我国农村灾害救助存在的问题及其对策

1、我国农村灾害救助存在的问题及其对策胡光景（安徽大学管理学院，安徽合肥230601）摘要：农村地区的灾害救助一直是社会救助体系中的薄弱环节，急待加强建设。 文章从当前农村地区灾害救助存在的突出问题出发，分析其原因，并提出对策建 议。关键词：农村；灾害救助；存在问题；对策社会救助在社会保障中被称为最后一道防线，其历史相对于其他社保项目也 最为久远，通常认为社会救助始于英国1601年的济贫法的颁布。它对于维 护贫困弱势群体的最基本的生存权显然具有无可替代的作用，在维护社会稳定方 面同样具有深远的意义。正因如此，几百年来一直被各国历届政府所重视。 1党和政府十分重视社会救助工作党和政府同样非常关注弱势

2、群体和家庭的生存和发展问题。在中共十六届四 中全会上，党中央提出构建社会主义和谐社会的任务，和谐社会的一个重要方面 就是人与自然、人与社会的和谐，因而构筑一个现代意义上的社会救助体系成为 必然的趋势。胡锦涛总书记在十七大报告中进一步指出：要以社会保险、社会救 助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈 善事业、商业保险为补充，加快完善社保体系。特别是2008年“5.12”汶川大 地震后，社会救助制度受到前所未有的关注，及时的社会救助为灾后重建工作奠 定了基础。温家宝总理在2009年政府工作报告中，也强调要健全城乡社会救助 制度。自然环境的日益恶化，自然灾害的日益频繁

3、，对我们的日常生活乃至生命 财产构成巨大的威胁，要求政府增强应对灾害的能力。正是在这样的背景下，社 会救助的研究显得十分重要。2农村灾害救助存在的问题目前，农村社会救护还存在诸多的问题，具体表现在以下几个方面。2.1立法工作滞后目前，我国社会救助的立法较为落后，至今仍没有出台一部 社会救助法。由于没有或者已有的法律法规的层次很低停留在“条例”、 “决定”、“通知”和“办法”等层面上，而导致政出多门，造成社会救助实施混 乱。一些部门之间存在职责不清、相互推诿的情况，少数部门缺乏社会责任感， 强调本部门的经济利益而忽视社会救助的社会利益。一些地方在社会救助工作中 “一把手”个人主观意志影响较大，临

4、时性、随意性较强，影响了社会救助制度 实施的效果。2.2非政府组织参与不够我国灾害社会救助，尤其是农村的灾害社会救助，都 是以政府为主导。在救灾资源中，90%以上来自于政府的财政支出。而一些具有 相当资质的社会组织没有或是很少参与其中，没有发挥应有的社会职责和作用， 救灾工作远未达到预期的效果。2.3基层组织在救灾工作中暴露出不少问题2.3.1灾前缺乏宣传意识一些地方基层组织对自然灾害缺乏宣传意识，既没有向 居民讲解本地区常见的自然灾害，也没有向居民传授基本应对灾害的措施，由此 决定了预防工作的被动。由于基层组织没有推出具体的预防措施，致使居民产生 灾害发生可能性非常小的错觉。一旦灾害发生，给

5、居民造成巨大的意外损失。2.3.2灾中缺乏开展救助的意识 少数基层组织把自己的角色定位于上级部门的 派出机构。这种不正确的认识使得他们仅仅是服从上级部门的安排和指挥，而没 有充分发挥自己的主观能动作用。开展救助工作被错误地理解为发放救灾物资。 这导致了灾中政府部门的“缺位现象”，这些地方农村灾害救护在灾中实际上处 于救护的“真空地带”。于是便出现了 “谁都是救助主体，谁都负有责任，谁又 都没有责任”的奇怪现象。2.3.3灾后缺乏参与重建的意识有的基层组织在灾后重建问题上过分地强调“灾 民”的主体角色，而忽视自己应承担的义务和责任，游离于灾后重建工作之外， 这种“懈怠”作风除了增加救灾的成本之外

6、，不能起到其他任何效果。2.4灾民申请救助的意识滞后 在一些落后地区的农村，灾民仍然较为愚昧，对 自然充满了图腾崇拜，把“天灾”当成是上天对自己的惩罚。传统的封建思想意 识落后，把救护看成是政府的一种恩赐，而往往加以感恩戴德，主动向政府部门 申请救助的意识薄弱。这种错误的看法致使受灾者长期陷入贫困的泥潭，也是灾 区社会救助难以恢复到灾前社会和经济发展水平的重要原因。3存在问题的原因分析3.1没有一套完整的救助政策体系和制度通常意义上，法律较之政策、制度更 规范，更具稳定性，客观性更强。然而，我国目前的灾害救助在法律层面上以政 策、条例居多，法律较少。相关部门只看到灾害发生的随机性，没有认识到灾

7、害 工作的复杂繁重一一灾害覆盖的地域面积大、人数众多及其严重的后果，加 上政府财力有限，致使灾害救助一直没有形成一套完整的政策体系和制度，影响 了灾害救助立法工作的进展，部门立法滞后表现得尤为明显。3.2非政府组织的发展受政策限制非政府组织在我国起步较晚，相关方面特别 是制度层面还不够规范，但我们应该看到事物的发展总是一个由不太完善到逐步 趋于完善的过程。对于仍处于初级发展阶段的非政府组织来说，不应太苛求，更 多地应给与鼓励、支持和引导。目前，一些政策限制和人们的观念是造成非政府 组织发展缓慢的主要原因，致使非政府组织不能在类似于灾害救助的公共事务 中发挥作用。3.3基层组织认识错误、定位错误

8、，致使行为错误一些基层组织把自己定位“二 传手”于相关的事务和决定要等到上级主管机关下达指示和命令以及群众“登门 造访”之后才去执行，缺乏主动的主攻手为人民服务的意识。这样认识错误、定 位错误，必然意味着最终的行为错误，延误了灾害救助的最佳时机。3.4灾民自身文化落后，缺乏主人翁意识 几千年来的封建制度在人们身上留下 了深深的烙印，加之灾民的文化知识的欠缺，对政府和官员的敬畏，使得他们缺 乏主人翁意识，没有真正享有法律赋予的权利。在灾中救助和灾后重建中，仅仅 依靠自己微薄的力量，难以快速恢复到灾前的生活状况和生产水平。4对策建议4.1立法先行，明确责任，规范工作 尽快出台一部社会救助法无疑是当

9、前 社会救助领域的迫切之举。救助法的出台，不仅仅在立法层次上较之“通知”、 “决定”、“条例”等高一个层次，更重要的是它能起到以下两方面的作用：一是 将权利、义务职责明确化，奖惩具体化；二是在今后灾害发生时，救助工作的开 展更加规范化、制度化。当前的社会救助法（征求意见稿）要全面地考虑到 各方面的实际情况，确保今后救助事件发生时发挥真正的法律效用。4.2鼓励、支持、引导非政府组织更大程度地参与灾害救助事业非政府组织往 往拥有广泛的社会资源和雄厚的资金，具有一定的号召力和凝聚力，能够在较短 的时间内筹集到大量的救灾物资和资金，以最快的速度运输到救灾第一线。这在 汶川大地震中得到仅有的体现。因此，

10、应着力培育一批具有资质的非政府组织， 在政策上鼓励、支持，在救助措施上引导非政府组织，真正让他们放开手去从事 灾害救助事业，开创我国社会救助事业的新局面。4.3基层组织转变职能，增强服务意识基层组织在灾害救助中是不可推卸的救 灾主体，为人民服务是其天然使命和职责。而且，由于他们对本地区的自然环境 和社会环境均较为熟悉，在救灾工作中具有得天独厚的优势。由于受传统职能和 习惯的影响，他们缺乏主动服务意识，宣传防灾救灾的工作不到位，开展救灾减 灾工作不积极以及灾后重建的缺位都致使其优势没有发挥到最优，影响了救灾的 成效。应从根本上转变观念，真正深入到群众中去，切实为群众的防灾救灾排忧 解难，提供便利。4.4普及科技知识，提升灾民法律维权意识在落后地区的农村应大力普及科学 文化知识，推行通识教育