“乡财县管”改革的综合分析【精选文档】-☆精品word☆

1、PAGE 9/9PAGE 9对“乡财县管”改革的综合分析An All-around analysis of township finance managed by a county Abstract：The reform to the township finance managed by a county is the result of gaming among all sectors of society。 The objective of the reform about securing wages, stability, operation， and focus is to coo

2、rdinate the benefits among rural cadres， rural leaders， a higher level of government， and township residents。 Township finance managed by a county cannot fundamentally solve the central problem of inadequate resources and constraints to township finance. The root causes of financial problems in town

3、ship are land system and the government system of the township finance managed by a county。 With economic development, township residents requirements to safeguard its own interests， to increase public services, and to participate in township governance will gradually improve, which will promote the

4、 development of the reform to the township finance。Key word: township finance; township finance managed by a county government system; land system.对“乡财县管改革的综合分析内容提要：“乡财县管”改革是社会各阶层之间博弈的结果。“保工资、保稳定、保运转、保重点”的改革目标兼顾了乡村干部、上级政府、乡镇村民及乡镇领导等四方的利益。“乡财县管”不能从根本上解决乡镇财政财力与约束不足的核心问题.这是因为乡镇财政问题的根源是县管乡镇的政府体制与乡村土地制度。

5、随着经济发展,乡镇村民对维护自身权益、增加公共服务及参与乡镇治理的要求会逐步提高，这些要求将促进乡镇财政改革的发展.关键词:乡镇财政；乡财县管;土地制度自1994年分税制改革以来，中国财政收入进入持续高速增长阶段。根据财政部的公开数据，全国财政收入自1994年的5218。1亿，增长到2005年的31649。25亿,平均年增长17。6%.中国2008年全国预算收入达到6万亿人民币,占GDP的21%。虽然国家财力雄厚,但是同期乡镇的财政状况持续恶化,乡村债务规模越来越大。农业部调查统计表明,1998年全国乡村负债共3259亿元。据农业部有关部门推算，2004年乡村两级债务合计大约是4000亿500

6、0亿。另据财政部财科所的一项研究推算，2004年全国乡村债务总额6000亿元10000亿元。2006年全国全面取消农业税，而农业税一直是许多乡镇财政的主体税种，这让许多乡镇财政收支更难于维持.为了解决乡镇财政问题，2006年中央一号文件，即国务院发布的关于推进社会主义新农村建设的若干意见中,明确鼓励地方对财政困难的乡镇实行“乡财县管乡用” “乡财县管乡用”的主要内容是在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金所有权和使用权不变，乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，取消乡镇预算总会计岗位，由县财政进行预算统编、账户统设、资金统缴、支出统核、采购统办、票据统管，简称“六统”与“三不变”。的

7、财政管理制度改革。本文把“乡财县管乡用”改革简称为“乡财县管”改革.那“乡财县管”改革成效如何？乡镇财政问题的根源及其未来改革走向如何？这些是人们比较关心的问题.本文综合运用公共经济学、公共选择理论、制度经济学与博弈论等多个理论对这些问题进行分析.一、乡镇财政问题的分析框架理论界对乡镇财政问题的主流分析框架是公共经济学。运用公共经济学的财政收入与税收理论、公共物品理论、预算理论，分析乡镇财政的农村税费改革、农村公共物品供给、乡村债务及县乡财政关系等问题。这些研究比较详细地描述了乡镇财政存在的问题，也深入地探讨了产生这些原因的政府体制问题，并提出了一些改革建议。比如,孙潭镇和朱钢、樊纲、林万龙等

8、学者通过个案分析，发现自筹资金是乡镇财政的重要来源。乡镇政府以自筹资金来防止上级政府以县乡财政体制平调财政收入。自筹资金增加了农民负担,因此，樊纲主张建立“公共收支的民主程序”。实践作法是在2002年税费改革中乡镇政府的自筹资金权力被部分取消。这说明单一的公共经济学分析框架可能难于把握财政制度的变化趋势。复杂的乡镇财政问题需要运用多种理论进行综合分析。虽然乡镇财政处于财政的最基层级次，其财政收支结构不及其他层级政府财政复杂，但是乡镇财政变革却牵连到多方面的问题。对乡镇财政问题的分析除了要运用公共经济学之外，还需要多种理论。首先,乡镇财政涉及上级政府、乡镇领导、乡村干部及乡镇村民的利益。对各个利

9、益主体行为目标的分析需要运用公共选择理论；其次，乡镇财政变革是各利益主体参与公共选择的策略发生了变化，产生了新的博弈均衡的结果.对乡镇财政各利益主体的博弈策略分析需要运用博弈理论；再次，乡镇财政收支与约束表现在财政预算的运行机制上，要准确把握乡镇财政预算中存在的问题需要运用预算管理理论；最后，乡镇财政制度改革要基于现有的社会制度基础。对乡镇财政制度的变迁分析需要运用制度经济学.二、乡镇财政的核心问题 “乡财县管”起因乡镇财政风险，乡村干群关系紧张.这项改革有一定的成效，但是不解决乡镇财力与约束不足的核心问题.1“乡财县管改革起因是乡村债务风险巨大，乡村干群关系紧张自20世纪90年代以来,乡镇企

10、业经营亏损、农村义务教育“双基”达标、乡村行政管理费用增长等原因导致乡村的财政与财务收不抵支，取消农业税后乡镇财政更难于维持,乡村债务日积月累，规模庞大。乡村干部侵害村民权益事件时有发生，这造成干群关系紧张。2“乡财县管”改革兼顾了各方利益,取得了一定成效“乡财县管”改革目标兼顾了各方利益。“保工资保障了乡村干部的权益,“保稳定”体现了上级政府要求社会稳定的利益。“保运转维护了乡镇村民享有公共服务的权益。“保重点”有利了乡镇领导工作出政绩。“六统”与“三不变”的“乡财县管”改革约束了乡镇政府非规范的招待费用支出.“减人、减事、减支出”的改革举措减轻了乡镇财政压力。这项改革提高了乡镇财政的保障水

11、平,控制了乡镇债务发展。3财力不足与约束不足是乡镇财政核心问题乡镇财政存在许多问题，但其核心问题是财力不足与收支约束不足。从表1来看,乡级财政财力自1995年起一般性预算收入低于全国比重的10,而乡镇政府服务于中国最广大的群体.乡镇财政严重依赖预算外收支，而预算外收支的规范性更低于一般预算收支,因此乡镇财政收支整体上约束不足。财政收入不足与约束不足造成乡镇存在乱摊派乱罚款、财政供养人口过多及债务负担过重等财政问题，这是造成乡村干群关系紧张的主要原因。表1各级地方财政一般预算收支占全国的比重数据来自朱钢和贾康著的中国农村财政理论与实践，第61页。年份地方合计比重省级比重地级比重县级比重乡级比重收

12、入支出收入支出收入支出收入支出收入支出198766。562。615.821。125.615。416。120。29。05.9198969.168.510。719。329。619.316。521。312.38.6199170。267.89。915。731。221。317.722。711.48.1199378.071。712.817.631.821。918.522。310。79。9199547.870.88.716.918。923。911。121。29。18。8199749。371。110.317。818。523.711。120。89.48。8199948。968。510.419。316.619.9

13、12.720。39。28.7200047.865。310。719.316。519。212.019。18。78.3200147。669.511。220.716。319.912.120。58。18.4200245。069.311.719.614。619。811.021。97。78。0注：（1）比重系指中央与地方合计的财政收支的比重;（2)计算19871993年和1995提的收支比重时，作为分子的地方各级政府的财政收支数据，分别引自地方财政,1995(1）和1996（7)；作为分母的各年财政收支总额数据，引自中国统计年鉴（2002）;(3）19902002年数据来自中国财政年鉴（2003）；(4）收

14、入指本级负责组织的收入，支出包括了来自上级财政的转移支付形成的支出，本级对下级或上级的转移支付不包括在内.4“乡财县管”改革没有从根本上解决乡镇财政核心问题首先,乡镇债务还很难化解。乡镇财政在“保工资、保稳定、保运转、保重点”后很难有剩余的资金来化解债务.其次,乡镇财政财力与支出结构没有发生根本变化.比如,湖南湘潭A镇2006年实行“乡财县管”，如表2所示其支出结构没有很大改变.最后,乡镇财政的软约束状况没有根本改变。湖南湘潭A镇2006年的预算总支出为888.46万元,预算外总支出为696。62万元。近半财政支出游离于预算监督之外.表2 湖南湘潭A镇2001年-2006年一般预算支出情况*数

15、据来自侯经川，杨运姣的“乡财县管”制度对乡镇财政支出的约束效果基于湖南两试点乡镇的实证分析载于公共管理学报，2008年第1期，第63页。年份农业、农村类工交流通部门文教卫科社保福利救济行政管理费公检法司支出其他支出总计数额比重数额比重数额比重数额比重数额比重数额比重数额比重200160。9615。52037。399。52-0118。3330。132。990.76173。0444。06392。72200283.3719。93045.810。956。501。55207。2649.553.510。8471。8017.17418。242003103.3319.732.000.3853。9310。303

16、9.317。51246。8547。144.120.7974。0614。14523.612004198.0823。000108。2712。5724.402。83421.7448。9710。831。2697。9111。37861。242005257。4524。14-0。00102。039.570651.4361。0912.221。1543。194。051 066。322006236。6426.638。820。9999.7911。2313.501。52446.4750。2523。572.6559。676。72888。46注：表中数额的单位为“万元”；比重的单位为“三、乡镇财政问题的根源乡镇财政问题的

17、核心是财力不足与财政收支约束不足。而产生这两个核心问题的根源则是县管乡镇的政府与乡村的土地制度。（一)县管乡镇的政府体制是乡镇财政困难的一个根源根据中华人民共和国地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法规定，乡镇政府必须办理上级政府交办的事宜。在县管乡镇的政府体制下，县级政府决定了县乡财政体制中乡镇收支划分的内容，这实质上是县级政府决定了乡镇政府的财政收支规模与结构。实践中，县级政府在县乡财政体制安排中，集中较多的财力在县财政，而把较多的支出责任划给乡镇政府.根据公共选择理论的解释，县级政府是理性与自利的经济人，这导致乡镇财政压力较大，财政收支紧张。县管乡镇体制使“乡财县管”不能解决乡镇财

18、力不足的问题。1县管乡镇的政府体制植根于中国的政权体制传统中国历史上国家政权反复出现“合久必分，分久必合”的现象。由于政权分裂带来不断的征战杀伐,而一旦统一后,人民能够休养生息,因此，中国传统文化上倾向大一统的思想。要保持国家的统一就必须加强中央政府的权力.根据制度经济学，中国人传统道德上要求统一的内在制度与中央集权的郡县制的外在制度很好地融合在一起。民国政府时期,各地军阀拥兵自治。这时的地方自治是统治阶层的少数人自治，不是民主自治，这种地方自治导致地方军阀的腐败与互相杀伐，激化了社会矛盾。中国的革命运动适应人民传统文化上希望国家统一的内在制度要求，推翻了地方集权政府的外在制度,建立了中央集权

19、的外在政治法律制度。根据制度经济学的制度变迁理论，中央集权较地方集权是一种进步，因为中央集权消除了地方之间的征战，统一了全国的市场，降低了商品流通成本，提高了中央政府的行政能力,而且使内在制度与外在制度得到了统一。县管乡镇的政府体制符合内在道德制度与外在政治法律制度的共同要求。2县管乡镇的政府体制也是相关利益主体博弈的均衡点中国农村人口占全国人口的50%以上,中国农村稳定，国家就稳定了.因此，上级政府有管控乡镇，稳定农村的动力.粮食是国家的战略物资,农业是国民经济的基础,同时，中国农村土地是地方预算外资金重要来源,也是城市化发展的基础。政府有控制农村土地的动力。根据博弈理论，影响乡镇公共选择的

20、主体主要有：上级政府、乡镇领导、乡村干部与乡镇村民。上级政府掌控了乡镇领导，乡镇领导掌握了乡村干部，乡村干部管制着乡镇村民.虽然有的乡镇村民通过上访与闹事来影响上级政府，但是整体上，上级政府在四方博弈中处于优势的地位.县管乡镇的政府体制符合上级政府的利益要求。这种博弈结构的均衡点就是县管乡镇的政府体制。3“乡财县管”改革举措是相关利益主体博弈策略变化的结果根据公共选择理论，在近期目标上,上级政府要求稳定农村社会，乡镇领导希望仕途晋升，乡村干部追求稳定的工资收入与福利，而农民则期望能减轻税费负担与维护自己的正当权益。自上世纪90年代以来，特别是分税制改革以后，处于压力型政府下的乡镇财政收支困难不

21、断加大。乡村干部为执行领导决策与追求自身的利益，有时会侵害部分乡镇村民权益。利益受损的乡镇村民则改变以往一味服从乡村干部的博弈策略，通过上访与闹事增强他们在博弈中的力量,这影响了农村社会的稳定,这是导致当前的县乡财政体制难于运作重要原因。上级政府为维护社会的稳定，只有主动进行“乡财县管”改革.虽然“乡财县管”没有改变县管乡镇的政府体制，甚至是强化了县管乡镇的政府体制，但是在这种改革中，上级政府与乡镇领导做出了利益上的让步。上级政府的让步是非正式地承担部分乡村债务，乡镇领导的让步是减少了部分非规范性的支出。这增加了上级政府的财政压力，强化了对乡镇领导行为的约束。在这项改革中,乡村干部受益于工资收

22、入得到保障,组织收入的压力得到缓解。乡镇村民也获得部分利益，农民的税费负担减少了,财政对农业支持与转移支付得到落实，部分土地权益得到维护。4县管乡镇的政府体制是“乡财县管不能解决乡镇财力不足的根源前文数据显示,“乡财县管”虽然对乡镇财力承担了一定的保障，但是,乡镇财力不足的问题没有解决，乡镇债务的规模没有扭转.首先，纵观全国的乡镇情况，只有经济发达乡镇财力状况比较好,这是因为经济发达乡镇的土地收入与税收收入高.从国际层面来看，发达国家的乡镇级政府其财力多数需要上级政府的转移支付，因此，在中国，期望通过发展乡镇地区经济的方式解决乡镇财力问题是不现实的。其次，出于公共选择理论所说的自利原因，各级政

23、府层层集中财力的中国财政体制使县乡财政都普遍比较困难.期望财政困难的县级政府对乡镇给予较大的转移支付也是不现实的.“乡财县管”的成效很大程度上取决于县财政的状况。因此，县管乡镇的政府体制下，“乡财县管”不能解决乡镇财力不足的问题。（二）乡村土地制度是乡镇财政困难的另一个根源农村土地的集体所有制使乡村干部成为农村土地使用权调整的决定者，乡镇村民因依赖于土地而依附于村集体,由此受到乡村干部的制约.在这样的乡村土地制度基础上选出的乡镇人大代表大多数是乡村干部，而乡村干部其职务的任免及其收入又受到乡镇领导的制约，因此,乡镇人大很难对乡镇财政形成利益竞争性约束。利益竞争性约束是指由于政府与纳税人存在利益

24、竞争，即政府的税收正是纳税人的税收负担，作为纳税人利益代表的人大代表有强烈的动机约束政府支出，以确保政府支出的高效率.乡镇人大对乡镇财政收支软约束加重了乡镇财政的困难.“乡财县管”不能弥补乡村土地制度造成的乡镇财政软约束.1当前的乡村土地制度是四方博弈的必然结果中国传统的土地制度是土地私有制，土地私有制是社会财产私有制的基础。虽然农村土地集体所有制保障了农民享有土地使用权的权益，也成为农村社会保障的基础,但是,也使农村土地的流转受到限制,影响了农地生产率的提高.这种土地所有制使农村土地实质上被政府所控制.农村土地集体所有制是政府维持农村社会稳定的基石.起初,耕者有其田的土地改革受到乡镇村民的支

25、持，这也是中国革命成功的关键。后来,农村土地收归集体所有后,上级政府、乡镇领导及乡镇干部都是土地集体所有制的受益者，这种土地所有制便于乡村干部对农民的管理.而农民分到的土地本来是地主的，现在又收归集体所有，农民只有服从，因此，土地集体所有制的这种外在制度安排也是四方博弈的必然结果。2乡村土地制度使乡镇预算管理模式处于“前预算时代”模式根据预算管理理论,内奥米凯顿以收入汲取，行政控制和社会责任三变量情况,将预算管理模式分为“前预算时代，“预算时代”与“超预算时代”三种类型。“前预算时代”是高收入汲取，低行政控制与社会责任，而“预算时代”是三变量都高，“超预算时代是高收入汲取与社会责任，低行政控制

26、.虽然乡镇财政财力不足，但是其行为模式还要归为高收入汲取型,其原因是乡村干部积极组织收入，有时造成乡镇村民的权益很大损害，有的乡镇村民因此上访与闹事。由于乡村土地制度缺陷，乡镇人大不能有效代表乡镇村民监督乡镇政府，因此其行政控制本质上属于低水平的,而且乡镇政府也因此无从获得乡镇村民的信赖与托负，不存在直接对乡镇村民承担社会责任的问题。3乡村土地制度下乡镇政府间接的承担了部分的社会责任由于乡村土地制度使乡镇人大作用弱化，乡镇政府负责的对象主要是上级政府。上级政府乃至执政党的执政合法性起源于人民支持下的“枪杆子里出政权,和平建设期执政合法性基于通过发展经济与提高人民的生活水平获得人民的认可.这有别

27、于现代西方国家政府的合法性基础。虽然如此,上级政府还是非常关注民意走向。因为民意走向关乎社会的稳定.稳定压倒一切的执政理念隐含着政府向人民负责的意思。上级政府通过维稳来向人民负责。社会稳定在一定程度上表示人民对政府的肯定与信任.上级政府通过对乡镇政府的领导，使乡镇政府也承担起维稳的责任，间接的承担了部分的社会责任。4“乡财县管”不能弥补乡村土地制度造成的乡镇财政软约束“乡财县管”虽然强化了行政监督，但是乡镇财政的软约束不会有实质上的改变.上级政府的行政监督不能填补乡镇人大软约束留下的监督空缺。首先，县级政府自身的财政收支还存在县级人大的软约束,县级财政收支不规范的情况也不少,其自身不正,何以正

28、人？其次,虽然“乡财县管”改革后，乡镇财政会计事务由县财政局设置的会计核算中心统一处理,但是由县乡之间还是存在信息不对称的情况,县会计核算中心只能审核乡镇报送票据的规范性,对其实质内容无从监督。最后，县会计核算中心统核的只是乡镇财政中的一般预算收支部分，乡镇预算外收支并没有全部纳入，县会计核算中心对乡镇的制度外收支更无从了解.因此,“乡财县管”的上级政府行政监督非常有限。乡镇财政收支无有效约束的状况没有根本改变.四、乡镇财政改革的发展趋势经济发展是社会发展的源动力，也是乡镇财政改革的源动力。经济发展会促进乡镇村民维权能力的提高，促进乡镇村民对公共物品需求的增长，促进乡镇村民参与乡镇治理的活动,

29、这将影响未来乡镇财政改革的发展.1乡镇村民的维权活动将促进乡镇财政财力向乡镇村民倾斜随着经济发展，人民生存的基本需求得到满足后，对维护自身权益的要求就不逐渐提高。这不但得益于人们法律意识的提高，更得益于人们有能力去维护自身的权益.因此，生活水平提高后，乡镇村民对政府要求更高了，对政府更不满意了，这会是一个规律。从而政府面对乡镇村民的维权压力更大了。在上级政府、乡镇领导、乡村干部与乡镇村民的博弈中，乡镇财政收支格局更要向乡镇村民利益倾斜。当前政府提出民生财政的财政理念及扩大对农业的财政支出正是对这个趋势的反映.2乡镇村民对公共物品的高要求将促进县以上政府直接向乡镇财政转移支付随着经济发展，乡镇村

30、民收入水平的持续提高,乡镇村民对乡镇公共物品需求的提高促进乡镇政府的职能不断增长。强县弱乡的县乡体制将不适应社会对乡镇财力的需求。为在更高的水平上保障乡镇财力,部分地区将可能出现县以上高层次政府更多地直接向乡镇财政转移支付的财政体制.3乡镇村民参与乡镇治理促进乡镇财政收支约束硬化出于乡镇村民维权及对公共物品需求的压力,为稳定社会，消除误解,政府不断扩大政府信息公开的范围与深度，这为乡镇村民参与乡镇治理提供信息资讯的条件.为提高乡镇村民对政府施政的满意度,政府必须增加对乡镇村民需求的了解,拓展与乡镇村民沟通的渠道,为此,政府将逐步放松对乡镇村民自主建立非政府组织的管制，这为乡镇村民参与乡镇治理搭建了平台。出于经济发展的要求，乡村土地使用权流转量将不断增加，乡村土地使用权流转制度不断完善。乡村土地制度中的土地使用权不断物权化。这将使乡镇村民不再依附于村集体,从而有利