b资产证券化b公用事业改革的有效路径

1、公用事业改革求解：比较与选择王自力 (江西财经大学产业组织与政府规制研究中心 江西南昌 330013)关键词公用事业改革 SSP 比较 选择摘要SSP范式有助于我们理解公用事业改革的不同模式绩效。以竞争市场结构替代垄断的市场结构、以私有产权替代公有产权、以出让经营权的方式对公用事业进行改革在理论与实践上都存在若干负面影响。走融资之路既可以解决经营公用事业所面临的资金困难问题，又可以避免其他模式的负面影响，是适合当前中国公用事业改革的一种模式。无论是在理论上还是在实践上，公用事业改革已经受到越来越多的关注。从西方发达国家对公用事业改革的经验来看，改革的模式主要可以分为以下几类：一是改变市场结构，

2、以市场竞争代替市场垄断；二是改变公用事业企业的所有权，例如通常所说的私有化；三是在公用事业经营权上做文章，如特许经营等等；第四种模式则是通过融资途径来解决经营公用事业所面临的资金困难问题。本文将首先阐述一个理论分析框架，基于这一框架，从权利变化的角度来探讨上述四种模式对中国公用事业改革的适宜性问题，对中国公用事业改革提出自己的见解和思考。一、分析框架：SSP范式SSP范式是由美国密歇根州立大学A爱伦斯密德教授拓展的一种理论框架，这一框架关注的是对制度与经济绩效间的关系作出预测，对人们在不同的权利安排下会得到什么作出预测。SSP范式包含了三个核心概念：状态（situation）、结构（struc

3、ture）和绩效（performance）。状态包括个人、团体和物品的特性(状态)，各种特性导致人们在经济活动中的种种相互依赖性并影响着制度与绩效间的关系。在传统公用事业领域里，市场主体存在着与一般竞争性市场的最大差别就是政府兼有市场监督者与生产者双重身份。而这种特殊身份形成的历史与经济根源则是源于公用事业产品生产的特殊性，即生产的自然垄断性与产品的公益性。结构指的是权利结构，是人们一切权利(机会)的集合，它代表着一个社会的游戏规则。通常对于结构的分析主要局限于名义上的生产要素所有制和市场竞争，但权利结构应该包括更广泛的内容：使用权和交换权及收益权，不同的交易类型，等等。产权说明了与一种资源或

4、任何行动路线有关的人与人之间的关系，社会依此控制和协调人类的相互依赖性，解决人们的利益分配问题。由于权利安排对经济运行和效果有影响，选择权利就是选择利益。相互作用也能产生外部性收益，权利的选择则影响这种收益的实现和分配。权利界定了某个人可获得的行动路径，个人对这些行动路径的选择要受制于其他人在其机会集合内预期的和实际的选择。因此，一个人的权利是其他人的成本，是抑制他人需求的强制能力。现实中的机会集合分配是可以被认同的，因为在这些集合内，当事人往往相互制约，最后认同于一种交易。而其他人为了避免更大的伤害，拥有的仅仅是向权利所有者支付的选择。从这一意义上说，那些没有或仅有不多的权利的人就是不能给他

5、人带来成本的人，因此，没有人在做其想做的事时需要得到这些人的同意。不同的权利体系之间以及各自内部存在着重要的结构差异，这种差异对绩效可能会产生影响。绩效是指财富和机会在不同的个人(团队)间的分配，即谁获得了什么，谁承担成本。人们必须进一步明了是对谁有利的效率。在SSP范式中，状态是给定的，结构是可选择的。在给定的状态下，所选择的结构决定了最终的绩效。基于上述概念，公用事业改革可以理解为从某种权利结构向其他权利结构转变的过程，也是一个利益的重新分配过程，改革的结果就是对权利结构选择的结果。通过比较可选的不同权利结构及其绩效，有助于我们对改革有一个前瞻性的认识。二、公用事业的权利结构变动分析定价权

6、毫无疑问，在大多数情况下，垄断的市场结构与竞争市场结构相比是低效率的。目前的公用事业垄断经营格局在很大程度上是以传统的自然垄断理论为其理论基础的，即由于自然垄断行业存在规模经济和边际成本递减，多个经营者经营于同一市场会造成规模不经济，同时，由于边际成本递减，边际成本低于平均成本，如果企业按边际成本定价原则，企业就必然亏损，而按高于平均成本定价又会然导致供给不足，等等。因此，在传统自然垄断理论下，具有自然垄断特性的公用事业必然不适合于市场经营，而必须政府垄断经营。但是，随着鲍莫尔等人提出的可竞争市场理论，认为，只要在位的经营者不具有法定的地位，由于潜在进入者的威胁，垄断的在位者就会像在竞争状态下

7、那样行事，因而能够提高经营效率。一些学者正是基于上述理论依据，提出公用事业可以引入竞争，无须由政府垄断经营的论断。但是，鲍莫尔等人的可竞争市场理论的理论假设并不现实，即潜在的进入者对在位者威胁并不像想象中的那么有力。理由是，由于经营公用事业需要大量的特质性投资，即使在位者能够获得高于正常利润的垄断价格，潜在的进入者也不可能在短期内进入这一市场，这可能至少需要数年甚至更长的时间。如果在位者在获得垄断利润后再实行价格策略，潜在的进入者就要遭受损失。无论是在位者还是潜在的进入者都能够明确地知道这一点，因而结果必然是，潜在的进入者不可能真正地进入这一市场，竞争威胁自然也就缺乏现实意义，在位者可以放心地

8、获取垄断利润。更重要的是，公用事业除了具有规模经济特性外，还具有产品需求弹性低、固定管网和地域性的特点，而后者使公用事业与其他自然垄断行业具有明确的不同。打破自然垄断、引入竞争的经典例子出于电讯业，如中国联通与中国移动的竞争对市场绩效改善。在移动通讯市场引入竞争后，企业把市场馅饼做大了，消费者得到了更低的价格和相对更优的服务，政府获得了更多的税收，可谓是多赢的增和博弈。这被众多学者们津津乐道、反复引用。但是，电讯业的产品特性与我们通常所指的公用事业服务存在巨大的差别。一方面，对于通讯这类服务的价格需求弹性比较大，即使不存在生产者竞争，生产者为了刺激需求从而使利润最大化，也具有降低价格刺激需求的

9、愿望，因而目前移动通讯服务的价格降低并非完全来自于市场竞争；如果考虑到电话等替代品的竞争，当前对这一市场竞争对价格的影响力显然被高估了。而最关键的问题是，即使不考虑上述因素，移动通讯市场引入竞争也不是对自然垄断理论的否定。自然垄断理论适用于规模经济下边际成本低于平均成本的状态。规模经济事实上普遍存在的，在凡是需要较大固定资本投入的行业里我们都能看到规模经济现象，但只要市场需求足够大，企业就不会面临在低于平均成本时的边际成本定价问题，因为边际成本在某一个产量后总是要上升并高于平均成本，因此，只要市场需求大到能够容纳多家供给者，就不会存在自然垄断问题。移动通讯市场能够从垄断走向竞争是市场需求曲线变

10、化使然。在移动通讯服务市场，通讯网络并不是实体性的，消费者在很大范围内可以不受网络的地域分布约束来选择生产者。而我们通常所指的公用事业服务尤其是供水、供电、供气等服务都是人们日常生活、生产所必需，而且产品几乎无差异，因此其价格需求弹性非常低，即使在竞争状态下，价格策略对生产者的吸引力也很低。并且，水、电、气等的服务提供中，需要固定的网管分布来支持，这种管网的分布特征使这些市场至少在近期内根本不可能像移动通讯服务市场那样可以被分割为若干个生产者共同经营。难以想象两个生产者将各自的网管接入同一消费者，因为这几乎必然意味着其中有一个生产者的投入是完全无效的。要解决规模经济的固定成本分摊问题就必须扩大

11、市场对这一产品的需求，这就要求扩大经营所需的管网分布面积，但这也就意味着固定成本增加进而增加边际成本递减的趋势，边际成本低于平均成本随着市场需求的扩大依然存在；而且，一个生产者的经营管网扩大必须要以另一个生产者的管网的缩小为前提，这在某种程度上就意味着在一个既定区域内两个生产者几乎不可能同时解决规模经济问题。上述问题使通过市场竞争定价的愿望无法实现。由于这一原因，在这些公用事业服务领域必然存在着地区性的生产者垄断。如英国在实行公用事业民营化后，10个自来水和排污公司、12个电力公司仍然维持着地区性垄断的状况。因此看来，由于网络性公用事业的特殊性，在这一领域引入竞争的想法并不现实。(二) 所有权

12、私有企业比公有企业更有经营效率是长期以来一直流行的观点，这一观点渗入到公用事业理论的结果就是，一些学者们认为应该将公有的产权替换为私有的产权模式。人们常常认为在公用事业领域，公企业效率低下，因而应该以私有企业替代公有企业。但一些学者早就指出，垄断的市场结构是公用事业低效率的根源，公用事业企业低效率事实上可能只是因为他们处于自然垄断的地位，换句话说，私有企业在自然垄断状态下其经营效率也会因缺乏竞争而变得低下。世界银行首席经济学家斯蒂格利茨在考察了西方一些国家的公用事业所有制制度后曾经评价说：“并不是所有的国有化的企业都缺乏效率。例如，加拿大有两条铁路线，一条由政府经营，一条由私人经营，它们在经营

13、效率方面相差无几。法国的许多国有化企业与私人企业一样有效率。 政府企业与私人大公司在效率方面的差别可能并不像认为政府总是无效率的流行观念想象的那样大，特别是在两者都面临某种程度的市场压力和竞争压力的情况下”。 Menard and Shirley(1999)对法国的自来水行业研究显示，有的公有生产者表现的非常好，而有些私有经营者表现很差。不同模式存在着不同问题（Cour des Comptes 1997）。国内的一些学者通过对英国公用事业民营化的研究，也认为所有制形式的改变与公用事业经营绩效并无显著贡献。从目前国内外对公用事业经营体制模式的实证研究结果来看，并不能得出非公有的经营模式就一定比公

14、有的经营模式更有效率的结论。如果公有企业与私有企业在经营效率上的差别无法证实，在无法改变市场垄断结构的状况下，传统理论关于自然垄断的论断就依然正确：由政府出面经营这一行业要优于私有企业经营这一行业。因为私有的市场企业相对公有企业而言更偏重于盈利目标，私有企业利润最大化产量较公有企业的最大化产量会更小，市场结构从公有企业垄断转变为私有企业垄断，社会福利的无谓损失增大。从公有企业向私有企业的转换实践中来看，由于地方政府的自利等原因，还可能引发其他一些问题。如在上海、合肥、福州等地的自来水业民营化，其资产售让都获得了较高的溢价，如2002年上海浦东自来水公司50%股权，7亿资产，溢价到20亿转让给法

15、国威立雅。但正如一些专家所指出的，自来水价格的定价是以其资产核算为重要依据的，企业本身不可能承担溢价损失，必然要通过从水价收取中收回这笔投资，也就是说，这笔投资最终还是要由社会公众来承担，这也就意味着，在公用事业国有资产溢价转让这笔政府与企业的所谓“双赢”交易中，社会公众成为输家。正因为私有化在理论和实践上都存在诸多问题，即使在公用事业市场化比较早的西方发达国家，完全的私有模式也是非常少见的。(三)经营权特许经营及其变通模式BOT、TOT等是一段时间来国内在理论上讨论颇多，认为比较适合中国公用事业改革，在实践也被较多地采用的融资模式。这些模式的共同特点是，政府以出让一个比较长时期的某一特定公用

16、事业的经营权及其相应的经营收益为代价，解决经营建设公用事业所需的巨额前期资本投入问题，政府拥有公用事业的最终所有权并在到期后收回其他权益。特许投标作为治理自然垄断的一种方式是由德姆塞茨提出，其基本思想是周期性的、公开拍卖特许经营自然垄断企业的权利。由于要求投标者规定在特许经营期间其所收取的自然垄断产品的价格，出众最低的投标者将获得自然垄断企业的经营权。从形式上看，这种事前的竞争确实能够显露经营者的真实成本信息。但以威廉姆森为首的一些经济学家对上述思想进行了置疑，他们反驳认为：这种投标订契约的过程存在着巨大的交易费用，要求每个潜在出价者要指定其现在或未来准备提供服务的价格，甚至指定未来如果环境变

17、化，所需做的价格变化，制定、谈判及执行完全合同几乎是不可能的。替代完全合同的方法是不完全合同，但这会引起机会主义行为。特别是当交易周期性发生、不确定并涉及到大量的专用资产投资时，实行单一层级制治理方案要比以市场为中介的合同模式相对具有优势。来自法国的经验研究则支持了威廉姆森的理论。（Menard and Shirley，1999)虽然在特许经营期限比较短，投标反复进行时，政府作为监管者确实能够获得关于经营公用事业的成本、价格等许多有用信息，但是，当需要巨额的特质性投资时，特许经营期限就必须放宽到相当长的时间，(通常都很长，一般的至少是20年，四川邛崃是50年)，信息披露的优势就不复存在，取而代

18、之的是经营方的单方信息优势。此时，在足够长时期内拥有经营权的经营者的行为与利润最大化企业的行为差别微乎其微。垄断下的产品定价问题仍然存在。同时，我们还必须注意到政府将经营公用事业的控制权转移给完全的市场主体的一些潜在问题。想象在一个不能满足规模经济要求的城市郊区，由于无法补偿成本，私人资本是不会在这样的地方投资经营如自来水这样的公用事业，因为这会导致其亏损。但是，如果没有这样一些基础设施，这个地区的其他行业投资也将难以进行。如果由政府投资在这样的地区建设一个自来水厂，虽然这家自来水厂也将面临亏损(亏损由政府通过税收予以补贴)，但如果因为基础设施的完善而引致该地区其他行业的投资增加，将会使全社会

19、的经济总量增加，社会福利得到改善；而且，政府也能够从其他行业发展引起的税收增加获得收益，弥补对自来水厂的补贴甚至能够得到额外的税收收入增加。此时，政府就可以像一个有远见的项目组合投资者，以某一个项目的短期亏损来换取整个项目组合的收益最大。但是私人投资者是不可能这样的，因为他们不具备税收权力，无法获得经营企业的外溢收益。此外，无论是私有化或者是特许经营，只要是政府在长时期内失去对公用事业的经营控制权，其产生的问题就决不仅仅是垄断定价引起的社会福利损失。例如长春汇津公司一案，由于民营化后的污水处理公司与政府发生资金纠纷，导致一方面巨额的企业资产闲置，另一方面是数量惊人的未处理污水滚滚流入松化江。这

20、样的事例足以提醒人们对公用事业的经营权予以更多的重视。(四)收益权通常，城市公用事业经营需要有大量的特质性投资，如管网及大量的专用设备，这些投资金额巨大且具有明显的沉淀性，一旦投入就很难转移为他用。如法国的自来水行业，这些成本在全部成本中比例高达80%（Claude Mnard，Stphane Saussier1999）。因此，对于地方政府（他们决定公用事业服务经营权的归属）而言，经营公用事业的前提条件是必须拥有足够的财力来添置和维护昂贵的特质性投资才行。事实上这正是大多数地方政府所面临的瓶颈约束。英国正是在财政支出捉襟见肘，对公用事业的补贴难以为续的时候才开始对公用事业进行民营化改革的。中国

21、目前的情况也不例外。自1998年中国实施积极财政政策的5年来，平均赤字比率上升到2.8%（郭庆旺等，2003）。政府在筹措设施建设资金等方面仍然面临着巨大压力；并且随着经济发展对公用事业服务需求的迅速增长，这种压力越来越大。以污水处理为例，按国务院批准的“十五”环保计划要求，到2005年，城市生活污水集中处理率要达到45，50万人口以上的城市要达到60。资料表明，要完成污水集中处理目标，全国需要新建1000多座污水处理厂，新增处理能力2600万吨日，总投资达千亿元。公用事业目前存在的关键问题是资金不足，其实公用事业改革以来无论是国内还是国外所采取的种种形式都含有为了解决基础设施投入的资金不足的

22、意味。引入竞争的另一层涵义就是引入其他形式的资本；从某种意义上来说，出售公企是希望以私有资本具有在公用事业领域长期投资的产权激励；特许经营的根本特征是政府以公用事业的未来收益权利为代价来获取非公有资本的投入。但上述模式都存在一个共同的问题，即政府将完全失去或在很长时期内失去对公用事业的经营控制权，导致社会福利的无谓损失。因此，对于公用事业的基本权利束来说，最重要的不是其所有权或收益权，而是其经营权。需要找到一种能够保有政府对公用事业经营权的融资模式。通过追加财政投入来解决这一问题是困难的，因为政府对公用事业所采取的一系列改革尝试就是为了解决财力不足这一难题。发行地方政府债券是政府融资的另一条路

23、径。但就我国现阶段的行政管理体制状况来说，中央与地方的事权和财权划分仍然不够规范，地方政府职能定位仍不尽合理，一些地方政府尤其是部分市县和相当数量乡政府的隐性负债已经比较高，加之地方财政负债缺乏强有力的制度约束，地方政府发行债券融资的必要的制度条件并不具备，正因为如此，我国现行法律不允许地方政府发债。在不损害所有权及经营权的完整性的前提下，出让一段时期内部分甚至是全部收益权以解决资本问题是市场经济融资的常用模式。事实上，大多数市场企业都是通过资本市场以发行股票、企业债券、银行借贷等一些现代融资手段来解决融资问题。但传统的公用事业企业本身的资产负债比率过高，大多数公用事业企业都不能满足发行股票及

24、向银行借贷所需的资产负债率要求，因此，通过上述传统手段从资本市场融资不能从根本上解决目前公用事业普遍存在的资金需求问题。这使公用事业企业在融资之路上陷入了一种很奇怪的境地。一方面，对资金的供给者来说，他们真正关心的是资金的安全与收益。从收益来看，公用事业能够在长期内为借贷资本提供稳定的现金流收益。大部分公用事业事实上在基础设施投入问题解决后的未来的长时期内都具有一个非常稳定的现金流，收益率也是稳定且相当可观的。随着城市经济的发展、人口规模扩大，对公用事业服务的需求迅速增长。在很多地方，特别是在众多的大、中型城市，经营公用事业的规模经济条件已经能够得到满足，其前期的巨额特质性资产投入能够被其产品

25、分摊并具有盈利空间。同时，由于多数公用事业服务都是城市居民基本生活所必需的，其市场风险非常小，具有稳定的现金流收入及利润收入。以当前正在广泛进行民营化尝试的自来水行业来说，尽管国内对这一行业的真实利润率到底有多高尚存在争议，但从国外一些有丰富经验巨型水务集团已经或正在积极进入中国自来水行业来看，从侧面证明了对这一行业的投资回报。因此，公用事业融资所需的投资回报并不是问题。从安全性的角度来看，只要公用事业所融资金用于巨额的物质性资产投资，就成为不可转为他用的能够产生现金流收益的固定资产，这事实上比其他非专用性资产更具安全性。但问题是，传统融资制度是以净资产抵押为基础的，公用事业的净资产根本不足以

26、成为巨额融资的抵押。另一方面，由于传统公用事业企业的负债率较高，如何保证所融资金不被原有债务侵蚀也是一个问题。传统融资制度无法解决上述问题，因而无法有效实现对公用事业融资的供给与需求。上述分析自然使我们把公用事业改革的视野放宽到金融领域的制度创新：资产证券化(ABS)。诞生于美国的资产证券化制度，以其巨大的制度优势创造了20世纪金融领域的奇迹，成为近三十年来世界金融领域最重大的创新之一。资产证券化是将缺乏流动性但又能够产生可预期的稳定现金流的资产汇集起来，通过一定的结构安排对资产中风险与收益要素进行分离与重组，将其转变成可以在金融市场上出售和流通证券的过程。虽然证券化并没有固定的形式，但对证券

27、化资产有一个最根本的要求，即任何资产要成为证券化标的物，其现金流量必须可以在适当地切割、重组之后，达到相当的稳定性。如此，才有可能利用标的资产所产生的现金流量支付证券化所发行证券的本金和利息。而公用事业恰恰吻合资产证券化所需的这一最关键条件：稳定的现金流收益。在资产证券化过程中存在一个独特的制度设计：特设信托机构（），即由具有独立法人性质的SPV而不是发起企业拥有融资资产的产权。这一设计的本来目的是为了使融资资产的质量与发起人自身的资产信用水平分离开来，融资资产在发起人破产时不作为法定财产参于清算，不列入清算范围，从而达到“破产隔离”的目的，使投资者不受发起人的信用风险影响，以增加融资资产的安

28、全性。这一制度设计对公用事业企业存在着更为重要的意义，即SPV制度不仅解决了公用事业原有债务与所融资金的安全隔离问题，避免了证券化所融资金被企业原来的债务侵蚀；更为重要的是，利用这种制度安排可以使公用事业企业在获得资金的同时能够保有经营权：发起融资的公用事业企业只需与SPV签订回购协议，SPV以资产租赁的形式将资产交给原发起的公用事业企业经营，企业将经营所获现金收益以租金形式支付给SPV，SPV再将这部分租金用于债券利息偿付；在债券偿付完毕后，SPV所属资产完全归发行企业所有。这样，公用事业企业能够成功地在保有经营权的前提下融得经营所需资金。通过上述制度安排，在资产证券化过程中，债券的发行期间

29、项目融资的资产所有权虽然归SPV所有，但其经营决策权依然归原公用事业企业所有。因此。运用资产证券化方式不会发生失去公用事业经营权所引发的一系列负面问题。三、结论与思考通过对上述四种模式的分析，我们看到，无论是改变市场结构、转换所有权还是出让经营权，在目前的状态下，都无法解决公用事业由于网络性及相应的自然垄断所带来的负面问题，关键的社会福利最大问题没有得到解决。在理论设想上，如果政府能够通过价格监管解决公用事业产品的合理定价问题，上述三种模式都是可行的。但遗憾的是，尽管价格规制理论提出了许多令人兴奋的设想，价格规制理论存在更多未解的理论难题。而一个更现实的问题的，所有的价格规制设想都是以一个完善

30、而强大的价格监管体系为前提的，而这种体系的建立也许和解决公用事业产品定价问题一样难。因此，贸然选择上述三种模式中的任何一种作为公用事业改革的主导模式都可能导致社会福利的无谓损失。事实上，公用事业改革的最直接原因是政府缺乏继续经营公用事业所需巨额资金。因此，政府以出让部分收益权为代价通过市场融资，能够保证关键的经营权及定价权不会因为市场利益扭曲资源配置效率的前提下，又能继续保证公用事业产品(服务)的有效社会需求得到实现。走融资之路是当前中国公用事业改革比较现实的选择。但是我们也应该注意到，融资之路也面临着一些问题。一方面是老的融资路子很难走下去，因此，需要在融资制度上寻求创新，例如资产证券化。但

31、资产证券化如何与公用事业的特征结合起来，我们缺乏经验，西方国家也很少这方面的案例供我们借鉴，因此，需要我们在技术、法律许可等各方面做更深入细致的研究。另一方面，政府的偏好也是一个值得关注的问题。对于前三种模式，尽管可能存在隐患，但对在任的政府官员来说，财政负担解决了，而隐患在当期显现的可能性却很小，如何处理是其后任的事；而采用资产证券化这样的融资制度，由于融资的前期工作多、时期较长，再加上证券的发行认购等一系列程序，在任的官员做这件事可能只是为后任“乘凉”做准备，而财政负担这样的问题在当期却得不到解决。因此，如果考虑到政府(官员)的利益，融资对他们可能就不是一个较优的选择。进一步，由于获得公用事业的经营权对潜在的进入者来说将获得巨大利益，寻租行为也将使公用事业的改革路径选择面临更多的复杂因素。等等。如果考虑到这些，公用事业改革可能就不仅仅是一个行业经济问题，而更多的是一个公共选择问题。公用事业改革涉及三类基本行为主体：政府，公用事业企业(包括在位的经营者及可能的进入者)及社会公众。公用事业改革事实上就是上述主体对权利结构的重新选择与相互作用的过程，因而必然是一个利