化。我们要重新设计、重新创我们要重新设计、重新创造整个政府，让它重新振作起来造整个政府，让它重新振作起来。l当年，国会通过了政府绩效和结果法，副总统戈当年，国会通过了政府绩效和结果法，副总统戈尔发表了著名的戈尔报告（从繁文缛节到结果尔发表了著名的戈尔报告（从繁文缛节到结果导向：创

11、造一个花钱少、工作好的政府），提出了导向：创造一个花钱少、工作好的政府），提出了384384项改革建议。项改革建议。l“政府再造政府再造”的主要原则是：的主要原则是：简化规则；简化规则；顾客第一；顾客第一；授权与结果导向；授权与结果导向；节俭、效益。节俭、效益。l这些原则是企业型政府（企业家政府）理论的这些原则是企业型政府（企业家政府）理论的实践。实践。l简化预算过程：简化预算过程：将联邦政府财政收支改为两年预算，运行给部门保将联邦政府财政收支改为两年预算，运行给部门保留留50%50%未未用完的行政经费；用完的行政经费；l人事制度分权化：人事制度分权化：简化联邦人事分类制度，赋予各部门在用人与

12、薪资简化联邦人事分类制度，赋予各部门在用人与薪资上更多弹性；上更多弹性；l简化联邦政府采购方式：简化联邦政府采购方式：将从严审查原则，改为协助促进行政管理；将从严审查原则，改为协助促进行政管理；l解除过度的管制规章：解除过度的管制规章：要求在三年内消除半数以上各种管制规章要求在三年内消除半数以上各种管制规章授权各州及地方政府，使之弹性运用联邦政府规定。授权各州及地方政府，使之弹性运用联邦政府规定。l联邦政府各个机构遵循新颁布的联邦政府各个机构遵循新颁布的“顾客服务标顾客服务标准准”，加速改善对纳税人的服务；，加速改善对纳税人的服务；l在公共服务机关中引入竞争机制，统一联邦机在公共服务机关中引入

13、竞争机制，统一联邦机构的成本会计标准；构的成本会计标准；l推动公营事业私有化；推动公营事业私有化；l以市场机制取代政府直接管制。以市场机制取代政府直接管制。l充分授权并扩大管理者的权限：充分授权并扩大管理者的权限：公务员必须承担工作成败责任；公务员必须承担工作成败责任；机关必须设定明确的可以衡量的成果目标，机关必须设定明确的可以衡量的成果目标，并定期提出成果报告并定期提出成果报告l为公务员提供适当的训练及设备：为公务员提供适当的训练及设备：各联邦机构筹措公务员训练经费；各联邦机构筹措公务员训练经费；配备必要的设备，改善工作环境；配备必要的设备，改善工作环境；提高担任公职的均等机会；提高担任公职

14、的均等机会；l成立专门机构负责管理人员和受雇者的关系。成立专门机构负责管理人员和受雇者的关系。l消除不必要的开支消除不必要的开支赋予总统更大的裁剪政府支出的权力，裁赋予总统更大的裁剪政府支出的权力，裁撤冗余的机构和人员；撤冗余的机构和人员；l鼓励投资以提高政府生产力鼓励投资以提高政府生产力允许联邦各机关成立投资基金以从事长期允许联邦各机关成立投资基金以从事长期性投资；性投资；l运用政府再造方式降低计划成本运用政府再造方式降低计划成本发展电子政务，实现无纸办公和职能整合。发展电子政务，实现无纸办公和职能整合。l1993-19961993-1996年，联邦政府共精简了年，联邦政府共精简了2424万

15、名公务员，撤万名公务员，撤销了销了20002000多个过时的派出机构，终止了多个过时的派出机构，终止了200200多个执行多个执行方案。方案。l联邦政府删减的法规达联邦政府删减的法规达16001600页，页，简化的法规达简化的法规达3100031000页。估计联邦政府的行政简化工作，每年可为纳税人页。估计联邦政府的行政简化工作，每年可为纳税人节省节省280280亿美元。亿美元。l联邦政府与地方政府建立了联邦政府与地方政府建立了100100多项协作关系，即政多项协作关系，即政府对地方急需解决的问题，只负责财政补贴，不负责府对地方急需解决的问题，只负责财政补贴，不负责实际规划和实行。实际规划和实行

16、。l联邦政府联邦政府200200多个机构制定和执行了多个机构制定和执行了30003000多项顾客服多项顾客服务标准。务标准。l世纪之交，继英美之后，加拿大、澳大利亚、世纪之交，继英美之后，加拿大、澳大利亚、新西兰、法国、德国、荷兰、瑞典、意大利、新西兰、法国、德国、荷兰、瑞典、意大利、希腊、西班牙等国家都先后进行了行政改革希腊、西班牙等国家都先后进行了行政改革（政府改革）。（政府改革）。英、美、加拿大、澳大利亚、新西兰的改英、美、加拿大、澳大利亚、新西兰的改革被认为是系统化的改革，是典型的新公革被认为是系统化的改革，是典型的新公共管理式改革。共管理式改革。法国、德国、荷兰、瑞典等国的改革被认法

17、国、德国、荷兰、瑞典等国的改革被认为是渐进主义的改革，即改革力度次之。为是渐进主义的改革，即改革力度次之。意大利、西班牙、希腊等国家的改革被认意大利、西班牙、希腊等国家的改革被认为是争取行政合法性或强调制度化进行的为是争取行政合法性或强调制度化进行的改革。改革。l所谓新公共管理运动，实际是对所谓新公共管理运动，实际是对2020世纪世纪7070年代末由英年代末由英国开始、继而遍及美国等几乎所有西方国家的行政改国开始、继而遍及美国等几乎所有西方国家的行政改革的总称。革的总称。l由于各国国情不同，改革的重点不同、方式方法不同，由于各国国情不同，改革的重点不同、方式方法不同，改革的迫切程度也不同，所以

18、各国实际并没有、也不改革的迫切程度也不同，所以各国实际并没有、也不可能有统一的组织、规划或理论指导。但是由于各国可能有统一的组织、规划或理论指导。但是由于各国实行改革的动因基本相同，各国在改革的理念和方法实行改革的动因基本相同，各国在改革的理念和方法上又是相互借鉴、互相促进的，所以这场改革特色鲜上又是相互借鉴、互相促进的，所以这场改革特色鲜明，整体态势和趋势相近，明，整体态势和趋势相近，“新公共管理运动新公共管理运动”的概的概念因此产生，并且马上风靡全球。念因此产生，并且马上风靡全球。l对新公共管理运动的理论阐释被称为新公共管理理论。对新公共管理运动的理论阐释被称为新公共管理理论。l从国际大背

19、景看：从国际大背景看：是适应经济全球化的需要是适应经济全球化的需要 ；是信息革命的推动是信息革命的推动 ；适应可持续发展的需要适应可持续发展的需要 。l从国内背景看：从国内背景看：是为了应对是为了应对“政府失灵政府失灵” ；是为了回应公众的民主诉求；是为了回应公众的民主诉求；社会自治能力明显增强。社会自治能力明显增强。l行政决策与行政执行权力分离；行政决策与行政执行权力分离；l管理重心下移管理重心下移 ；l减少管理层级减少管理层级 ；l管理的市场化、社会化和民主化；管理的市场化、社会化和民主化；l企业化管理企业化管理 ；l运用现代管理技术和手段运用现代管理技术和手段 。 这些趋势是密切联系、互

20、为支这些趋势是密切联系、互为支撑的关系。这些趋势实际也就是民撑的关系。这些趋势实际也就是民主、科学的现代化发展趋势。主、科学的现代化发展趋势。l管理树立了管理树立了新理念新理念行政管理注重的是效率，而且主要是内部行政管理注重的是效率，而且主要是内部管理的效率；管理的效率；公共管理注重的是政府管理的绩效，即包公共管理注重的是政府管理的绩效，即包括经济、效率、效益在内的多元价值。括经济、效率、效益在内的多元价值。l管理增加了管理增加了新主体新主体行政管理的主体是政府组织；行政管理的主体是政府组织；公共管理的主体是政府及其他公共组织。公共管理的主体是政府及其他公共组织。l与外部环境建立了与外部环境建

21、立了新关系新关系传统的行政管理注重的是内部管理程序化、传统的行政管理注重的是内部管理程序化、规范化，主张行政的价值中立，不受外部规范化，主张行政的价值中立，不受外部政治干扰政治干扰以不变应万变。以不变应万变。公共管理则十分注重外部政治环境的影响，公共管理则十分注重外部政治环境的影响，尤其强调政府对企业、公民社会诉求的尤其强调政府对企业、公民社会诉求的“回回应性应性”、“互动性互动性”，以及在处理社会及经济，以及在处理社会及经济问题中的责任分担。问题中的责任分担。 l管理运用了管理运用了新方法新方法行政管理最主要的管理方式是行政方式、行政管理最主要的管理方式是行政方式、法律方式，这些方式都是具有强制力的，法律方式，这些方式都是具有强制力的，而且是以命令和服从为基本特征的；而且是以命令和服从为基本特征的；公共管理是以国家相关的政策和法律为依公共管理是以国家相关的政策和法律为依据，在运用行政的、法律的、经济的传统据，在运用行政的、法律的、经济的传统管理方法的同时，更关注管理方法的同时，