策研究关于农村征地社会矛盾与法律监管对

1、.PAGE ：.；PAGE 8关于乡村征地社会矛盾与法律监管对策研讨关于乡村征地社会矛盾与法律监管对策研讨作者闫凤翥【内容摘要】乡村征地社会矛盾是新时期乡村出现的新的、特有的社会矛盾。征地社会矛盾是指因政府实施征收土地行政行为产生的以土地人身依靠关系衍生的征收土地收益分配社会矛盾法律关系的总称。征地社会矛盾产生的缘由主要是立法不健全、执法不严厉、行政法律监管不到位、司法审查薄弱、滥用村民自治权等。为防止因征地导致的乡村新的社会矛盾发生，必需大力完善有关征地、土地收益分配、乡村集体经济组织成员管理法律、法规建立；明确各级政府行政监视、管理职责；强化司法审查作用，改动对行政行为、村民自治行为司法审

2、查观念；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径等。【关键词】乡村征地 社会矛盾 法律监管 处理战略【正 文】80年代前，乡村社会矛盾主要是消费队年度结算分配产生的分粮矛盾；80年代至20世纪末乡村社会矛盾主要是乡村统筹提留引发的再分配矛盾；进入21世纪以后乡村大量土地被征收，2006年全面免除农业税及乡村统筹，国家实行粮食补贴政策，乡村社会矛盾演化为征地社会矛盾。方案经济向市场经济转轨时期，因征收土地引发的大量严重的乡村社会矛盾，被胡锦涛总书记以为是构建调和社会必需处理的三大热点问题之一。所以，建立以科学开展观为根本指点思想的征收土地、征地收益分配法律制度是处理乡村征地社会矛盾、促进

3、乡村调和开展的根本途径。明确各级政府行政监视、管理职责是处理乡村征地社会矛盾根本手段。强化司法审查作用，改动对行政行为、村民自治行为司法审查观念是处理乡村征地社会矛盾的根本保证；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径是处理乡村征地社会矛盾的根本方法。近几年，政府及国土部门比较注重征地补偿足额到位的监视管理，对集体经济组织土地收益分配层次的法律监视和管理不太关注。短少从维护乡村社会调和稳定的政治高度进展监管和研讨。本文以笔者承办的大量乡村征地社会矛盾实践案例为根底，着重从化解乡村征地社会矛盾，创建乡村调和开展、维护乡村社会稳定的高度，全面研讨并提出处理乡村征地社会矛盾问题的对策。一、土

4、地收益分配矛盾是乡村征地社会矛盾的主要表现方式土地收益分配是指农民集体经济组织依法运营管理本集体一切的土地或集体土地被依法征收所获得的收益，经集体成员大会民主决议，依法在本集体成员内部实行分配的行为。当前，土地收益分配矛盾主要表现为以下 类型。一截留型土地收益分配矛盾 2021年7月因建筑大广高速公路需求征收河北衡水市某村120亩耕地，征地补偿费规范为每亩28000元。村委会决议给被征地户每亩15000元，其他归集体一致运用，村民不赞同村委会的分配方案，征地款不断没有落实。就在建立单位即将在该村被征收的土地上施工时，该村很多被征地农民自发的到即将施工的土地上静坐，阻止施工人员施工。农民以为补偿

5、规范低于河北省政府规定的80%比例规范，要求村委会给予添加比例规范，遭到村委会回绝，随后找到镇政府，当地镇政府回答：村委会每亩给15000元补偿合法，村民又找到市政府，市政府回答这属于村民自治范围，政府无权干涉。承建单位向被征地农民阐明高速指挥部已全部按河北省政府规定支付了全额征地补偿费时，农民根本不予理睬，一方面继续采取静坐的方式来向地方政府示威，表达本人的不满心情，另一方面找律师代理维权。笔者接受委托后立刻赶到现场，经过笔者的法律咨询后村民赞同撤出现场恢复施工，经过笔者与政府等有关部门的沟通和建议未能奏效。于是，代理农民启动了行政监视恳求程序，要求所在镇政府作出行政监视决议，责令村委会根据

6、河北省政府2:8比例规范执行，为被征地户每亩添加5200元安顿补助费。镇政府在接到恳求后明确表示不予监视，随后将镇政府的不作为问题，行政复议至某县政府，该县政府以为不属于复议范围，仍不作为，又将某县政府复议至沧州市政府。在沧州市政府过问下，镇政府才出面监视，村委会赞同按河北省政府文件规定执行2:8分成并补发了安顿补助费。本案中高速公路建立单位所给予的征地补偿费符合河北省政府的规定，村委会以壮大集体经济为由擅自制定“土政策截留被征土地农民的安顿补助费，引发征地矛盾。该镇共7个村均存在该问题，被征土地农户均表示不赞同村委会制定的“土政策。这是一同典型的截留型征地收益分配矛盾。二克扣型土地收益分配矛

7、盾在征地补偿款从上级政府经过乡镇政府再到村委会，然后再从村委会发到农户手中，一级一级的转汇。有的被县级部门克扣，有的被乡镇政府克扣、有的被村委会克扣，甚至有的还存在贪污、挪用的违法犯罪景象。实际中主要表现有两种：一种是擅自降低补偿倍数克扣补偿。例如，承德市某县政府就是经过与村委会签署协议方式，擅自将省政府同意的补偿30倍改为20倍。当地政府直接克扣了征地款10倍差额。应补偿15万元的补偿规范改为倍数为20倍后补偿降到10万元，由此引发村民上访长达7年。第二种是擅自降低产值规范克扣征地补偿款。例如：唐山某市征收的耕地属于菜地，但是按水浇地产值上报省政府，省政府按照水浇地1300元/亩产值规范30

8、倍倍数规范同意征收。按照唐山市政府18号令规定的菜地产值规范是2000-2500元/亩，水浇地产值规范是1100-1300元/亩。两者相差元900-1200/亩，此次共征收79.18亩菜地，被克扣补偿2860-2850480元。三假借“村民自治型土地收益分配矛盾邯郸市某村，因城市建立需求被征收土地80亩，土地补偿费每亩2万元，安顿补助费每亩8万元，是该村历次被征地补偿最高的一次，在补偿分配问题上农户之间产生意见分歧，没有被征到土地的户以为应按以前补偿规范发放，这些户占全村享有表决权人数的80%；被征到土地的户要求按本次补偿规范执行，占全村享有表决权的20%。于是，村党支部、村委会制定了民主决策

9、方案，让全村有表决权的农民采用“村民自治的方法，经过“民主投票表决方式决议给予被征土地户安顿费规范。显然，表决的结果是没有被征地户的意见占绝大多数，按照“少数服从多数的民主原那么，被征到土地的户每亩少分安顿补助费3万元。被征到土地的户坚决不赞同表决结果，引发群体性上访，上访得到的回答结论是：属于“村民自治问题，政府、法院均无权干涉。四分配权益缺失型征地收益分配矛盾这类矛盾主要反映在村委会在确定土地补偿费分配对象的规范时随意限制或取消分配成员资历而引发矛盾。乡村中有一群特殊身份的人员，如婚嫁女、入赘女婿、离婚或丧偶妇女其所生子女；交纳入户费的迁入人员；户口迁入县城人员；五保户收养的子女；大中专在

10、校学生；服役的义务兵；超生的子女；服刑人员和刑满释放人员。村委会在制定土地补偿分配对象时常因这些问题发生矛盾。这些特殊人员情况不尽一致，能否属于村集体组织成员，能否具备土地补偿费分配主体资历没有一个可执行的界定政策或法律规定，村委会在确定分配对象时有的村就属于分配对象，有的村就不属于分配对象。张家口市某村在制定土地补偿分配对象时，将曾经嫁出女，不论能否有无承包土地一概不享用土地补偿分配权，由于这个村属于县城，全村有120多姑娘出嫁后没有迁出户口，有的当年嫁给非农业家庭，由于两元户口体制无法迁出户口，有的嫁到县城外的村不情愿到乡村生活就在县城租房或购房居住，有的还不断承包着耕地，有的虽然没有承包

11、土地，但是按照家庭户口承当多年的“三提一统费用，有的还获得了宅基地运用权，长期居住在村内。2021年6月有60多位出嫁女联名向当地乡政府反映该问题，但至今因村委会以其不属于集体成员为由回绝分配土地补偿费，这些人究竟能否属于该村集体组织成员？一是没有集体组织章程来规定成员资历的获得和丧失的规定；二是没有政府主管机关的判决或确认机制；三是没有该类纠纷的司法救援途径。致使该类纠纷长期得不到有效化解，引发大量社会矛盾。五分配方式不规范型征地收益分配矛盾冀港律师事务所在2021年代理和咨询的河北省范围内的土地纠纷案件合计862件。分析结论是：征地补偿规范偏低的占54%，征地收益分配不合理占31%，征地程

12、序不合法占12%，违法征占地占3%。思索到所谓的补偿规范偏低往往是实践的土地补偿被提取一定比例的结果，广义上的征地收益分配不合理占案件比例一定要高于31%。在征地收益分配纠纷案件中归纳一下，根本有四种分配方式：一是按人口分配；二是按承包土地亩数分配；三是按人劳比例分配；四是按人地比例分配。由于众口难调，发放方式的选择不当，引发了不少矛盾，大规模的上访案件也不断添加。为此，我们制造了“假设您觉得征地收益分配不公平，您选择哪种方式处理？的调查询卷，参与问卷的有全省11个地市的农民共1893人。其中，选择与集体协商处理占8%，选择上访的比例占33%，超越了选择“与集体协商这种处理方式25个百分点，选

13、择经过法律途径的占14%，选择拒不交出承包地的45%，超越了选择“经过法律途径处理方式29个百分点。我的结论是：征地收益分配方式多样性，容易引发征地社会矛盾。六政策模糊型征地收益分配矛盾2021年12月31日，河北省人民政府发布了冀政2021132号。该通知规定：“土地补偿费20归集体经济组织，80归被征地的土地运用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户；被征土地没有土地运用权人和集体经济组织未发包以及实行其他方式承包的土地，土地补偿费全部归集体经济组织，由村集体经济组织依法分配或者运用。这里提出80%土地补偿费归被征土地的土地运用权人的概念就是一种政策模糊型矛盾诱因。大家都知道，国家征收土地

14、补偿工程一共有四项：即土地补偿费、安顿补助费、青苗及地上附着物补偿费、社保金补贴费。实行区片地价的应包括土地补偿费和安顿补助费两项其称谓应为征地域片补偿价，但是该通知援用了“土地补偿费概念。加之在没有区片地价前的2004年10月国务院解禁土地补偿费运用规定，准许农民对土地补偿费进展分配，分配比例同样是2:8的分配比例。这样，引起很多被征地户向政府讨取安顿补助费，地方干部又对土地法律了解不清，简单回答“都有了导致征地收益分配矛盾的大量不用要的发生。更重要的是将“土地运用权人列入分配主体更加呵斥模糊型征地收益分配矛盾，乡村以家庭为单位的承包土地体制曾经建立30年了，土地承包权人是乡村集体成员，根据

15、规定属于被安顿的农业人口才干有权获得安顿补助，才是征地收益分配的主体。乡村土地运用权人主体不一定是被安顿的农业人口、更不一定是征地收益分配的主体。目前，被征土地运用权人有以下几种主体，一是家庭土地承包户，该主体作为分配主体毫无问题，本条中与土地运用权人曾经并列规定，显然，不包括家庭承包户主体；二是土地流转后的耕种人是法律意义上的土地运用权人，该类主体显然不能直接确定为征地收益分配的主体。但是现实乡村土地承包活动中，这类主体曾经存在并随着流转的开展不断添加。在征地收益分配过程中这类主体，根据该规定提出分配要求引发征地收益分配矛盾。三是集体建立用地运用权人一部分是农户宅基地，还有一部分集体建立用地

16、曾经租赁给企业或个人运用，这些人或企业显然是法律意义上的土地运用权人，当一家企业占地被征收，假设提出参与该企业被征土地的收益分配，根据该条规定就应支付给区片地价的80%。当然农民一定不赞同于是双方发生分配矛盾在所难免。2021年我所就接受邢台一家企业要求分配地价的民事诉讼代理，我们代理村委会，在一审败诉，二审才撤销一审问决，驳回了企业诉讼恳求。可见，该类主体也是征地收益分配矛盾的主体。四是集体养殖用地、林地的养殖户和种植户，村里将一些鱼塘、沟池、荒坡承包给有专长的农户进展植树、养鱼、养猪等，这些农户同样是土地运用权人，当所运用的土地被征收时，根据该条向村委会主张分配权益必然引发征地收益分配矛盾

17、。因此，制定政策不能概念模糊，一定要严谨否那么就是矛盾的隐患。这里建议河北省政府立刻修正一下。二、乡村征地社会矛盾的主要成因一立法不健全呵斥监管缺位第一，立法的指点思想存在偏向。其中，主要表现为对乡村征地引发矛盾认识上的偏向，片面以为农民不配合政府征收土地就是破坏调和，农民找律师维权就是不稳定。只注重处置农民阻工、群体性上访的立法，而忽视了如何让农民有畅通的救援途径、各部门职责严谨的接待调解农民的诉求立法；只注重政府及相关部门权益大小的分配，忽视了政府及相关部门如何防止征地矛盾发生问责的分配；只注重村委会配合政府任务政策规定，忽视了政府如配监视村委会落实法律法规的政策规定；只注重补偿款到位，忽

18、视了到位后的分配监管。第二，法律空白严重影响分配的合理性。例如，对乡村集体土地被征用后，在确定土地补偿费在村集体与承包农民之间分配比例时，我国法律没有规定一致的规范，我省也没有及时制定指点性意见。这就让村集体在提取比例时出现无法可依的景象。又如，在确定分配对象时没有一致的规范，集体经济组织没有一致的章程，如何确定本集体组织成员资历无法可依。这使征地收益分配活动容易出现很大的混乱。二村民自治超越法律范围监管不力第一，很多农民不能摆脱传统不良观念的束缚，对享有分配权的妇女或其他家庭成员的权益进展剥夺。他们以为“嫁出去的姑娘，就等于泼出去的水，所以就不能再回家参与分配。以此观念的分配方案不能得到有效

19、的监视和撤销，让其肆意泛滥，曾经成为矛盾的主流。第二，一些村委会法律认识比较淡泊。在遇到分配对象如何确定时，村委会故意制定与法律相悖的村规民约，进犯部分村民的合法权益，助长了少数村干部独断专行的作风。村民要求政府监视往往被回绝，法院无法可依进展监视。第三，部分农民在遇到征地收益分配不公时，喜欢采取堵路、堵工的方式表达不满，还有的进展要挟，甚至实施武斗。三、完善土地收益分配法制建立是当务之急为了尽能够减少征地补偿分配引发的矛盾，就必需大力完善征地收益分配法制建立，分别在立法、执法、司法和守法等环节做出相应的努力。一健全征地收益分配立法我国在征地收益分配方面处于立法空形状。因此，省级立法是填补法律

20、法规空白的有效手段，应结合我省省情抓紧制定地方性法规和规章。第一，制定我省乡村集体经济组织章程立法。乡村集体经济组织是土地一切权的代表，是物权法中非常重要的法律主体。应尽快制定乡村集体经济组织章程，明确规定集体性质、土地一切权范围、承包土地管理、成员资历的获得和丧失、成员的权益和义务。土地一切权蕴涵的经济利益涉及到国家、集体和个人。对土地集体一切制性质是“共同共有还是“按份一切，应该作明确的规定。由于这关系到农民、村组以及村经济组织的法律位置和利益分割，这样才可以让村集体在征地收益分配时做到有法可依，减少村民与集体之间的矛盾。第二，制定我省征地收益分配方式规章。目前法律法规对征地补偿发放方式没

21、有一致的规定，实际中的方式多种多样，有的比较合理，有的就不怎样合理。法律的规定应该让农民可以有充足的资金及时进展再消费或用于其他方面，让农民从生活上得到保证，在心思上得到稳定。明确分配方式、程序、救援途径等是化解征地收益分配矛盾的最有效方法。第三，对几类特殊分配主体的收益分配权作一致的规章规定。第一类是在校就读的大中专学生。他们在校期间或未就业前应该享有与原户籍所在地村民同等的待遇，参与村里的征地补偿分配。第二类是农业户口的在服役的义务兵。在部队服役的义务兵应享与有村民同等的待遇。要让他们安心为国效能，就一定要严厉维护他们的合法分配权益。第三类是服刑人员。他们的合法分配权益不应被剥夺，而应该得到保证。这样就可以使他们在刑满释放后有足够的资金从事消费。第四类是妇女和儿童，这些人均属弱势群体，在征地收益分配中往