苏南城镇化模式的反思与完善

1、苏南城镇化模式的反思与完善赵青宇崔曙平以产业发展为依托，以小城镇发展为载体是苏南地区城镇化的重要模式与特征。本文在梳理苏南城镇化发展历程的基础上，从正反两方面评价了苏南城镇化模式，探讨苏南城镇化模式对我国新型城镇化的启示，反思如何立足地区实际，科学选择城镇化路径和城镇发展方针并提出相应的策略建议。一、苏南城镇化发展历程解析改革开放30多年来，苏南乡村地区经历了由“苏南模式”，而“新苏南模式”到“后苏南模式”的转变。而就城镇化的路径而言，改革开放以来，苏南地区城镇化发展进程可分为以下3个阶段：（一）以非农化为主要形式的城镇化发展阶段（1978年90年代初）农村经济体制改革初期，依托临近上海的区位

2、优势，苏南村社自力更生兴办起各类工业企业，形成“村村点火、户户冒烟”的农村工业化浪潮，大批农村富余劳动力从农业劳动中脱离出来，乡镇企业成为苏南经济的半壁江山，创造了区域经济率先发展的“苏南模式”。统计数据显示，19801987年，苏锡常地区乡镇企业就业人数年均递增14.65个百分点，从115.21万人增至300.03万人。从农业转移到非农产业的劳动力达227.2万人，年均转移18.9万人。乡镇的人口与数量呈现不断增长的趋势。以苏州市为例，19841991年苏州市建制镇数量由18个增至88个，建制镇占乡镇总数由9.95%增至41.5%，建制镇人口占地区总城镇人口的比例为23.76%，占乡村总人口

3、的比例为13.26%，建制镇非农人口占全地区非农人口的29.36%。这种农村工业化主导的“离土不离乡，进厂不进城”的城镇化在学术界被称为“自下而上”的城镇化，或自发的城镇化。（二）以小城镇发展为中心的城镇化阶段（90年代中2001年）90年代中后期，随着中央“严格控制大城市规模”，“积极发展小城镇”的城镇发展战略方针的实施和费孝通先生“小城镇大战略”理念的深入，在乡镇企业支持下的苏南小城镇得到快速发展和提高。苏南地区抓住浦东发展时机，积极发挥区域优势，大力发展外向型经济，依托各级各类开发区，调整产业结构，积聚乡镇工业，推动小城镇在新形势下发展。苏南小城镇交通、通讯等基础设施建设加快，金融、贸易

4、、旅游、文化、教育等服务业蓬勃发展，城镇服务功能增强。苏南小城镇不仅成为当地农村转移劳动力的主要承接地，也吸收了大量的外来就业人口。1997年苏锡常地区农村经济收入占江苏省经济收入的45%，乡镇工业产值占江苏省工业产值的31.16%，达3692.2亿元。如我国第一个由县级自费建立的国家级开发区昆山市开发区（1984年7月建立），到1997年底，已开发面积20平方米，基础设施建设资金投入达11.5亿元，三资资金总额达29.22亿美元；到2000年已有来自美国、日本、法国等近40家著名跨国公司进入园区，园内三资企业达243家，三资利润达6.52亿元，自营出口达20.12亿美元，园区内已有近10个镇

5、建成的12个较强配套协作能力和特色的开发配套小区，有力的带动了昆山城镇社会、经济的发展。此时的苏南模式与温州模式、岭南模式并称为中国经济发展的三大模式（张颢瀚，2012）。（三）以县城发展为主导的城镇化发展阶段（2002年至今）2001年随着中国正式成为世贸组织成员，经济全球化对中国经济的影响力明显增强，苏南地区外向型经济获得快速发展。苏南模式向岭南模式靠拢，大量外资企业的涌入为苏南经济发展注入了新的活力。县城以园区为载体，凭借其更具竞争力的土地、劳动力资源优势和灵活的政策环境，获得了快速的发展。2005年，全国百强县的前10名中苏南占了7个。众多的外向型企业不仅成为当地农村劳动力就业的主要渠

6、道，也吸引了大量外来民工，苏南成为人口净流入地区。一般外来人口占总人口的1/3。昆山、张家港等城市的外来人口比重达到1:1。与此同时，这一时期江苏省为汇聚有限的资源，提升小城镇发展质量，进行了大规模的乡镇合并，小城镇数量不断减少，乡镇数量从2000年的465个减少到2008年的212个，减少了近54.4%，但规模不断扩大，出现了乡镇级的“城市”。二、苏南城镇化模式的优点苏南作为经济先发地区，依靠城镇化的发展，有效推动了地域经济社会的率先快速发展和城乡统筹协调发展，丰富了中国特色城镇化的实践模式，对促进苏南地区经济社会发展具有重要意义。苏南城镇化模式的主要特点包括：（一）构建了城镇化与经济社会良

7、性互动发展的格局苏南的城镇化发展有力推动了区域经济发展，尤其是使得县、镇工业成为整个区域经济的支柱。统计数据显示，20032008年的5年间，苏南城镇（含城关镇）国内生产总值从3341.25亿元增加到8998.03亿元，增长了2.69倍。城镇经济迅猛发展，为苏南现代化奠定了坚实的基础；乡镇企业的加速发展，提供了充足的工作岗位，吸纳大量的农村剩余劳动力。苏州和无锡等经济发展地区的一些城镇，外来人口数量甚至占城镇总人口近一半，而建制镇则以承纳本地农村转移人口为主，成为就地城镇化的主力。这一时期，苏南地区不仅在经济上保持了全国领先的地位，城镇化水平也跨上了新的台阶。到2007年，苏南城镇建成区面积达

8、到了2026.07平方公里，增长了近1.8倍。（二）有力推动了城乡的统筹发展一方面，小城镇的地价、房价、生活成本较低，生态环境相对较好，村民出行的距离范围较近，亲属关系得到基本维系，并因小城镇能够提供足够的就业和规模适宜的公共基础服务设施，既有利于城镇的集聚发展，村民也可以很好的安居乐业；另一方面，苏南城镇化发展，有力增强了县域中心城镇的实力，以乡镇为龙头，组织、带动整个乡村地区的发展，有力地促进区域一体化进程。到2011年，苏南三大保障体系和农村社会保险的覆盖率已经达到99%以上，最低生活保障覆盖率达到100%，卫生服务体系健全率为100%，广播电视数字化程度达75%，村村开通了公交车（张颢

9、瀚，2012）。（三）促进了大中小城市的协调发展近年来基于快速城镇化的推进，很多地区城市建设的中心偏重于大城市，而小城镇的基础公共服务设施建设相对薄弱。苏南城镇化发展的特色在于立足县、镇发展，使小城镇逐步成为整个城镇居民系统中的重要节点和联接城乡的纽带，并与大中城市构成更为科学合理的空间体系，形成了大中小城市协调发展的城镇空间体系，促进了苏南城市群的健康发展。三、苏南城镇化模式的缺陷（一）同质化的发展方式和空间形态影响城乡空间功能品质苏南地区的经济社会发展很大程度上是基于乡镇企业的快速发展和乡镇经济实力的增强。但迅速扩容背后，还存在着小城镇建设规模和建设用地增长速度过快，城镇框架拉得过大和乡镇

10、企业低质、同质竞争的问题，土地利用效益不高和浪费土地现象突出。部分小城镇忽视对医疗、卫生、教育等公共设施的建设投入，空间特色和功能品质不高，“镇镇像农村”的现象严重。新城镇仍停留在原农村居民点的基础上，难以形成较为完善的商业、科技、教育等社会化服务体系，影响生产、生活等方面的功能与品质。（二）小规模、分散化的发展模式造成环境污染虽然近年来，苏南地区的乡镇企业已经开始走向集团化、规模化、高端化的道路，但是小规模、低技术含量的村办企业仍然大量存在，在国内外剧烈的竞争环境中前景堪忧。同时，这些村集体投资为主导、各村分散建设的模式，必然带来盲目的低水平重复和低质竞争建设。一些散落在乡镇的企业缺乏污染治

11、理设施，加之村庄生活污水以及垃圾处理收集系统不完备，成为苏南水质性缺水的重要源头。例如工农业经济最发达的太湖流域地区，在乡镇企业飞速发展的同时，河湖水体直接受纳区域大量的工厂废水、生活污水和农村人畜排泄物，导致水体污染，最终酿成了“太湖污染事件”。水环境质量与环境容量问题已成为制约苏南小城镇社会经济可持续发展的“瓶颈”。（三）乡镇建设管理滞后带来土地利用不集约虽然江苏自2005年以来大力推行“三集中”（农民向社区集中，工业向园区集中，土地向规模集中）和“双置换”（农民土地承包经营权置换土地股份合作社股权，农村宅基地使用权置换城镇住房和商业用房收益权）政策一定程度上整合了乡村用地，提升了农民居住

12、的集聚度。但是基于长期以来形成的传统发展模式和居住模式的路径依赖，乡村居民点仍大多都是沿村级公路、机耕道或乡镇级公路布置或聚集在田块中央，总体来说农村居民点多而无序，用地不集约。散乱的布局使基础设施重复建设，增加了农村基础设施的投入，还增加了耕地占用，居民点的分散还使村庄功能不完善、村民信息传递困难、安全性和村民归属感也会减弱。上一轮的机构改革，对原设于乡镇的建设管理部门进行了裁撤，导致乡镇建设管理乏力，农村非法改扩建和违建现象较为严重，很多农民新建住房并未按要求建到规划点上。苏南农村居民点用地普遍高于国家规定的150m2/人的人均用地标准。四、启示与建议党的十八大报告明确提出 “要增强中小城

13、市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”，“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”，“要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应”，为我国未来城镇化发展指明了方向。对于苏南地区这样的工业基础较好，人口密度大，环境承载力有限的地区而言，推动小城镇与中心城市的协同发展，城镇化与产业的互动发展，是因地制宜推进新型城镇化的重要形式。（一）统筹规划，构建城镇密集群体 统筹规划大中小城镇的布局结构，做到规模适度、特色鲜明、重点突出、功能分工明确，避免低水平重复建设和不切实际的互相攀比。将小城镇规划建设与中心城区

14、统一考虑，使小城镇建设与中心城区功能形成互补互动；科学合理的确定中小城镇发展目标。从未来、全球、区域的高度打造现代化城镇，吸引外部投资，在可操作的地区逐步实施改建；合理定位推动城镇特色化发展。结合城镇的产业、经济、区位、交通等优势，打造不同的定位和产业特色，实行差异化发展。同时整合区域资源，发挥规模效应，提高发展效率，逐步形成以中心城市为核心的城镇密集群体的整体共同发展态势，优化区域的资源配置，加快城镇的空间融合，逐步形成分工明确、要素合理流动、各自优势得到充分发挥的有机联系的区域发展整体。（二）加快产业转型升级，推动高新技术产业向中小城镇集聚科学编制生产性服务业发展规划，积极引进科技含量高、

15、产品附加值高的科研成果落户中小镇进行产业化生产，促进乡镇企业创新型转型，引导乡镇产业发展模式由资源消耗型向创新型、科技型转变；挖掘培育城镇特色产业，加快发展农产品深、特加工以及农业产业化、规模化、特色化；充分挖掘自然人文资源优势，发挥旅游业对地方经济的带动作用，延伸旅游产业链，促进乡村旅游业的繁荣；加强工商、税务等方面的优惠，鼓励银行等金融机构加大对乡镇企业发展的资金支持力度，推动特色民营企业做大做强，推进特色产业集聚发展；积极推进工业集中区建设，依据“政府推动、规划引导、市场驱动”的原则，促进资金、人才、技术、土地、信息等各类优质生产要素向中小城镇集聚，加快产业结构优化调整升级，引导特色非农

16、产业集群发展。（三）实行公共基础设施先行，推动乡村人口向中小城镇转移加快推进公共基础设施建设，提升小城镇功能品质和宜居度。将小城镇建设的重点放到公共基础设施建设上，积极推动区域基础设施共建共享，增强中小城镇的对就地转移人口的承载力和吸引力；加强中小城镇住宅产业的发展，加大保障性住房建设力度，积极探索集体经济组织和农民利用集体建设用地建造公租房以此来降低政府成本的方法，试点推广土地招拍挂过程中配建城市保障性住房或本地和异地配建学校和医院等原本需要政府出资建设的公益性城市设施的政策；强化中心城市与周边中小城市和小城镇的交通联系，完善中小城市和小城镇的对外交通体系，加大城镇公共交通投资力度，加快发展

17、公共交通。通过公共基础设施的不断完善完备，吸引人口就地城镇化。（四）保护生态环境，实现宜居城镇的可持续发展注重乡镇特色资源的可持续利用和生态环境保护，推动节约型城乡规划建设，促进城镇低碳生态与集约发展。切实加强对非建设用地的控制和保护，突出对土地、山水资源和生态环境等方面规划的引导和管治，实现建设与保护同步，开发与控制同行；加强对各类开发建设活动的规划管理，严格执行规划许可和土地用途管制，严格限制不符合整体利益和长远发展的开发活动。工业集中区的设立必须符合城镇总体规划和土地利用总体规划。城乡规划中涉及历史文化遗产保护、风景名胜资源保护和生态环境保护等公共利益和公共安全的强制性内容，必须严格执行，不得随意改变。对于山水等自然风貌，要倍加珍惜，防止破坏性建设的短视行为。对于历史文化遗存，要坚持有效保护，合理利用，为子孙后代留下珍贵的遗产。对于暂不宜开发的空间，要坚持科学规划、统筹兼顾、严格控制、分步实施，确保城镇建设多留赞叹、少留遗憾。（五）创新体制机制，推动就地城镇化健康发展积极探索小城镇户籍与社会保障制度创新，降低农业转移人口“城镇化”的门槛，建立农民进城后承包地和宅