中国的现行天然气HSE法律的体系分析

1、中 国 石 油 大 学China University of Petroleum借鉴欧美经验开展(kizhn)中国天然气产业 构建中国天然气法律和监管框架研究 中国(zhn u)石油大学工商管理学院 罗东坤第一页，共七十二页。主 要 内 容第一局部(jb) 中国天然气立法和监管现状分析第二局部 欧美天然气立法和监管经验分析第三局部 中国天然气立法和监管建议第二页，共七十二页。第一局部 中国(zhn u)天然气立法和监管现状分析中国天然气管理体系变革进程中国天然气法律体系(tx)开展过程中国现行天然气法律体系分析中国现行天然气管理体系分析中国天然气立法的必要性第三页，共七十二页。 中国(zhn

2、u)天然气管理体系变革进程时间主管部门其他管理部门1949燃料工业部1955石油工业部地质部1970燃油和化学工业部国家计委地质局1975石油和化学工业部国家地质总局1978石油部地质部1982地质矿产部1988能源部第四页，共七十二页。 中国天然气管理体系变革(bing)进程时间主管部门其他管理部门1993国家计委1998国家石油化工局国土资源部2000国家经贸委国家发展计划委员会国土资源部外经贸部2003国家发改委国土资源部商务部国家安全生产监督管理总局第五页，共七十二页。 中国天然气法律(fl)体系开展进程天然气上游矿权管理1986矿产资源法1994矿产资源补偿费征收管理规定1996修定

3、矿产资源法1998矿产资源勘查区块登记管理办法矿产资源开采登记管理办法探矿权和采矿权转让管理办法第六页，共七十二页。 中国天然气法律体系开展(kizhn)进程天然气上游对外开放1982对外合作开采海上石油资源条例1993对外合作开采陆上石油资源条例2001根据世界贸易组织对商品和服务贸易及采购的规定，修定了两个条例第七页，共七十二页。 中国天然气法律体系开展(kizhn)进程天然气中下游城市配气1996城市燃气和集中供热企业资质管理规定1997城市燃气管理办法2000燃气燃烧器具安装维修管理规定2002开展行政审批改革，公布第一批取消的行政审批项目2003行政审批改革深入，公布第二批取消的行政

4、审批项目2004废止城市燃气和集中供热企业资质管理规定第八页，共七十二页。 中国天然气法律(fl)体系开展进程天然气税收制度1949-1957创立期，5%的货物税1958-1977发展期，税率5%1978-1993改革期，“利改税”，税负达到几十种1989开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定1990中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费的规定1993中华人民共和国资源税暂行条例第九页，共七十二页。 中国天然气法律体系(tx)开展进程天然气税收制度1994全面推行新税制1994国务院关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例有关问题的通知1995修订中外合作开采陆上石油资

5、源缴纳矿区使用费的规定2000减免探矿权使用费或矿区使用费的办法2005调整资源税税率第十页，共七十二页。 中国天然气法律体系(tx)开展进程天然气HSE员工健康1988女职工劳动保护规定1994中华人民共和国劳动法1997职业性健康检查管理规定2001职业病防治法第十一页，共七十二页。天然气HSE安全生产1987化学危险品安全管理条例1989石油、天然气管道保护条例1991城市燃气安全管理规定1992矿山安全法2000石油天然气管道安全监督与管理暂行规定2001石油天然气管道保护条例2002危险化学品安全管理条例2002安全生产法 中国天然气法律体系开展(kizhn)进程第十二页，共七十二页

6、。 中国天然气法律(fl)体系开展进程天然气HSE环境保护1979环境保护法（试行草案）1987大气污染防治法1989环境保护法1995大气污染防治法（1995修订本）2000大气污染防治法（2000修订本）第十三页，共七十二页。 中国现行(xinxng)天然气法律体系分析中国现行天然气上游(shngyu)法律体系分析中国现行天然气中游法律体系分析中国现行天然气下游法律体系分析中国现行天然气税收制度分析中国现行天然气HSE法律体系分析中国现行天然气法律体系综合分析第十四页，共七十二页。 中国现行天然气上游法律体系(tx)分析1986年以后，中国陆续(lx)公布实施了?矿产资源法?、?矿产资源法

7、实施细如此?、?对 外合作开采海洋石油条例?、?对外合作开采陆上石油条例?、?矿产资源补偿费征收管理规定?、?矿产资源勘查区块登记管理方法?、?矿产资源开采登记管理方法?、?探矿权和采矿权转让管理方法?等项法律法规。此外，国土资源部还制定了一些专门针对油气管理的部门规章。第十五页，共七十二页。 中国现行天然气上游(shngyu)法律体系分析矿权管理?矿产资源法?是资源管理的根本大法。明确矿产资源属于国家所有，矿权管理实行国家登记制度；建立了矿权有偿取得和依法转让的法律制度。?矿产资源补偿费征收(zhngshu)管理规定?，健全了矿产资源的有偿使用制度 。?勘查区块登记管理方法?、?开采登记管理

8、方法?和?探矿权和采矿权转让管理方法?，进一步明确了矿权有偿取得和依法转让制度。第十六页，共七十二页。 中国现行天然气上游(shngyu)法律体系分析对外合作 1982年?对外合作开采海上石油条例?，首先允许外国企业参与合作开采中国的海洋石油资源，标志着中国油气产业开始对外开放。 1993年?对外合作开采陆上石油条例?，进一步加大了利用国外资金和技术合作勘探开发油气资源的力度，合作范围逐步扩大。 2001年中国政府为了履行参加世界贸易组织的承诺，参照世界贸易组织对商品(shngpn)和效劳贸易及采购的规定对这两个条例进展修改。 第十七页，共七十二页。 中国现行(xinxng)天然气上游法律体系

9、分析存在问题矿权管理过于依赖法规和部门规章。矿权取得和转让不完全以竞争的方式(fngsh)进展。缺少市场化运转的矿权转让市场。上游经营者的市场准入不标准。上游领域仍然存在行政垄断经营。许可证内容模糊不清。 缺少公正解决争议和仲裁的内容。 第十八页，共七十二页。 中国(zhn u)现行天然气中游法律体系分析大多数关键内容存在空白“西气东输管道建设工程的优惠政策进口设备免税(min shu)外商贷款进口设备免增值税和关税特殊工程特殊处理允许外商成为控股方允许扩大业务范围国家给予“西部大开发的其他政策第十九页，共七十二页。 中国现行天然气中游(zhngyu)法律体系分析存在问题法律体系存在空白影响了

10、投资者的信心。“个案处理存在问题 。审批标准和程序模糊，缺乏透明度。管输费用确定的标准不明确。法律体系中缺少(qusho)监管的内容。跨国管道工程缺少相关法律内容。 第二十页，共七十二页。 中国现行天然气下游法律体系(tx)分析城市配气管理国家层面管理依据(yj)1991年?城市燃气平安管理规定?和1997 年?城市燃气管理方法?。城市层面管理依据各地制定的?城市燃气管理条例?或?城市燃气管理方法?。配气企业市场化改革2002年?关于推进市政公用事业市场化进程的通知? 2004年?市政公用事业特许经营管理方法? 第二十一页，共七十二页。 中国现行天然气下游法律体系(tx)分析对外开放2002年

11、?外商投资产业指导目录?将城市配气系统的建设和经营列入了限制类，并且要求中方(zhn fn)持有主要的股份，这在以前是属于禁止类的工程，这明确了中国开放下游配送业务的态度。第二十二页，共七十二页。 中国(zhn u)现行天然气下游法律体系分析存在问题许多关键问题存在法律空白。不同城市配气的特许经营权实施和协议内容存在很大差异。 法律体系中缺少(qusho)监管的内容。定价的制度不透明、不合理。下游产业准入的资质标准不明确。天然气产品质量和效劳质量的标准不明确。第二十三页，共七十二页。 中国现行(xinxng)天然气税收制度分析天然气上游(shngyu)国内陆上企业勘查和开采的许可证费 资源(z

12、yun)补偿费 资源税 增值税 所得税 其它税种 国内海上企业和外国公司矿区使用费。 增值税 所得税 第二十四页，共七十二页。 中国(zhn u)现行天然气税收制度分析天然气中、下游(xiyu)天然气运输营业税所得税其他(qt)税种天然气配送增值税其他税种第二十五页，共七十二页。 中国(zhn u)现行天然气税收制度分析优惠政策 流转税，具体包括：进口海洋石油设备免税、进口陆地石油设备免税、进口开采石油设备免税。所得税，具体包括：能源交通工程减税、能源交通港口建设减税、石油企业资产(zchn)折旧、勘探费用扣除。财产税、行为税，具体包括：石油、天然气生产用地免税、工矿区用地免税、海洋石油企业用

13、地免税。第二十六页，共七十二页。 中国(zhn u)现行天然气税收制度分析存在问题现行税制不符合油气开发的经济特点。资源税的征收(zhngshu)机制不合理。生产型的增值税制度对天然气产业的投资有抑制作用。 第二十七页，共七十二页。 中国现行天然气HSE法律(fl)体系分析员工健康法律体系许多一般性的法律法规都适用于天然气产业，包括： 1988年?女职工劳动保护(lodng boh)规定? 1994年?中华人民共和国劳动法? 1997年?职业性健康检查管理规定? 2001年?职业病防治法? 第二十八页，共七十二页。 中国现行(xinxng)天然气HSE法律体系分析存在问题 ?女职工劳动保护规定

14、?制定时间久远不能适应目前的实际需要。?劳动法?对于如何有效平衡劳动者与用人单位的力量差距缺乏(quf)制度设计。关于健康方面的法律争议处理程序环节过多，仲裁强制前置，不方便操作。此外，多数条文内容原如此化，操作性不强，导致实施效果不佳。第二十九页，共七十二页。 中国(zhn u)现行天然气HSE法律体系分析平安生产法律体系平安生产适用的法律法规主要包括： 1992年?矿山平安法? 2002年?中华人民共和国平安生产法? 2001年?石油天然气管道(gundo)保护条例? 1991年?城市燃气平安管理规定?第三十页，共七十二页。 中国现行天然气HSE法律(fl)体系分析存在问题?矿山平安法?主

15、要针对固态矿产资源开采，很难适用于油气开采企业的生产经营活动(hu dng)。?平安生产法?惩办力度不够。?平安生产法?对监管部门表述不明确。?平安生产法?对平安生产监视管理部门的管理的职责、程序规定不明确。 第三十一页，共七十二页。 中国现行(xinxng)天然气HSE法律体系分析存在问题?石油天然气管道保护条例?执法主体发生变化。?条例?规定管道企业对其使用的经依法征用的土地而油气企业认为没有必要(byo)采取征用土地的方法。?条例?有关法律责任方面的规定偏轻。?条例?对处理占压管道的问题未做具体规定。?城市燃气平安管理规定?缺少对一些关键问题的具体说明。?规定?缺少事前防止平安隐患措施的

16、规定。第三十二页，共七十二页。 中国现行天然气HSE法律体系(tx)分析环境保护法律(fl)体系?环境保护法?和?大气污染防治法? 以及国家环保总局依法制定的环境质量标准、污染物排放标准等 第三十三页，共七十二页。 中国现行天然气HSE法律体系(tx)分析存在问题一些制度的具体做法、要求、程序、措施等不适应现实的需要。 制度适用范围不够明确统一。制度内容比较原如此，缺乏配套法规。监管的授权不明确，造成执法不力(bl)。排放制度不完善。 第三十四页，共七十二页。 中国现行(xinxng)天然气法律体系综合分析法律体系的建立基于国有垄断，不能满足市场经济的要求。法律体系中的法律层次普遍较低，约束性

17、不强，容易造成产业混乱(hnlun)。法律体系中存在空白，产生无法可依的情况。 第三十五页，共七十二页。 中国(zhn u)现行天然气管理体系分析目前，中国制定天然气产业政策和产业监管的职能分散在多个(du )不同的政府部门之中，主要包括：国家开展和改革委员会、国土资源部、建设部、商务部。此外劳动部、公安部和国家平安生产监视管理总局也对天然气产业具有监管职能。第三十六页，共七十二页。 中国现行(xinxng)天然气管理体系分析政策制定和监管职能分散在多个部门，缺少协调。 制定政策和实施监管的职能没有分开。 现行监管不适应市场经济的要求(yoqi)。 现行监管在某些领域存在空白。 第三十七页，共

18、七十二页。 中国(zhn u)天然气立法的必要性加强资源保护需要天然气立法建立现代监管(jingun)框架需要天然气立法 健全完善法律体系需要天然气立法 立法不健全，没有形成完整的法律体系 有关天然气输送、配送、液化石油气进口、监管等方面，主要是大量的政策性文件，相关立法根本上还是空白 现行立法已经不适应天然气产业的开展 立法自身存在缺陷 第三十八页，共七十二页。第二局部 欧美(u mi)天然气立法和监管经验分析欧美四国(s u)天然气立法和监管分析欧美四国天然气立法和监管比较欧盟天然气指令分析欧美天然气立法和监管经验第三十九页，共七十二页。 欧美四国天然气立法和监管(jingun)分析美 国

19、立法和监管法律体系完善，监管机构法令有重要作用上游由内政部负责，中下游由联邦能源委员会监管立法和监管原如此保护(boh)公众利益、公平合理、公开透明、鼓励竞争、市场机制、独立监管立法和监管制度设计专门的州级管道商务监管机构、政策制定职能和监管职能别离、分级监管、强制性非歧视第三方准入第四十页，共七十二页。 欧美四国天然气立法(l f)和监管分析美国天然气立法和监管发展1938天然气法，设立联邦电力委员会1954菲利普斯决议1978天然气政策法，设立联邦能源管理委员会1985联邦能源管理委员会436号法令1989放开天然气井口价格法1992联邦能源管理委员会636号法令2000联邦能源管理委员会

20、637号法令2003联邦能源管理委员会644号法令第四十一页，共七十二页。 欧美四国(s u)天然气立法和监管分析英 国立法和监管法律体系完善，也有大量的指导性说明和经营公告监管机构：天然气与电力市场办公室立法和监管原如此公平合理、公开透明、鼓励竞争、独立监管、慎重稳妥立法和监管制度(zhd)设计管网所有权和天然气所有权别离、允许全部用户自由选择供给商、放开交易价格管制、监管输送效劳价格和质量、强制第三方准入、独立监管第四十二页，共七十二页。 欧美四国天然气立法和监管(jingun)分析英国天然气立法和监管发展1948天然气法，建立燃气理事会1964大陆架法1972天然气法，成立英国天然气总公

21、司1986天然气法，设立天然气供应办公室1986-1994陆续采取措施遏制英国天然气公司的垄断势力1995天然气法1996管网规范2000公用事业法，设立天然气与电力市场办公室第四十三页，共七十二页。 欧美四国天然气立法(l f)和监管分析荷 兰立法和监管上游适用?矿业法?，中下游适用?天然气法?监管机构：Electricity Act Administration and Supervision Department立法和监管原如此维护国家利益、公平合理、公开透明、鼓励竞争、独立监管、稳妥慎重立法和监管制度设计分阶段建立竞争性天然气市场(shchng)、监管输送效劳价格和质量、第三方准入、无

22、歧视定价和准入、能源平安第四十四页，共七十二页。 欧美四国天然气立法(l f)和监管分析荷兰天然气立法和监管发展上 游1973“小区块政策”1995-1996实施系列财税优惠政策，促进勘探和开发20世纪90年代修改矿业法，旨在减轻企业财务负担中 下 游19951995/1996能源白皮书2000遵照欧盟天然气指令，制定天然气法2004遵照欧盟天然气指令，修订天然气法第四十五页，共七十二页。 欧美四国(s u)天然气立法和监管分析西 班 牙立法和监管上中下游一体化的?油气法?监管机构：国家能源委员会立法和监管原如此国家能源平安、市场准入、管网准入、独立监管立法和监管制度设计强制最低供给保证、供给

23、商多样化、输送(sh sn)业务与供给业务别离、放开用户管制、监管自然垄断领域、强制第三方准入第四十六页，共七十二页。 欧美四国(s u)天然气立法和监管分析西班牙天然气立法和监管发展1998油气法，设立国家能源委员会2000建立“输送系统运营商”2000.6制定放开用户管制时间表2001.1削弱垄断输送公司GN的垄断势力2001.9公布详细的产业监管框架2001.10引入新的供应商，结束GN的垄断地位第四十七页，共七十二页。 欧美四国天然气立法和监管(jingun)比较项目美国英国荷兰西班牙资源量生产大国生产大国生产大国产量很小需求供给自给率84%少量进口大量出口大量进口市场成熟度批发层面完

24、全竞争完全开放完全竞争正在开放批发层面批发零售完全开放立法原则市场准入、公平合理、鼓励竞争、公开透明 、 独立监管、稳妥谨慎、供应安全 立法模式特定领域专门立法特定领域专门立法上游和中下游分别立法全产业统一立法第四十八页，共七十二页。 欧美(u mi)四国天然气立法和监管比较项目美国英国荷兰西班牙管网的第三方准入强制准入强制准入强制准入强制准入供应安全确保基础设施和供应的充足确保管输能力和供应的充足供应商负有法定供应义务供 应多元化运输方式托运人有长期承诺合同运输预测需求建设管网承担普遍服务义务市场开放大型用户有选择权所有用户有选择权大型用户有选择权所有用户有选择权第四十九页，共七十二页。 欧

25、美四国天然气立法和监管(jingun)比较项目美国英国荷兰西班牙监管机构设置比较独立比较独立政府主管部门管辖比较独立独立程度参考政策独立决策参考政策独立决策主管部门有影响力参考政策独立决策监管力量较强较强不如美英监管范围更多依赖市场竞争监管范围不断缩小市场竞争还不够充分监管范围较大第五十页，共七十二页。 欧盟天然气指令(zhlng)分析项目1998年欧盟天然气指令2003年欧盟天然气指令合格消费者和市场开放分3个阶段实现规定的市场最低开放程度2004年7月所有非家庭用户自由选择供应商2007年7月所有用户自由选择供应商第三方准入管网、LNG设施自由选择准入形式管网、LNG设施实行强制第三方准入

26、天然气储存设施实行强制第三方准入第五十一页，共七十二页。项目1998年欧盟天然气指令2003年欧盟天然气指令业务分离各种业务的账目分离2007年7月输送企业剥离与输送无关的业务监管设立独立的监管机构其他增加监管机构的权利成立欧洲能源监管委员会协调各国监管 欧盟天然气指令(zhlng)分析第五十二页，共七十二页。 欧盟天然气指令(zhlng)分析欧盟天然气指令(zhlng)对成员国产生了很大的影响。1998年英国已经建立了完全竞争的天然气市场，成为了欧盟天然气市场改革的典范。西班牙所有消费者可以自由选择供给商管网、LNG设施实行强制第三方准入消减大规模供给商的市场份额荷兰在天然气指令规定的时间内

27、逐步实现市场开放第五十三页，共七十二页。 欧美天然气立法(l f)和监管经验加强国内天然气资源开发市场准入井口价放开(fn ki)鼓励政策第五十四页，共七十二页。建立竞争性天然气市场供给商多元化鼓励新的供给商进入市场限制(xinzh)或减小大规模供给商的市场份额进口天然气多源化缩减对天然气用户管制 逐步放开对天然气用户的管制放开价格管制保护受管制用户 欧美(u mi)天然气立法和监管经验第五十五页，共七十二页。建立竞争性天然气市场对自然垄断领域进展监管第三方准入加强根底设施建设运输管道之间引入竞争(jngzhng)运输业务和销售业务别离供给平安平安监管最低平安存量供给多源化 欧美(u mi)天

28、然气立法和监管经验第五十六页，共七十二页。 欧美天然气立法和监管(jingun)经验监管政策制定职能和监管职能别离监管原如此：公开、透明、一致(yzh)、独立、专业 监管框架决策层确实定 人员配备 经费来源 对其他职业和投资活动的限制 建立绩效评估体系 公众参与 第五十七页，共七十二页。第三局部 中国天然气立法(l f)和监管建议中国天然气立法建议中国天然气监管建议中国天然气立法和监管开展完善(wnshn)路线第五十八页，共七十二页。 中国(zhn u)天然气立法建议根本原如此 引入竞争原如此、市场化原如此和公司化原如此、建立(jinl)现代监管框架原如此、独立监管原如此、科学开展原如此、国家

29、和地方利益兼顾原如此、促进天然气产业开展原如此第五十九页，共七十二页。 中国天然气立法(l f)建议根本原如此 引入竞争原如此、市场化原如此和公司化原如此、优化产业结构原如此、建立现代(xindi)监管框架原如此、独立监管原如此、科学开展原如此、国家和地方利益兼顾原如此、开展天然气产业原如此第六十页，共七十二页。 中国(zhn u)天然气立法建议法律体系纵向法律体系根本法律、国务院条例、国务院部门规章和地方性法规以及各种行业标准、技术标准建议先制定国务院条例，成熟后上升为法律横向法律体系上游(shngyu)采用油气一体立法模式，中下游采用天然气单独立法模式完善上游法律体系，专门针对中下游立法

30、第六十一页，共七十二页。 中国天然气立法(l f)建议具体立法建议制定(zhdng)天然气产业开展总体方针加强天然气资源勘探开发市场准入改革矿权管理改革天然气井口定价机制制定优惠财税制度加强环境保护，确保平安生产第六十二页，共七十二页。 中国(zhn u)天然气立法建议具体立法建议输配环节创造公平竞争的市场环境第三方准入自然垄断业务和非自然垄断业务别离输配效劳价格和质量(zhling)监管技术监管建立竞争性天然气买卖市场建立符合市场要求的市场主体(sh chn zh t)加强资质管理供给多源化放开天然气用户管制第六十三页，共七十二页。 中国天然气监管(jingun)建议监管的开展趋势(qsh)构建监管框架的原如此政策制定职能和监管职能别离取消国家公司在政策和监管方面的职能独立监管 第六十四页，共七十二页。 中国天然气监管(jingun)建议构建监管框架设立独立监管机构监管原如此上中下游一体的监管机构，实行(shxng)国家和省两级管理监管机构职能发放许可证、确定价格方案、效劳质量监管、技术监管、报告、承受投诉和解决争端第六十五页，共七十二页。 中