基层行政管理

1、摘要：随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革以及新农村建设工程实 施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化，使得乡镇政权，组织面临着许多新的情况和弊 端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。 本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析 了我国当前农村乡镇行政管理体制改革背景，接着分析了我国农村乡镇行政管理体制现状，并分 析了现行体制存在的弊端及其原因，在此基础上，文章提出了进一步改革我国农村乡镇行政管理 体制的对策。关键词：乡镇；行政管理；体制改革引言乡镇政府在我国整个行政管理体制改革

2、中，占有重要地位。农业、农村和农民问题，始终是关系 我国经济和社会发展全局的重大问题。过去，我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建 立起了比较完整的国民经济和工业化体系，但另一方面，城乡二元结构也日益强化，农村发展越 来越落后于城市，广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成果。随着农 村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革取消了“皇粮国税”，给农村经济社会 文化生活带来了深刻变化，使得乡镇政权组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领 导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。正文乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基

3、石，它处在农村工作的第一线，党和国家 的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实，事关全局的“三农”（农业、农村、农民）问题与之休戚相关。 在我国加入WTO的新形势下，面对农村实行村民自治的现实，乡镇行政管理中有许多问题急待 解决。作为一名乡镇工作者，对此深有体会。工作的实际需要迫使自己就现代乡镇行政管理去思 考、去研究。本文现代乡镇行政管理研究，分乡镇行政管理及其特点、当代乡镇行政管理现 状、优化乡镇行政管理的原则与对策三个方面进行了阐述。乡镇行政管理作为最基层的行政管理， 具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势，暴露了当 前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：

4、党政不分、党委权利过分集中；人浮于事、管 理方式陈旧；机构条块分割，政府职能被肢解；政府职能尚未根本转变，责任错位；财政体制不 完善、乡镇财政举步维艰；人民代表大会功能柔弱，作用没有充分发挥；政府与村委会矛盾加剧， 工作难以正常开展等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队 伍素质、法制建设的不适应。一、乡镇行政管理体制改革的背景我国农业税费的全面免除于与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化，对乡 镇政府也提出了一系列新的挑战。（一）农村税费改革农业税费改革从2000年以安徽省为试点单位，并逐步扩大到四川、重庆、甘肃、青海、山东等 16个省份。于200

5、6年在全国范围内取消农业税。农业税费新农村建设中乡镇行政管理创新研 究改革的基本目的是减轻农民负担。农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中 得以解脱，但随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。 乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农村公共设施建设、 偿还乡镇债务等一系列问题。（二）社会主义新农村建设当前，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村 支持保护的条件和能力。同时，改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温 饱问题已经基本解决，但农村社会事业、精神文明和民

6、主政治建设等方面却相对滞后，这已经明 显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中 全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。社会主义新农村建设是指在社会主义制度下， 反映一定时期农村社会义经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态。新农村建设的 总的目标是:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。应该说这20个字包含的内容丰富，涵义十分深刻。既要求经济发展，也要求社会发 展;既要加强物质文明建设，又要加强精神文明和政治文明建设。二、乡镇行政管理体制的现状为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇行政管理体制的现

7、状 作一简要概述。（一）机构设置及管理情况乡镇一级设立的机构主要有：党群机构：党委办公室（有的乡镇把党委办公室与政府办公室合 在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联；政府机构：政 府办公室（或党政办公室）、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、 社会治安综合管理办公室；司法机构：人民法庭、司法所（或司法助理）；下属企事业单位： 计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会 事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等；机构管理情况： 在政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所

8、、国家税务征收分局、地方税务征收分局、 国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位，即人事权 及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府直接管理的有政 府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、卫 生院、中学、中心校等单位。不过，乡镇机构设置不是千篇一律，并非每个乡镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税 务征收分局、邮电所、工商所等机构，这些单位是按片区设立，一个单位负责管理几个乡镇的相 关业务工作。（二）行政运行模式乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构，即均设有党委、人大、政府三大领导

9、机构。同时， 不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位。作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照中华人民共和国宪法第107条的规 定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命 令，管理本行政区域内的行政工作”。同时，对村民委员会实施指导（宪法第110条规定：“农村 按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为指导 关系，但事实上几乎都是领导关系。）这种行政运行模式，有的专家称之为“乡政村治”体制运行 模式。三、乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展

10、做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新 农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡 镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。（一）我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端 当前我国乡镇行政管理体制存在的弊端主要是：（1）政府职能庞杂、错位中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，乡镇人代会有13 项职权、乡镇政府有7项职权，但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来 越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干， 如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财

11、产所有者代表、又是企业经营者代 表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构 调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理，必 然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行 为。三是由于权责不一致，弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题，表现 在乡镇，而根源却在上级部门。有的上级部门偏离了责权一致的原则，通过行政命令和资源配置 权，把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇，使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”，弱化了 应有的社会管理和公共服务职能。（2）权力与责任不对

12、等，行政运作方式不适应发展的需要一是存在权小责大的矛盾。乡镇政府具有的七项职能中，乡镇政府主要做的工作却大部分是“办 理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面，税务、国土机构工作地点在乡镇，财物和业务管 理权则属于上级业务主管部门。而他们承担的业务工作，有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完 成的。乡镇政府承担的责任没有减小，反而更大了。被上划的站、所越来越多，乡镇管理不了， 有责无权。一些部门为了自身利益出现损害农民群众利益的事，农民找政府，乡镇政府除了做点 解释工作外根本无能为力。二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地。对下，由于乡镇 财政十分困难，乡镇政府该为农民办的事却无能为力。直接

13、影响了群众对乡镇政府的信任，他们 看见乡镇干部就戏称为“催粮、催款”，因而政府在群众中的威信不高。对上，上级政府每年下达 给乡镇各种任务，并且实行目标考核，乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”，每天 应付每种事务喘不过气来。三是农民生产经营自主权与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决。 传统的行政管理方式，是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的。在市场经济条件下，这 种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题，比如：忽视全面、协调、可持续发展，行政运行 成本高，市场机制得不到有效发挥，一些乡镇政府不按市场经济规律办事，直接插手乡镇企业和 农民的生产经营具体事务，干涉乡镇企业和农民的

14、生产经营自主权，明显违背了经济规律、市场 规律和管理原则。（3）财政不堪重负，体制不顺为腐败的产生提供了温床一是财政供养人员过多，财政不堪重负。个别缺编单位进人时，不是从超编单位选调，而是从下 级选调或公开招考，造成缺编单位逐步满编，而超编单位继续超编的现象，财政供养人员的总量 在不断增加。二是财政供养人员与财力不相匹配。三是财政体制不顺。以农业为主的乡镇，由于 财政支出远远高于财政收入，这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政，只得靠吃上级定额补 助解决诸如发工资等一系列问题。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自 身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如义务教育、民兵训练

15、、计划生育等纯公共产品， 同时，这些财源不多或发展经济不力的乡镇为了完成上级政府每年下达给他们的财政税收考核任 务，把主要精力放在了所谓“协税”上。协税事实上就是拉税买税，造成国家税收流失的同时，为 腐败的滋生蔓延提供了温床。（4）党政不分，政事不分党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定，乡镇 行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向，做好统揽 和协调工作。但事实上，在乡镇一级，党委与政府基本上是混在一起的，几乎所有的工作任务和 指标对每一个干部都同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍。这种党政一体 化运作

16、的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。同时，在乡镇也普遍存在事业单位管理模式 僵化、政事不分等问题。由于职能界定不清晰，部分事业单位严重依赖业务主管部门，业务上主 管部门怎么说就怎么做，经费上有财政拨款作保障，人员也由主管部门统一安排，实际上成了主 管部门的附属物，造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识，并且不能独立承担民事责任和法 律责任，从而使这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄。（5）公务员政绩考核办法不完善，科学合理的选拔任用体系尚未真正形成目前，包括乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善，考核公务员的政绩还没有找到 一种把个人贡献与集体贡献合理区分的办法，因此往往会出现把

17、集体的政绩说成是个人的政绩， 把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。这种考核办法的不完善，还会加剧政企不分、政事不分， 而且会促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。同时，提拔任用干部必须经过 大会民主测评和个别谈话推荐，这本是扩大民主，落实干部、群众选择权、参与权的一项重要措 施，但是，部分乡镇干部（甚至县级干部）对此却异常敏感。因此，该放手去做、去管的事不认 真去做、去管了，因为做事就要触及各种利益的分配和调整，就会得罪人，就会在民主测评和个 别谈话中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主义盛行。如此种种，都不利于公务员的合理 选拔和优秀人才的脱颖而出，不利于形成行为规范、运转协

18、调、公正透明、廉洁高效的政府，不 利于科学合理地选拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优秀干部。（二）我国乡镇行政管理体制存在问题的原因分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因，主要是：（1）对乡镇政府职能认识不到位由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用，致使乡镇干部的观 念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行什么职能，新时期如何落实发展农村经 济，提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上 面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。（2）条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制乡镇原有

19、一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是 “以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所 只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只 能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。（3）经济因素制约了乡镇政府职能发挥的税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。 但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收 入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创

20、建活动、 科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、 欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。四、乡镇行政管理体制改革的具体措施新农村建设是党和政府做出的重大战略部署，作为我国的最基层政府一乡镇政府，既承担着贯彻 落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务。当前 乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重 要意义。（一）完善乡镇致府的机构设置有些人提出取消乡镇政府建制，或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构等若干建议。就目前 中国农村社会的需求而言，乡镇非但不能取消，而

21、且应该强化。在新时期，乡镇面I临的问题并 非源自乡镇本身，而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾 中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说，乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠 拢。乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难，而是整个中国体制改革困难的集中体现。因此，乡 镇改革不是取消乡镇，而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。目前，乡镇政府的机构设 置和人员配备都很不规范。要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府 各项行政人事行为的程序和责任。法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。在乡镇改革中， 要贯彻“小政府，大服务”的方针，保留履行政

22、治和社会服务职能的机构，压缩甚至撇开履行经济 管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并，减少数量，扩大规模。（二）创新思路，转变观念，转变职能在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。计划经济体制下创办的乡镇企业， 在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用，但也造成了大量的乡镇“负累”，有的甚至变 成了乡镇财政的包袱。今后，乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的任务交 给社会、交给市场，充分发挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展， 切实解决好政府的“越位”问题。再比如，乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来，把 工作重心转

23、移到经济发展的服务和引导上来，切实解决好政府的“缺位”问题。转变职能是乡镇行 政管理体制改革的关键所在。从现在的情况看，各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉，有许多 应该推向市场、推向社会的事情，政府大包大揽，做了许多费力不讨好、事与愿违的事。乡镇政 府依然承担着三夏生产、三秋生产等原来计划经济体制时期的众多职能。转变乡镇政府职能，一 是由政府改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变政府职能简 单化，停留在提口号或做表面文章上，而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能，推进政府 现代化建设，包括政府治理理念的现代化，政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。通过 转变政

24、府职能要达到两个目标：第一，为乡镇经济发展创造种种便利条件，如信息技术支持、财 政贴息等手段，通过提供经济性公共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快 产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速发展。第二，通过提供社会性公共服务，为社 会成员提供社会性公共服务，为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等，解决最 基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。加快推进行政管理体制改革，目标是建 立一个公共服务型政府。今后，乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要，从行政管理型 向公共服务型转变，加强政府服务，把改管的事情管好，管到位，不该管的事情下决心坚决不管， 乡

25、镇要大力培育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织，把不应该由政府履行的职能交 给市场，企业和市场中介组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。（三）加快推进乡镇机构改革，减少财政供养人员乡镇机构改革在我国已进行过多次，效果并不理想，现在有必要加快推进。重点是合理界定乡镇 机构职能，精简机构和减少财政供养人员。要按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求， 根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型 时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。冗员负担过重是 目前乡镇普遍存在的现象，大力压缩乡镇财政供养

26、人口、减轻财政负担已经是势在必行。各级人 事部门在确定编制时，不仅要根据县、乡规模大小，也要结合各地经济发展水平，树立“有多少 钱，办多少事，养多少人”的指导思想，对经济发展滞后，财政供给能力差的县、乡，可在省定 编制的基础上，从低、从紧核定编制额，从源头上控制财政支出的过快增长。深化教育改革，乡 镇中小学要重新核定教师编制，杜绝超编现象。属于提供非公共产品和非公共服务的单位，可以 取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单 位，应通过服务收费来实现自我平衡。应加快乡镇公共卫生改革步伐，减轻财政负担。在深化和完善乡镇机构改革工作中，建议乡镇的规模应达到8-10万人，乡镇的领导职数一般可 确定为5-7名，包括党委、人大、政府和武装部的领导干部，总人数应控制在20-30名（不含公 安和工商税务部门等县级执法部门）。乡镇机构要精干，人员要相互交叉兼职，最大限度地发挥 每个机构与人员的作用，减少人员开支。对于乡镇机构人员过多的问题，主要应该通过“扎口子”， 也就是严格定编，然后通过调整、逐年退休或鼓励提前退休等