张蕴萍：加强对我国金融消费者保护的对策研究

1、加强对我国金融消费者保护的对策研究张蕴萍引 言从20世纪60年代起，“金融消费者保护”问题已经随着全球消费者保护运动进入民众的视野。20世纪90年代中后期，英国经济学家泰勒提出“双峰”理论，第一次把“金融消费者保护”与“审慎性监管”提升到了相同的高度，并列为两大金融监管目标，对英国、澳大利亚等国的金融监管改革产生了深远影响。2007年，由美国次贷危机所引发的全球金融危机，给全球经济发展带来巨大负面冲击的同时，更是引发了各国金融监管当局对现有监管体系的重新审视与深刻反思，逐渐意识到,对金融消费者保护的不足是导致此次次贷危机爆发的罪魁之一，从而也引发了理论界对金融消费者保护研究前所未有的关注。相继

2、有学者分别从消费者的非理性、金融市场的信息不对称、金融创新的快速发展、金融垄断以及金融行业的中介功能等角度对金融消费者保护的原因与必要性进行了探讨；还有学者从具体的金融消费者保护手段与机构设置入手展开分析,例如，Budnitz（1995） Budnitz Mark E. Arbitration of Disputes Between Consumers and Financial Institutions: A Serious Threat to Consumer Protection. Ohio State Journal on Dispute Resolution， 1995， Vol.1

3、0:2， pp.267-342.认为现有的仲裁制度存在缺陷，从而影响对消费者合法权益的保护效果。John Y. Campbell（2010） John Y. Campbell et al. The Regulation of Consumer Financial Products: An Introductory Essay with Four Case Studies. HKS Working Paper， 2010， July 27， No. RWP10-040.通过美国抵押贷款市场的案例研究，认为真正有益的金融消费者保护监管，必须针对金融市场上的具体问题，并且对于监管保护的有效性需要进行

4、科学的度量。Briault（1999） Briault Clive. The Rationale for a Single National Financial Services Regulator. FSA Occasional Paper，1999， Series， 2.、Martin Neil Baily（2008） Martin Neil Baily. The Origins of the Financial Crisis. Business & Public Policy at Brookings， Fixing Finance Series Paper 3 (Nov. 20

5、08).则认为单独的金融监管机构有利于实现监管上的规模效率，因此，为实现统一保护的目标，有必要建立一个独立的金融消费者保护机构。当然，也存在相左的意见：一些学者就认为，独立的金融消费者保护机构可能会增加与其他银行监管部门的交易成本和政策协调成本，降低市场效率并引发与其他监管部门的直接冲突。次贷危机爆发后，对于现有金融消费者保护制度的批判成为金融消费者保护研究的一大方向。虽然美国的法律中不乏涉及金融消费者保护的条款，并且较大多数国家而言，美国的金融监管制度相对完善，但是，对于金融消费者保护松懈的执行却导致监管制度没有起到应有的作用，联邦银行监管机构对待掠夺性贷款与不公平现象没有起到应有的作用。复

6、杂的监管体系也是进行金融消费者保护的一大障碍，由于搞不清楚各监管部门的权属，因此导致许多消费者不得不放弃投诉。我国的相关研究目前还主要以对发达国家金融消费者保护制度的介绍与比较为主。比如，徐慧娟（2005）徐慧娟. 浅述英国金融巡视员制度与消费者权益兼论对我国金融监管的借鉴J. 金融论坛，2005，（1）.、蔡瑞琪（2005）蔡瑞琪. 美国信用消费者保护体系简介及其对中国的借鉴J. 企业经济，2005,(6).、辜恩臻（2007）辜恩臻. 澳大利亚ADR的发展与启示.仲裁研究J. 2007,(1).、邢会强（2009）邢会强. 处理金融消费纠纷的新思路. 现代法学J. 2009,(5).等人对

7、英美及澳大利亚等国的金融消费者保护制度创立背景、职能及运作机制和争议处理程序等进行的介绍比较，对我国的金融消费者保护工作起到了巨大的启蒙与推动作用。目前各国对金融消费者保护的研究都尚处于摸索阶段，无论是政策层面上还是实际操作中，都还存在相当多的困惑与缺陷。现在正是我国缩小和发达国家在金融建设与监管机制方面差距的最佳时机。同时，随着我国金融消费者权利意识的不断增强,对于金融消费者保护研究的内在需求日益增强。美国次贷危机爆发后我们还应当看到金融消费者保护，不仅是对消费者自身的私权利维护，更是攸关国家金融安全与金融稳定，以制度稳健、私权神圣著称的欧美尚不能例外，正处于快速发展中的中国金融业更应引以为

8、鉴，以完善的金融消费者保护制度促进金融机构规范、健康、长远发展，在更深层次上提高我国金融业的核心竞争力。 一、我国金融消费者保护现状金融消费者保护是确保金融体系健康发展、维持公众信心的内在要求。20世纪60年代，国外发达国家和地区便着手构建金融消费者保护体系。虽然我国相关工作起步较晚，随着我国消费者权利意识的不断提升，相关部门与监管机构也逐步认识到实施金融消费者保护的重要性，结合本国的实际情况，进行了一系列的积极探索，并取得了一定的成绩。但是，也应该意识到，金融消费者保护工作仍滞后于金融消费的快速发展，消费者和金融机构的纠纷和争议还较为普遍，金融消费者的合法权益仍没有得到切实的保护。综合来看，

9、我国的金融消费者保护工作成绩与隐患并存：（一）监管部门合力保护金融消费者权益近年来，伴随着金融市场的蓬勃发展，消费金融发展空前活跃，金融产品与金融服务已然渗透到普通消费者生活的各个方面，成为社会生活不可或缺的一部分。在此背景下，一行三会以及消费者协会等部门都先后出台了一系列与金融消费者保护相关的法律法规，高度重视维护金融消费者合法权益的工作。中国人民银行主要通过创造良好的金融消费环境来实现金融消费者保护，通过制订、执行货币政策，维护金融稳定，为金融消费者提供良好的宏观外部消费环境，保障消费者金融资产安全，并长期密切关注金融理财产品发展状况，着力解决弱势群体融资难问题，前瞻性开展个人破产法的前期

10、研究工作等。中国银监会则更多从监督引导金融机构行为方面保护金融消费者利益，先后颁布了商业银行服务价格管理暂行办法、商业银行声誉风险管理指引等文件，制定商业银行的业务操作行为规范，督促金融机构建立内部投诉机制，以此保护广大金融消费者的合法权益。中国证监会近年来将投资者合法权益保护作为监管工作的重点，在培育市场股权文化理念、强化股东对上市公司的约束、引导上市公司增加投资者回报、有效打击证券违法犯罪等方面做了大量的工作，并建立中国证券投资者保护网，以加强投资者保护与教育。中国保监会主要通过保险法的颁布来规范保险市场的交易行为，维护投保人消费保险产品所应有的合法权益，突出以人为本，并联合行业协会、市场

11、组织和社会公众多方参与，共同维护保险市场的健康有序发展，确保保险产品对消费者所应起到的保障作用，防止不当销售等行为对消费者的侵害，杜绝“保险产品不保险”的现象的出现。中国消费者协会作为消费者保护的一般性机构也对金融消费者保护做出了重要贡献。虽然中消协的保护职能不专门针对金融消费领域，但是却在受理金融消费者投诉、开展金融消费者评议、消费调查、分析投诉热点、对不合理格式条款和规定进行点评等方面起到了重要作用，对一行三会的专业性保护形成良好补充。（二）保护逐渐加强，但纠纷仍普遍存在 虽然各监管机构通过一系列努力将金融消费者保护工作逐步向前推进，但是由于我国消费信贷规模的不断增加，信用卡等新型信贷方式

12、逐步普及，各种理财产品的日渐丰富，以及金融创新与各类衍生品的层出不穷，消费金融领域的争议和纠纷仍有不断增多的趋势，损害了消费者的权益，伤害了消费者的消费热情，阻碍了经济的健康发展。目前我国的金融消费纠纷表现出以下两个特点：1.纠纷多集中于银行与保险行业银行领域存在的消费者保护问题主要有：风险信息披露不充分、片面夸大理财产品的收益率、信用卡合同（章程）条款显失公平、捆绑销售（搭售）行为、贷款催收行为失当、产品安全性欠缺、诱使消费者不理智消费、单方面更改合同、诸如“最终解释权归本行所有”等“霸王式”的声明、以格式条款免除自身义务和责任等。典型事件如2006年发生的工、农、中、建四大银行同时宣布AT

13、M跨行查询收费事件；2007年跨行通存通兑收费事件以及当年社会舆论和新闻媒体焦聚的银行网点排队现象；2008年银行QDII理财产品大面积亏损，众多银行理财产品爆出的“零收益”或大面积浮亏现象也引发了社会的普遍关注，银行销售人员不考虑顾客的投资经验和风险承受能力，采取不实说明、故意回避本金损失风险等误导销售行为暴露出“产品风险提示不足”等侵害消费者利益的问题，一些消费者通过网络和报纸媒体等进行大量投诉，令这些银行陷入严重的信任危机。保险领域存在的消费者保护问题主要有：保险理赔程序烦琐，销售人员有意将保险与其他金融产品概念相混淆，业务员片面夸大分红型保险产品的收益水平，理赔标准不明确、不公开，隐瞒

14、或刻意回避免责条款，夸大保单利益，拖赔、惜赔、不合理拒赔、承诺与服务不符等。证券领域存在的消费者保护问题主要有：证券公司限制投资者正常的转户、销户申请，泄露客户个人资料，违规收费等问题也引起了多方关注，有关这方面的投诉较多。2.以侵害消费者知情权与公平交易权为主在金融消费知情权方面，实践中存在问题较多，如金融机构虚假宣传、单方面张贴通知更改合同条款、信用卡外包销售风险披露不充分、理财产品风险揭示不足等。金融业近年来众多纠纷不少都与从业机构及其工作人员利用信息的不对称，虚假宣传、不充分告知，或与告知制度、手段不完善等有关。在金融消费公平交易权方面，侵犯消费者权利主要表现在金融机构多利用事先印制好

15、的格式保险合同、贷款合同、担保合同等与消费者确定法律关系，金融消费者由于法律知识有限，交易环境、时间等所限，大多数情形无法判断其中是否含有不公平或欺诈条款，从而被侵权。在消费者人格尊严和金融隐私权方面，常见的侵权如在银行内部，未经消费者同意，消费者提交给一个业务部门的个人信息，被转交给内部其他业务部门作为进行业务拓展的资源；银行未经当事人同意，非法获取个人隐私信息用于发放银行卡等。另外，金融机构有责任尊重消费者人格权，对待消费者应一视同仁，不因个人身份或特征厚此薄彼。近年来，消费者对于有的银行冷落普通客户，过分关照VIP客户，长时间排队等待等十分不满。此外，金融消费者的其他权利，如安全保障权、

16、选择权、损害赔偿权、受教育权等在现实中也常受到侵犯。缺乏有效权利救济途径，这也使得金融消费者维权意识淡泊，一定程度上助长了金融机构的侵权行为，加大了金融领域的潜在风险。 二、我国金融消费保护领域存在的主要问题近年来，我国金融消费者的自我保护意识不断增强，有关部门工作也在不断深入推进，但由于各种主客观因素，该领域仍然存在不少问题，主要包括：（一）存在立法缺位虽然涉及金融消费者保护的法律法规不在少数，但是直接专门针对金融消费者保护的立法还存在缺位。目前我国金融消费者保护的法律基础是中华人民共和国消费者权益保护法，但消费者权利保护法对金融消费者保护的适用性并不强。从保护消费者权利的法律规定来看，消费

17、者权利保护法是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的普通法律。尽管同样是消费，但金融消费具有非常明显的专业性和特殊性，因此在金融消费过程中，消费者权利保护法的适用性并不强。（二）对金融消费者倾斜性不足虽然对金融消费者保护的重视程度日益提高，但是相比较审慎监管而言，监管部门往往对金融消费者保护的倾斜性不足。如中国人民银行法、商业银行法、证券法、保险法以及由中国人民银行、保监会、银监会、证监会等监管机构制定的规章制度主要出发点在于维护金融机构的安全与效益，忽视金融消费者保护与金融风险的关系，以至于当审慎性监管与保护金融消费者利益存在冲突时，往往牺牲掉金融消费者的利益，使相关法律法规的实际

18、保护效果大打折扣。（三）缺乏专业的保护机构与救济机构各级消费者协会虽在一定程度上起到了维护金融消费者利益的作用，但是其更加侧重于消费者非金融性商品消费和劳务消费的保护。由于金融产品和金融服务的特殊属性，消费者协会往往缺乏专业性与针对性，尤其对于一些高度复杂的金融产品与服务，消费者协会很难发挥充分的监督作用，有心无力。此外，监督管理机构在金融消费者保护问题上的职责规范不够明确。如银行业监督管理法第三条虽将“维护公众对银行业的信心”写入监管目标，并在该法第三章“监督管理职责”中对银行业监督管理机构的职责作了系统的规定，但没有任何条文明确其消费者保护职责，其它的监管法规中也没有明确规定监管机构的金融

19、消费者保护职责。最后，在纠纷发生后，没有专门的第三方机构受理消费者的投诉，虽然各金融机构大多设有自己的投诉受理机构，但是这种即当运动员又当裁判员的模式很难真正有效发挥作用，在侵害发生后，消费者申诉无门。（四）金融垄断削弱保护效果消费者与经营者地位的实质不平等在我国银行业市场中表现尤为突出。银行业机构具有雄厚的经济实力、国有经济品牌，拥有庞大的组织机构和各类专业的人才；消费者作为个人，在知识、能力、精力等方面有种种限制。我国商业银行的总分行组织架构更是凸现了上述问题。目前，五家大型国有银行占据了大部分市场份额，这种总分行结构使得消费者貌似有很多的交易对象可以选择，而实质上就是那么强大的几家，缺乏

20、竞争、容易形成垄断同盟，损害消费者利益。交易双方不均衡的实力导致双方可谈判的空间狭窄：金融机构往往利用格式条款、免责条款免除自己的责任、转嫁自己的风险；消费者对于此类合同通常只能接受，而没有讨价还价的余地及更大的选择空间，其权益较易受到侵犯。（五）执行效果缺乏保障虽然针对金融消费者保护的法律法规还不够完善，但是对金融消费者利益保护不力却不能完全归咎于立法层面，在执行层面，对已有的相关法律法规的执行不力也是导致金融消费者利益受损的重要因素。政策执行的效果得不到充分保障，相关法律法规不能发挥应有的作用，如同在金融市场中放置了一个个稻草人，对金融机构的威慑作用与对金融消费者的保护作用有限。 三、加强

21、金融消费者保护的现实意义（一）有利于保护金融消费者个体利益，完善消费者保护制度增加消费者福利是社会发展的终极目标。从整体上看，消费者作为一个团体，与经营者相比处于劣势地位，对于金融消费者而言，其弱势地位更为明显。一方面金融企业实力强大，在很多时候、很多地方甚至处于垄断地位；另一方面，消费者金融知识欠缺，对很多创新金融产品知之甚少。此外，金融企业还往往通过单方面声明或以格式合同等方式保留更改合同条款的权利，而这种更改往往导致消费者处于不知情的不利地位。因此，应当借助于金融消费者（而不仅仅是合同一方）这一概念，在合同法律之外借助特别法为消费者规定法定权利及权利保障的相应机制，为金融消费者提供有力保

22、护。（二）有利于为消费信贷发展、扩大内需提供良好的制度环境长期以来，我国经济增长过度依赖投资和外贸，国内消费对于经济增长的支撑作用还太小。要以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点，扩大居民消费需求，增强消费对经济增长的拉动作用。扩大内需的很重要的方面是发展消费信贷，在金融领域为消费提供便捷的环境。为此，建立和完善金融消费者权益保护制度对于发展消费信贷，进而扩大内需都具有重要意义。 （三）美国次贷危机也说明必须加强和完善金融消费者保护金融消费者权益保护不足是导致次贷危机的重要原因之一。消费者普遍缺乏金融专业知识，难以识别五花八门的金融产品背后的陷阱。而监管部门缺乏对消费者的保护，消费者容易受到蒙

23、骗，购买大量不适合他们的金融产品。此外，信用产品缺乏透明度导致了消费者对这些产品的无知及盲目乐观，一定程度上引发了次级贷款的泛滥和房地产泡沫的膨胀，最终酝酿了这场殃及全球的金融危机。次贷危机以事实说明必须加强金融消费者权益保护，这也是维护金融稳定，消除金融风险隐患的重要保障。四、改进和加强我国金融消费者保护的对策建议当前，针对我国金融消费者保护领域现状及存在的上述问题，必须整合现有的行政、立法、司法和监管资源，加大对金融消费者的保护力度，更新金融消费者保护理念，明确金融机构的义务与责任，促进金融产品和服务的规范化、人性化，不断改善金融消费环境，增强消费者信心，维护金融市场的繁荣与稳定，促进金融

24、业和整个国民经济和谐健康发展。为此，提出以下对策建议： （一）提供必要的立法保障在具体的立法实践中，金融消费者保护相关的法律法规应该力求全面，覆盖尽可能多的金融产品与服务种类，将金融交易过程中的各个环节都纳入金融消费者保护的监管范畴中来。为了降低立法成本，可以采取原则性立法与规则性立法相结合的方式，一方面，通过原则性立法规定金融消费者保护所期望达到的具体目标，约束金融机构自行选择适宜的方式来实现上述目标，另一方面，对于一些特别容易发生侵害金融消费者利益情况的环节进行规则性立法约束，明确禁止金融机构进行各类掠夺性交易与滥用行为。通过原则性指导与具体的规则性约束相结合，尽可能消除立法盲点，使金融消

25、费者在购买产品与享受服务的过程中，每一步都有法可依，有法可保，防止金融消费者利益受到侵害却找不到相关法律依据支持合理诉求的情况发生。（二）提高金融消费者保护立法的位阶还应该在立法过程中注意金融消费者保护相关立法的立法位阶。对于金融消费者保护的基本法，必须赋予其足够高的立法位阶，以便体现金融消费者保护工作的重要性，一旦金融消费者保护司法实践与其他法律法规发生冲突摩擦，能够捍卫金融消费者保护的地位，而且为其他针对具体产品服务与交易环节的法律法规的制定与执行奠定坚实的立法与司法基础。（三）完善信息披露制度金融消费者保护监管体系必须起到督促金融机构进行有效清晰的信息披露的作用。一方面，制定金融机构信息

26、披露的标准，强制金融机构对金融产品的相关信息，尤其是影响金融消费者决策的风险、收益与合同细节等关键交易信息对消费者进行主动、充分、及时的披露，督促金融机构履行必要的告知义务；另一方面，监督金融机构的信息披露做的清晰、规范，易于理解，杜绝金融机构使用复杂、模糊、隐晦的披露方式，确保信息披露的有效性。（四）提供必要的金融教育加强金融消费者教育，不断提高消费者对金融产品的认知能力和金融风险防范意识是保护金融消费者权益的重要内容和手段之一。正如美联储主席伯南克所说，金融知识与技巧虽然不是万能的，但在消费者做决定的过程中是可以起到辅助作用的。无疑，通过金融教育普及金融常识，增强消费者风险意识与辨别金融产品的专业能力，消除金融消费者认知方面的错误，对从根本上维护金融消费者利益具有重要意义。所以，监管机构不能忽视对金融消费者的