我国保障性住房的发展与现状

1、我国保障性住房的发展与现状作者：冯京津来源：中国房地产业2011年第9期从1994年我国提出住房制度改革以来，我国保障房政策的发展经历了五个阶段：保障房建 设提出、保障房体系初步确立、保障房建设缺位、保障房建设回归和加大保障房建设，即走过 了由“提出”到“确立”，经历了 “缺位”，到“回归”，再到“加大”的一个曲折发展过程。保障性住房的发展历程1994年，福利分房转向住房货币化，首次提出经济适用房保障房体系。为贯彻落实中共 中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，深化城镇住房制度改革，促进住房商 品化和住房建设的发展，1994年7月，国务院颁布了关于深化城镇住房制度改革的决定， 指出把

2、住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入 家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应 体系。该政策标志福利分房转向住房货币化，由此拉开了住房制度改革的序幕，提出了建立经 济适用房的保障房体系。1998年，住房货币化迈出实质性步伐，初步确立了以经济适用房为主的多层次住房供应体 系。为贯彻“十五大”精神，国务院发布关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的 通知，指出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，对不同收入家庭实行不同的住房 供应政策，确立了以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。2003年，住房供应过度

3、市场化，保障房建设缺位。当年的国务院18号文把房地产业作为 了拉动经济增长的支柱性产业，普通商品房取代经济适用房作为市场的供应主体。随后的几年， 住房供应过度市场化，其在一定程度上导致了保障性住房的建设和供应不足，以至于住房供应 中保障房缺位，商品房市场供求矛盾愈发突出，影响到房地产市场的健康发展。2007年，保障房成为房地产政策重点，保障房建设重新得到重视。国务院颁布的关于解 决城市低收入家庭住房困难的若干意见，提出“进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和 规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度”。该政策标志着加快建立健全以廉 租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的

4、政策体系的开始，房地产政策重点 重回保障房，保障房建设重新受到重视。该政策提出土地出让净收益用于廉租住房保障资金的 比例不得低于10%，新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内，经济适用房建筑面积控 制在60平方米左右，购买经济适用住房不满5年不得直接上市交易，廉租住房、经济适用住房 和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70% 等一系列保障房相关措施。2010年起，开始加大保障房建设。去年4月17日，国务院发布关于坚决遏制部分城市 房价过快上涨的通知（国发201010号），指出加快保障性安居工程建设，确保计划580 万套保障房开工建设，当年实际开工

5、590万套。同年底的“中央经济工作会议”提出“要加快 推进住房保障体系建设，加大保障性安居工程建设力度，逐步形成符合国情的保障性住房体系 和商品房体系”。2011年3月6日，在“十一届全国人大四次会议记者会”上，国家发改委透 露“未来五年要建设城镇保障性安居工程3600万套，今年1000万套，明年1000万套，后面三 年还有1600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。”保障性住房是一个随着时间推移而不断变化的概念，目前包括商品房市场中以低于市场价 格出售给特定购房者的经济适用房和限价房，针对城市低收入家庭的廉租房和公租房以及老厂 矿和林区垦区的棚户区改造房。按目前情况，保障房与商品房并非完全

6、分开的，而是存在重叠 部分，经济适用房和限价房就是带有保障功能的商品房。我国保障房政策存在的问题近年来，为加大保障房建设，督促地方政府贯彻落实政策，鼓励企业参与保障房建设，政 府出台了一些涉及土地、融资、税费优惠等方面的政策措施，这些政策出台及时、力度不断加 大、措施更加具体，对我国的保障房建设起到一定的积极作用，但是我国的保障房政策还存在 一些问题，主要表现在以下几个方面：首先，我国保障房建设缺乏法律保障。我国还没有实施住房保障法，各个地方政府建设保 障房没有法律约束，再加上行政考核机制不健全，地方政府进行保障房建设的动力不足，中央 政府多次强调保障房建设，但是地方政府对政策的贯彻落实力度有

7、限，成效不大，容易形成 “雷声大、雨点小”的状况。其次，我国的保障房短期政策多，政策执行不到位。我国的保障房政策主要是中央政府以 “通知”、“意见”等形式下发，多是强调短期的措施、手段，并且不稳定。另外，由于各方 利益不同，地方政府对政策的执行、落实不到位，存在较多政策落实变相放松的情况。再者，保障房建设、管理机制不健全。目前，我国的保障房建设没有明确的成熟模式，缺 乏制度设计，保障房的运营、管理机制不健全，涉及这方面的政策内容很少，地方政府、房地 产开发企业、金融机构等相关机构的探索积极性不高。保障性住房发展现状2005年以来全国经济适用房1建设增长较慢，占同期住宅建设比重较低。早在1991

8、年6 月，国务院就在关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知中提出，“大力发展经 济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。到1997、1998年，我国进入房 改的关键时期，房地产行业也在这一时期起步。当时的商品房价格同以工薪阶层为主的中低收 入者的经济承受能力差距甚大。国家为了解决中低收入家庭住房困难和启动市场消费，于1998 年正式推出经济适用房。全国经济适用房开发投资额占商品住宅比重1999年达最高，近几年基本在5%以下1998年经济适用房开始大力兴建，全国各地的经济适用房如雨后春笋般迅速发展，无论开 发投资额、还是开工、施工面积都迅速增加。从开发投资额来看，1999年

9、，经济适用房占商品 住宅的比重达16.6%，开发投资额增长率达61.4%，在大举兴建后的第一年即达到历史最高点。 之后，随着非保障性商品住宅的快速发展，经济适用房开发投资额占商品住宅比重持续下降， 2010年达到3.1%，是历年最低。经济适用房开发投资额增长率自1999年开始大幅下降，在2002年、2004年出现过两次负 增长，2005年达到最大降幅14%。2006年虽大幅回升到34.2%，但是之后再次下降，到2010年 经济适用房开发投资额同比下降5.9%。而从1998年至2010年，商品住宅开发投资额增长率基 本在25%左右保持稳定。全国经济适用房的开竣工面积占比经历了 2000-2005

10、年的持续下降和2005年后基本稳定 两个阶段，目前在5%左右从施工、新开工、竣工面积的占比来看，经济适用房占商品住宅的比重在2000年达到最 高，分别为20.2%、21.8%和26.1%，2000年至2005年持续下降，2005年分别为6.3%、6.4% 和7.4%, 2005年至2010年基本保持在6%左右。开、竣工面积增长率从2000年开始下降， 2002-2005年降为负值。2006年后，施工、新开工面积又恢复增长，但竣工面积增长率始终在 零水平波动。2009年，施工、新开工面积增长率再次下降。1998年经济适用房开始兴建，同时房地产业也开始起步。1997-1998年的亚洲金融危机过 后

11、，中国的经济也开始高速发展，居民收入增加，消费水平不断提高，对居住条件开始有更高 要求，导致改善性需求大增。同时城市规划建设，拆迁工程陆续进行，刺激房地产行业高速发 展，加之2003年“国发18号文”确立房地产为国民经济的支柱产业，商品房成为市场的供应 主体，保障性住房建设一度被忽略。随着商品房价格上涨势头愈演愈烈，一些中低收入群体购 房难度加大。2006年，经济适用房、廉租房等政策性住房的建设重新引起了各地政府的高度重 视，至2007年，一批政策性住房陆续推出，中央也出台相关政策加强保障房建设，保障房建设 规模短暂回升，但地方政府对中央政策的执行也有不同程度的放松，经济适用房建设规模和占 比

12、并未显著扩大。直至2009. 2010年，中央再次加强对保障房的重视程度，2011年更将其提 到新的高度，扩大规模、加强资金投入、狠抓落实，显示了中央政府做好保障性安居工程建设、 加大供给、调控房地产市场决心之坚定。中央提高对保障性住房建设重视度，近几年建设规模大幅增加自2 0 08年起，中央政府加大对保障性安居工程建设力度，年初即制定明确的全年建设计 划，且每年比前一年都有大幅增加。2008年，中央计划建设廉租房、限价房和经济适用房共63 万套，实际完成100万套；2009年，中央政府计划建设各类保障性住房共387万套，是2008 年的6倍，完成330万套；2010年是历年来保障性住房建设力

13、度最大的一年，全年计划新开工 保障性住房共580万套，较上年增长49.9%，且中央政府与各地方政府签订目标责任书，确保 计划按时完成，到年底实际新开工保障性住房590万，超额完成计划；2011年，中央政府将计 划大幅提高到1000万套，比2010年提高72.4%，且与各地方政府签订“军令状”，预计今年 完成情况比较乐观。保障房建设逐步趋向以租赁方式为主，公租房受到重视2011年中央计划建设各类保障性住房共1000万套，比去年多出400多万套，多出来的计 划中约一半为公共租赁房。公租房主要针对既不符合保障性住房供应条件又无力购买普通商品 住房的“夹心层”群体，解决其住房问题，目前，我国的公共租赁房市场规模与房地产市场比 较成熟的国家相比有较大差距。加大公共租赁房供给，一方面可以解决本市“夹心层”住房问 题，另一方面，也能为刚毕业的大学生、外来务工人员提供保障。我国近几年开始重视公租房市场发展，2 0 0 9年国家已开始研究制定公共租赁住房指 导意见；2010年1月“国一条”中提出在2