解析民事诉讼级别管辖制度的重构上

1、民事诉讼级别管辖制度的重构上肖建国在一国的民事司法体系中，级别管辖制度往往是在明确了“诉讼途径管辖权“、“职能管辖权”之后，对于一审管辖事务在不同级别法院之间的分派作业。不同级别法院之间的管辖分工，取决于管辖制度关涉主体的利益关系的协调和诸多立法政策的考量。我国民事诉讼中的级别管辖制度自1982年颁布的第一部民诉法以来，至今没有发生根本性变化，立法者始终把级别管辖看作是与公共利益有关的制度安排，因此赋予其与地域管辖中的专属管辖以相同的排它性、强制性的效力，当事人不得以合意约定改变级别管辖的规定(民诉法第25条)，法院违反级别管辖而处理案件，构成重大的程序违法事项，可以作为上诉和再审的理由。凡此

2、种种均表明，级别管辖的规范配置须有别于调整私人利益关系的任意性规范，而系用于调整公共利益的强行性规范，包括强制性规范和禁止性规范。这符合民事诉讼法的公法特征，也符合法定主义的诉讼立法技术要求。因此，在重构中国民事诉讼级别管辖制度时，必须重申明晰、规范、令行禁止的法定主义这一基本准则，具体建言是：将级别管辖还原为事务管辖，统一财产案件级别管辖的确定标准，废止级别管辖权的下放性转移，赋予级别管辖异议程序的司法性质和程序保障，根据级别管辖所涉不同利益关系进行制度设计。一、由级别管辖到事务管辖的回归(一)法院体系与诉讼途径管辖权诉讼管辖是司法公正的第一道生命线，诉讼途径管辖权是确定级别管辖权的程序前提

3、。近代之前，西方国家的民事诉讼管辖权是与司法权、王权和主权等概念同日而语的，司法管辖的范围划定了司法权作用的区域和统治权的边界，王权的扩张、国家的统一也是以争夺司法管辖权为其先兆的。这种争夺，促使国王法院、教会法院和城市(商人)法院不断完善各自的诉讼程序，使诉讼程序愈来愈便利、合理、合用且具有可选择性、正当性。 1近代以来，级别管辖承续了此前自发形成的事务管辖的特点，依诉讼事务的不同而进行管辖分层，并且每一类事务管辖都有相对特定化的诉讼程序与其相伴随。这种情况随着近代的法典编篡而被整体地制度化、合法化。可见，西方的诉讼管辖制度是个高度竞争化的、自然形成的、兼容并蓄的产物，能为社会各个阶层、不同

4、类型事务的争议提供程序利用者所预期的司法救济，保障了西方社会司法公正的实现。因此，从本质上讲，管辖制度并非人为构建的结果，而是自己生长的产物。(二)一般管辖权法院的职能分层从国外的立法和理论看，一般管辖权法院普遍实行三级或四级结构下的职能分层，这是一种金字塔型的程序设计。“设计的一般原理是，越靠近塔顶的程序在制定政策和服务于公共目的方面的功能越强，越靠近塔基的程序在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强。” 2在美国，联邦和州司法系统均为三级结构，联邦地区法院和州初审法院决定事实问题并保障正确适用法律，联邦最高法院和州最高法院决定法律问题并承担统一创制判例的职能。而联邦上诉法院和州中级上诉

5、法院负责纠正一审判决的法律错误，保障对既存法律适用和解释的正确性和个案当事人获得公正判决的权利。 3德国一般管辖权法院分为四级，即初级法院(AG)洲法院(LG)洲高级法院(OLG)和联邦最高法院(BGH)，负责一审的初级法院和州法院侧重于调查事实和全面审理以解决个案纠纷;负责二审的州法院和州高级法院，以全面审查或重新审查的方式保障正确认定事实并在此基础上正确适用法律;作为“法律审”的联邦最高法院负责统一法律解释和通过创制先例发展法律的职能。 4可见，各国一般以初审、上诉和终审的审级职能为中心，围绕着事实与法律、私人目的与公共目的之关系协调，对一般管辖权法院进行了明确的职能划分，确保民事诉讼实现

6、解决纠纷和维护法律秩序的制度目标。职能分层是一种最优的制度配置，它的意义在于能够整合现有的司法资源使上下级法院形成专业化的分工，有利于法官的职业化，这是其一;其二，职能分层与司法的金字塔结构是完全契合的，能够兼顾私权保护与法律统一适用的双重目的。目前我国四级法院系统在级别管辖权上，每一级法院都可以受理一审案件，即使高级法院和最高法院也不例外;在功能设置上，自中级法院开始，每一级法院都可以作为终审法院。这种司法体制忽略了事实问题与法律问题、私人利益与公共利益、个案解决与统一法律规则之间的差异对上下级法院职能分层的要求。制度设置上的叠床架屋容易带来法院职能混淆、功能不清的弊端，也使得中级法院和高级

7、法院的法官同时兼理初审和上诉审双重任务，往往造成法官角色冲突，因为职能多元化实际上对法官提出了更高的却非妥当的要求，不妥之处在于它既不合法理，也难以实现。为此，不少中级法院和高级法院开始探索在身兼初审和上诉审双重职能的背景下，构建符合审判规律的法院管理体制。(三)实现级别管辖到事务管辖的回归事务管辖(德语sachliche Zustandigketeit，英语subject Mat-ter jurisction)有广义和狭义之分，狭义上指在一般管辖权法院中，哪个法院作为一审法院对诉讼作出裁判。事务管辖解决的是同一裁判权范围内初审法院的分工问题。广义上的事务管辖则还包括一般管辖权法院与限定管辖权

8、法院之间关系的管辖权问题，是指宪法和法律授予一个法院受理某种争讼的权力，涉及法院本身的性质问题，与个人权利无关。以美国为例，联邦和州法院的事务管辖应参照联邦和州的成文法去解决。在每个州，设立该法院的成文法划定了州法院的事务管辖界限，而划分的标准为案件的性质或争议标的金额。联邦法院为一般管辖权法院，对联邦法项下的案件即联邦问题(federal question jurisdiction)以及对当事人分属不同主权实体即州籍(diversity of citizenship jusdietion)的案件行使管辖权。 5大陆法系国家通常在狭义上使用事务管辖这一概念。在德国，民事案件的事务管辖规定在法院

9、组织法第23条、第23a条和第71条中，仅在初级法院和州法院之间分派事务管辖权。初级法院和州法院管辖权的分界线取决于：如果纠纷不涉及争议的金额，依照法院组织法第23条第2项、第23a条或第71条第2款被分派给某个法院;否则，则必须考虑争议金额的大小。其中，争议金额至5000欧元(含5000欧元)的案件由初级法院管辖，争议金额更高的纠纷由州法院管辖(法院组织法第23条第1款)。在日本，事务管辖主要是在简易法院和地方法院之间划分一审审判权的归属，划分标准是：争议金额90万日元以下的案件，由简易法院管辖;超过其数额的，由地方法院管辖，但对于90万日元以下的不动产诉讼案件，地方法院与简易法院同时享有管

10、辖权。 6法国民事诉讼中的事务管辖，不仅区分了作为一般管辖权法院的大审法院和小审法院处理初审案件的分工，还划定了商事法院、劳动法院、社会法院等限定管辖权法院的事务管辖权限，因此可以说采用了广义上的事务管辖概念。具体而言，大审法院主要审理合同案件、家事案件、民事责任案件、物权关系案件、身份关系案件、劳动案件等，其中离婚案件、不动产拍卖案件、知识产权案件专属于大审法院管辖，小审法院只受理3万法郎以下的民事案件。商人之间的商事行为纠纷和商人破产案件由商事法院管辖，劳动契约纠纷的管辖权属于劳动法院，有关社会福利案件的管辖权则由社会法院行使。由于西方各国奉行了职能分层的理念，因此事务管辖权往往是在两个一

11、般管辖权法院之间进行划分，或者在一般管辖权法院与少数专门法院之间进行划分，而且划分标准主要是案件性质和争议金额。这使得初审法院成为实际上的专业法院，初审法官也逐步成长为处理初审案件的行家里手。优秀的初审法官经过遴选程序可以进人上诉法院成为上诉审法官，甚至最终人选最高法院的大法官。这个过程符合法律职业的特点和发展规律，故被西方各国所广泛采用。我国规定四级人民法院均可以行使初审管辖权，固然在一定程度上可以弥补法官遴选机制中的某些缺漏(明显的现象是不少上诉审法官缺乏初审法官的历练)，但其弊端是非常显著的。笔者认为，从长远来看，重构我国的级别管辖制度时，应兼顾各级法院职能分工和负担均衡原则，限制初审法

12、院的范围，由基层法院和中级法院分享事务管辖权，原则上排除高级法院和最高法院的初审管辖权，实现从级别管辖到事务管辖的回归。一方面，在我国的法院体系中，高级法院系省级地方政府中最高级别的地方法院，在两审终审制度下往往肩负终审法院的使命，在本地方辖区范围内实施统一法律适用的职责，考虑到我国各地经济发展不平衡状况以及民族自治地方法律适用的特殊性，高级法院完成这一使命就具有更大的社会价值。高级法院还负有指导和监督本辖区下级法院工作的职责，如果陷入对初审案件的事实问题和法律问题的全面、繁重的审理工作中，就难以发挥总结审判经验，指导下级法院工作的职能作用。况且高级法院今后承担的审判监督任务将持续增加，故应逐

13、步做到高级法院不审理不具有普遍法律适用意义的初审案件，近期要做到充分注意控制高级法院受理初审民事案件的数量。另一方面，作为最高司法机关的最高法院的根本职能是发挥统一全国法律和指导全国司法工作的职能作用，这要求最高法院把上诉审查的重心放在具有普遍重要性的案件上，集中精力解决“法律问题”，也可以依据法院组织法第33条所赋予最高法院的司法解释职能，对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高法院审判委员会统一进行解释;作为再审法院，最高法院还承担审判监督职能，受理当事人对包括最高法院在内的全国各级法院作出的生效判决的复审请求。 7基于此，笔者认为，将级别管辖改造为事务管辖，并且把事务管辖权原

14、则上划归基层法院和中级法院，是我国合理的制度选择之道。基于公共利益或司法政策的考虑，对事务管辖权的分派还可设置少数例外情形，基层法院和中级法院之外的其他法院在特定条件下可以分享。目前来看，对基于实质平等原则、司法联邦主义和慎重挑战司法终局性的再审程序而引起的初审管辖权的分配，必要时可以由高级法院和最高法院行使事务管辖权。具体有以下四种类型。其一，有的民事案件主体间存在事实上的不平等或不平衡，纠纷发生地法院审理压力大，不利于公正司法。例如，根据法律面前人人平等的宪法原则，当事人的身份、地位和行政级别不应作为划分级别管辖的标准，但中国的国情决定了当事人的身份、地位和行政级别对案件影响不可小视，由此

15、对于类似青海省等地所做的“副省级以上干部的离婚案件”由中级法院管辖的规定就不能简单地以违反宪法平等原则来予以否定，相反，从程序保障的实体性理由看，这种规定真正践行了宪法原则。其二，为了克服司法地方保护主义，对于当事人双方跨地区的民事案件的管辖权的分派，应借鉴美国法上的司法联邦主义的事务管辖原理，规定当事人跨区域的民事案件应当确定由级别较高的法院作初审法院;其三，再审案件的管辖应当实行提级管辖，提高审判监督的实效性和纠错功能，提升推翻有既判力的判决的审慎性和权威性，以维护司法终局性。当事人申请再审的案件，由作出发生法律效力的判决、裁定的上一级人民法院管辖。上一级人民法院决定再审后，可以将案件指令

16、作出发生法律效力的判决、裁定的人民法院审理，也可以指令其他同级人民法院审理。四是级别管辖权异议程序的管辖也实行提级管辖，由将受诉法院的上级人民法院行使级别管辖权异议程序的初审管辖权。二、级别管辖的确定标准之重构我国民诉法确定级别管辖采用的是“三结合”标准，即以案件的性质、繁简程度和影响范围作为确定级别管辖的标准。虽然该标准比较周全、富有相当大的弹性，有其合理之处，但弊端是缺乏确定性和稳定性，在实践中容易流于形式。例如繁简程度的判断，须等到法院受理案件后才能确定，在当事人起诉至法院受理案件之前法院不可能了解案件的繁简问题。故级别管辖是判断案件繁简程度的程序前提，而不是相反。案件的影响范围同样不易

17、确定，“在本辖区有重大影响”往往缺乏量化标准，只能靠主观判断，使具体案件的管辖权在很大程度上交给法院自由裁量，造成了审判实务中管辖的不确定性和 一些法院违反或规避级别管辖的规定受理诉讼。案件的性质标准在确定级别管辖方面能够发挥一定作用。如专业性强的专利案件、海事、海商案件不同于一般案件，重大涉外案件不同于一般涉外案件，这些性质特殊的案件应当由较高级别的法院管辖。如果将案件的性质标准限定于规范重大涉外案件和专利案件、海事、海商案件的级别管辖上，适用范围无疑偏于狭窄，使案件的性质标准在确定级别管辖方面居于无足轻重的地位。鉴于“三结合标准”面临的窘境，理论界和司法界于1990年代初期即开始探索“诉讼

18、标的金额”标准。最高法院1992年关于适用若干问题的意见第3条规定各高院可以“从本地实际情况出发，根据案情繁简、诉讼标的金额大小、在当地的影响等情况，对本辖区内一审案件的级别管辖提出意见，报最高人民法院批准。”据此，各高级法院纷纷将争议标的额作为确定级别管辖的主要标准甚至惟一标准。一些学者也提出了“以争议标的额作为划分级别管辖的标准或主导性标准”的主张。 8由于法院对财产案件按争议金额收取诉讼费用，直接刺激了某些案件“有利可图”，法院基于追求自身经济利益的需要而对那些争议标的额巨大的案件争抢管辖的现象愈演愈烈，于是，出现了反对按争议金额收取诉讼费用的观点 9，以及出于防范法院利益驱动的考虑而反

19、对以争议标的额作为划分级别管辖的标准的论调。因此，财产案件的级别管辖是否采纳争议标的额标准，成为民诉法修改过程中论争的焦点之一。笔者认为，民诉法关于级别管辖标准的规定，总体上讲是可行的、成功的，当然也存在一些不足之处。在重构级别管辖标准时，笔者提出以下主张。(一)财产案件级别管辖的标准仍以争议金额为准民事案件有财产与非财产案件、诉讼与非诉讼案件之分。其中，非财产案件(如婚姻家庭)和非诉讼事务由基层法院管辖，特殊的如破产或强制清算案件由中级法院管辖，财产性诉讼案件则根据诉讼标的额大小确定基层与中级法院之间的分工。以诉讼标的额作为确定财产案件级别管辖的标准，其弊端在于，标的额大的案件未必提出的是重

20、大、复杂、困难或新型的法律问题，因此在过去的四级人民法院均行使初审管辖权的背景下遭到各方的话难，是不无道理的。但是，当我们把级别管辖改造成为事务管辖，并且由基层法院和中级法院分享事务管辖权后，再来思考争议金额标准，会得出不同的结论。笔者认为，将级别管辖的标准类型化、确定化，对于财产案件依诉讼标的额大小确定基层与中级法院之间的分工，是现有条件下较优的选择。因为第一，财产案件级别管辖的确定，必须有形式化的、易于识别和适用的、可操作的外在标准。否则，法院无从行使审判权，当事人无从实现其裁判请求权。目前的“三结合标准”中，惟有案件性质标准符合要求，但适用面窄，不具有普适性。而诉讼标的额标准易于为立案人

21、员识别和把握，形式上也比较确定，当事人在提出管辖权异议时也有针对性。第二，诉讼标的额标准与法院的利益驱动没有必然联系。民事诉讼是利益冲突的当事人之间的对抗，法院作为解决纷争的中立者，以公正司法为唯一职责，本没有自身的特殊利益可言(如有则适用回避制度)，但由于体制上的原因，法院人、财、物由地方管理，以及法院经费保障的不足等因素，导致法院与处理的案件之间形成了千丝万缕的联系，切断这种联系必须从体制改革和经费保障人手才能解决利益驱动问题。利益驱动是体制问题，是内生的，诉讼标的额标准是外在的，取消诉讼标的额标准不仅取消不了利益驱动问题，相反，其他的弹性标准将加剧法院的利益驱动。因为，在案件影响范围等弹

22、性标准下，法院对于管辖问题获得了更大的自由裁量权，在利益驱动下，法院会把有肉的案件留下，把难啃的骨头案扔给下级法院或其他法院。所以，弹性标准无助于问题的解决，反而会带来新问题。第三，以诉讼标的额作为确定财产案件级别管辖的标准，是各国民事诉讼法的通例。德国、日本、法国等国家均以争议标的金额作为初审法院事务管辖分工的标准。我国审判实践在民诉法之外也普遍采用了争议标的金额标准。有疑问的是，在确定基层与中级法院之间的分工时，是否要在民诉法上规定通行于全国的统一的诉讼标的额标准?司法实践中，各地高级人民法院都依据诉讼标的额对本辖区内各级法院管辖的一审民事和经济纠纷案件的范围作出了细致的规定，作为法院内部的具体操作标准执行。最高法院法发(1999)11号通知又对各高级法院受理第一审民事、经济纠纷案件的争议金额