强化机构和职责整合

1、强化机构和职责整合进一步深化政府大部门体制改革鹰潭市推进大部门体制改革的实践与思考鹰潭市编办课题组2010年来尤其是今年以来，市委、市政府积极推进行政体制改革，特别是在政府大部门制体制改革上锐意创新、攻坚克难，勇破各种体制机制藩篱，在文化、市场监管、卫生计生、机关事务管理等领域率先推进大部门制改革，取得了重大进展。本文结合我市新一轮政府机构改革推进实际，就探索实行有鹰潭特色的大部门体制改革提出一些初步思考和建议。一、我市大部门体制改革的主要做法我市大部门体制改革发轫于2010年，突破在2014年，改革以简政放权为基础，以整合资源为核心，以转变职能为引领，不搞全面开花，不求轰动效应，改一个成一个

2、，久久为功，取得了阶段性成果，实现了形式统合、机构并合、人员融合、职责整合的大部门制体制。（一）突出职能转变，全面梳理政府权力清单。今年以来，我市紧紧扭住简政放权这一笼头，从减少行政审批事项入手，及时回应群众呼声，进一步理顺政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系，坚持把该放的权力放开放到位，把该管的事情管住管好。从元月份起，经过5个多月的努力，我们对市直38家单位实施的308项行政审批事项进行了全面清理，保留行政审批项目63项，精简245项，精简率达79.6%。向社会发布市本级行政审批项目目录，市政府网站、市编办网站同步发布市本级行政审批项目汇总清单。59月份又在全省率先启动了行政职权目录制

3、定工作，对全市54个行政主体单位2008项行政职权进行清理审核，清理归并760项，保留1248项，编制发布市本级行政职权目录。通过简政放权、缩时增效，最大限度地放权给社会、放权给市场，激发市场活力，降低市场准入门槛，在方便了老百姓办事的同时，也为精简高效的大部门体制进一步推行留足了空间。（二）有机整合职能，稳步推进大部门体制改革。大部门体制的核心，是职能整合与部门整合的统一，并以职能整合为基础。成功地实行大部门体制的关键，不单体现为部门的合并削减，而且也是政府职能的有机整合与统一。2010年，我市在商务、人力资源、文化等领域探索了大部门体制，重点在文化领域探索实行“政事分开、管办分离、统一执法

4、”改革。其主要做法是，将文化、广电、新闻出版“三局合一”组建市文化广电新闻出版局，对全市文化进行行政管理；组建市文化事业发展中心，代表市政府统一举办管理市直文化事业单位；整合文化、广电、新闻出版执法机构和职责，组建市文化市场综合执法支队，实现了管理、举办、执法监督三位一体、层次分明的新型行政运行机制。2014年，我市又在市场监管、卫生和计划生育、机关事务等领域推进大部门制改革，在完成整合市卫生局、市计生委职责、机构、人员组建市卫计委这一规定动作的基础上，一是将市工商局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局，“三局合一”组建市市场监管局，整合其执法队伍组建市场监管执法支队，整合其检验检测机构组

5、建综合检验检测中心，从管理、执法、技术支撑三个层面为对市场尤其是食品药品实现全链条无缝隙强力监管提供坚实体制机制保障。二是在全省率先启动机关事务管理体制改革，将市委、市政府接待办公室、市机关事务管理局和市政府机关服务中心职责整合，组建统一履行党政机关资产管理、公车改革、公共机构节能、公务接待、会务差旅等统一管理机构。三是将市粮食局脱离市商务局，整体并入市农业局，组建市农业和粮食局，逐步推进大农业体制改革。（三）统筹推进改革，着力化解部门职责交叉。机构改革牵一发动全身，尤须注重平衡各方关系和利益。我们在改革方案设计中特别注重上下左右的联动，对上，我们深刻理解中央、省改革意图，聚焦中心、小步快跑，

6、既做好规定动作，如组建卫计委，又有自己的自选动作，如组建市场监管局；对下，针对县（市、区）的实际，有步骤的推进大部门体制改革，如批准月湖区整合执法资源组建综合执法局。在左右衔接上，一是在组建机关事务管理局时，统筹考虑在市机关事务管理局挂牌的市物流委员会机构报省单独设置，既推进了改革，又一举理顺了长期以来上下左右不顺的关系。二是衔接文化、卫生等专项体制改革，注重在专项体制改革上下好先手棋，如在文化体制改革方案中提出适时组建市广电传媒集团、市报业集团，衔接检验检测体制改革，将食品药品、农业、粮食、质监的检验检测机构整合组建综合检验检测中心；三是衔接事业单位分类改革，提前防范和化解行政类事业单位改革

7、风险，将中小企业局（事业单位）整体并入市工信委，形成“大工业”管理体制。四是推进“政事分开、管办分离”的事业管理体制改革，重点在市政公用领域将市政、园林、环卫管理机构的公益职责剥离重组为公益性的事业单位，将企业职责剥离组建市政、园林、环卫作业公司，形成政府购买公益服务、事业机构管理考核公益服务，企业提供公益服务的市场化运作机制。（四）加强窗口建设，优化完善公共服务机制。政府机构改革最终目的是更好服务群众。在改革中我们不但注重部门之间机构合并，更注重部门之间的功能融合，把建设好市、县（市、区）、乡镇（街）三级行政服务中心作为改革的又一突破点，按照“三集中、两到位”要求，全面集中办理行政审批等事项

8、职责，实现在行政服务中心窗口提供“一站式”服务。在建设领域、工业服务业等企业注册登记推行联审联批制度，建设项目审批流程再造为立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收5个阶段，累计审批时限从140多个工作日缩减为30个工作日，企业注册登记审批时限由35个工作日缩减为14个工作日。当前，各县（市、区）也加大行政服务职责整合力度，推动政府服务延伸到村（居）工作，力争每家每户都可以及时就近找到服务站点，让群众切身感受到政府的服务就在身边。（五）严格规范管理，确保机构编制配置科学。大部制改革不是简单的机构和人员编制相加，历次大部门体制改革过程中，我们都把职责融合、科室设置、人员编制配备作为重点，精心

9、调研、反复沟通。一是实行大部门体制下的大科室制，内设机构根据同类项合并的原则重新设置，如文化广电新闻出版局，从原来三局21个科室精简设置为10个科室，业务科室按文化、广电、新闻出版设置3个大科室，真正激发“化学反应”，提高了办事效率、方便了群众办事。二是科学核定人员编制和领导职数。人员编制按充实基层原则，机关以满足工作需要为主，如筹建市市场监管局就计划一次性调整40名编制加强基层监管一线，领导职数一般按1正3副配备，最多不超过4副，同时对专业技术性强的部门，有针对性设置技术领导职务，既加强力量，又能较好地消化安排原部门副职。改革后大部制机构，部门领导和中层干部职数均有了不同程度的减少，一定程度

10、上防止了“官多兵少”、“推诿扯皮”等机关病的发生。二、改革中存在的主要问题和困难我市的大部门制改革取得了初步成效，从资源配置看，部门之间的资源配置得到了优化，一些适应市场经济要求、工作任务重的部门力量得到强化，反之被削弱；部门内部人员编制结构得到优化，内部行政和后勤人员减少，人力资源进一步向业务一线、基层一线倾斜。从沟通协调成本看，相关领域的整合，实现了外部协调内部化，提高了服务效率，节约了行政成本。从政府执行力看，市场监管等重要领域的整合，初步实现了由“九龙治水”向“一龙治水”的转变，消灭了管理和执法盲区，减少了交叉扯皮。从方便群众办事看，大量减少了工作环节，省去了多头奔走，节省了时间和成本

11、。但由于大部门体制改革力度大，涉及面广，任务繁重，是一项牵一发而动全身的工作，必然有一个不断完善的过程。我市虽然改革总体进展顺利，但在具体操作上也碰到了不少实际困难，如不抓紧解决，必将影响改革的成效。（一）职能和资源有待进一步整合。改革后一些大部门办公场所难以集中，多处挂牌、分散办公，给机关运作带来很大不便。一个部门对口上级多个部门成为常态，上级对口部门多，造成会议、文件、资料准备和报送任务繁重，基层工作压力非常大。（二）队伍建设有待进一步加强。由于机构编制管理越来越严，改革必然会导致领导职数和人员编制压缩，部门正职变副职、副职变非领导职务比较普遍，虽然待遇基本未变，但有关人员心理会有落差；机

12、构的大幅精简和领导职数的减少，也意味着某些政府部门的干部可能在几年之内都得不到晋升，这种“天花板”现象无疑会影响涉改干部参与改革的积极性。改革还会使一些部门利益受到一定影响，变相干预问题时有发生，甚至会在个别地方出现企业和群众对改革“唱盛”、个别部门和人员对改革“唱衰”的相悖情形。（三）决策、执行、监督运行机制有待进一步完善。大部制改革虽然打破了板块结构，但如何避免权力过分集中又是一个迫在眉捷的问题，我们的改革实践证明，简单的合并同类项可以在短时期内完成，但大部门改革成果的巩固和顺畅运行，建立起完善的决策、执行、监督运行机制，则需经过长时期的探索和实践。（四）上级部门行政干预有待进一步消除。大

13、部门体制改革存在下改上不改的问题，上下不对口让很多上级部门如梗在喉、很不舒服，上级部门出于各种考虑对下级大部门改革进行干预，如在下级向上级申请某些事项时，上级往往以机构不对口为由加以拒绝，下级为了项目、资金、奖项申请等实际需要，只得又重新挂牌，改革重走回头路的风险仍然存在。三、我市大部门制改革几点思考和建议通过历届党委政府的锐意改革，我市政府机构组织日趋优化、完善，目前，党群系列有机构33个（其中市委工作部门14个，直属事业单位4个，8个社会团体，7个民主党派），政府系列53个（其中工作部门33个，部门管理机构1个，政府驻外机构6个，农村合作经济组织1个，直属事业单位12个），此外，还有人大、

14、政协、审判、检察机关及3个开发区派出机构等。在机构设置配备上，仍然存在较大的改革空间，下一步，我们将按照中央、省深化改革部署，统筹党政群机构改革，进一步推进我市大部门制改革。（一）坚持以问题为导向逐步推进改革。改革是对原有体制机制的突破，都会遇到这样那样的难题。破解改革难题的办法是进一步加强调查研究，进行深入的思考与实践，寻找解决问题的有效途径。历次的改革实践证明，看准弊端，准确下刀，一个领域一个部门逐一解决，稳扎稳打，积小胜为大胜，是大部制改革最为宝贵的经验。（二）坚持以政府职能转变为基础烘托改革。要通过大部门制改革，持续优化政府机构设置和职能配置，继续减少行政审批事项，把政府不该管也管不了、管不好的事放给市场和社会，培育壮大我市社会组织，充分发挥社会组织功能，最大限度地放权于社会、放权于市场，大力激发市场活力，从制度设计上减轻政府负担，使政府部门能够集中力量和资源履行好政府应当承担的职能。（三）坚持以人为本审慎推动改革。改革的实践表明，大部制改革必须与干部人事制度改革配套进行，解决好“人”的问题。从操作层面看，在大部制改革中应对干部任职做出妥善安排和调剂，减少领导职数超配现象。从长远看，根本途径是完善公务员级别晋升制度，尽快制定合理的职级设置，增加级别数量，扩大相邻职务层次的交叉对应幅度，使公务员获得足够的晋升空间