公共预算概述、职能和决算

1、公共预算概述、职能和决算毫不夸张地说，一个国家的治理水平在很大程度上取决于国家的预算能力 希克（美国预算专家）一个民主的政府必须是一个透明的政府，一个透明的政府必须有预算，反过来说没有预算就不透明，没有透明就不是民主 王绍光（香港中文大学教授）学习目标通过本章的学习，识记公共预算的基本概念，掌握公共预算的基本流程与内容，了解公共预算的发展历程2006年10月1415日，“中国公共预算研究”第一届全国学术研讨会在广东南海召开。此次会议由中山大学政务学院、北京大学政府管理学院、中山大学行政管理研 究中心、北京大学政治发展与政府管理研究所共同主办，来自政治学、公共行政学以及财政学界近三十位专家学者参

2、加了研讨会。 主要内容导言第一节 公共预算概述第二节 我国的预算改革第三节 我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期第四节 预算编制与审批第五节 预算执行第六节 政府决算案例：超豪华政府办公楼成都市新的行政办公中心 建设中的成都市新行政办公中心 这个建筑群组成半朵花的形状，中间呈椭圆形的建筑是“花蕊”，“花蕊”的周围，是6片“花瓣”状的建筑，围成一个半圆。远远看去，“花瓣”建筑外面的蜘蛛网结构，有点像北京奥运会场馆“鸟巢”。总投资12亿元人民币，建筑面积37万平方米，占地约公顷。 成都市新的行政办公中心效果图 顺德区政府大楼 忠县黄金镇人民政府 社会的另一面导言公共预算专家凯顿指出:政府预算

3、是一个历史现象，与特定的时间与地点相联系，而不是某种一成不变的制度在预算模式一文中，她运用“收入汲取”、“可靠性”和“行政控制”三个变量来分析和鉴别预算模式，探讨了历史上存在的三种预算模式：前预算时期、预算时期和超预算时期。收入汲取可靠性行政控制前预算时期高低低预算时期高高高超预算时期产高低一、前预算时期（一）时间盛行于专制君主制时期（介于中世纪后期和19世纪以前）（二）特征这时期政府财政管理有以下五个特征：1、连续性，即没有年度预算的概念；2、分权，即没有中央财政控制，收入由各种不同的收入获得者和支付者进行收支；3、私有化：即大部分政府财政管理由许多私人商人承担，私人帐户和国家帐户混淆在一起

4、4、权宜性：即由于政府经常陷于资金短缺，加上人们对于政府的收入汲取行为常常不合作，所以，各种各样的权宜手段经常被用来筹集收入，如卖官5、各种各样的腐败盛行于前预算模式中二、传统预算时期（一）时间19世纪初的预算改革浪潮，进入传统预算时期，持续到20世纪60年代（二）特征1、年度性：即预算决策必须每年进行一次2、一致性：即预算决策必须放在一起，同时，所有的资源必须集中在一起，从而，所有的关于资源的预算要求才能获得公平的考虑3、恰当性：即预算是公共和公平的并且是经过议会同意的，同时，也意味着只有那些预算拨付的资金才能够合法地进行支出。4、审计要求：即政府部门的收支必须受到审计监督。三、超预算时期2

5、0世纪70年代新的预算改革形成四、自产国家、税收国家、预算国家（一）自产国家自产国家，又叫领主国家，国王的钱主要来自于封建领主的贡献。领主国家不可能出现预算，因为各是各的账，而且可能没有账。有的时候国王比领主还要穷，他不直接面对农民，因为农民是领主管的，他们向领主提供服务，提供劳役、提供税收，领主再向国王做点贡献 （二）税收国家这一概念是和自产国家相对而言的，国王的钱来自于税收。我国较早地出现了这一形态，秦汉基本上具备了税收国家的形态。西方出现税收国家比较晚，像英国可能可能要到十六、十七世纪。出现税收国家是出现预算国家的前提条件，没有税收的国家是不大可能做预算的。 （三）预算国家指采用现代预算

6、制度来组织和管理财政收支，预算国家有两个特点：一个是财政统一，一个是预算监督。 实现从税收国家到预算国家的转型，从逻辑上来讲有三个途径：第一是财政上先统一，后来才出现预算监督；第二是先预算监督，后财政统一，最后变成预算国家；第三就是齐头并进，慢慢地一边推进财政统一，一边推进预算监督。 法、英、美是上述三种途径的不同代表。法国是先统一后监督，它大概到1830、1840年以后就变成了预算国家；英国一直到十九世纪中叶，在财政大臣格莱斯顿的领导下，财政统一与预算监督双管齐下，才得以在19世纪70年代左右完成了向预算国家的转型。而与法国、英国及其他欧洲国家相比，美国向预算国家的转型慢得多。直到20世纪初

7、，外国访客还嘲笑说，美国虽然技术上很先进，但却没有预算制度。 美国当时有一本小说民主，里面有一个老人说了一句话：“我七十多岁了，跑遍了全世界，走了这么多国家，没有见过一个比美国更腐败的国家。” 美国的预算运动是从地方兴起的。最早是纽约的一批人士呼吁进行市政改革。纽约市的预算搞得很成功 ，开办了预算展览，参观的人越来越多，这对各地政府形成了压力，纷纷跑到纽约来学习预算，逐渐演变成了全国性的预算运动。 1921年美国通过了划时代的会计与预算法，正式在美国联邦层级建立了预算。 五、中国的情况（一）解放初，为了经济建设和国防的需要，国家将财政高度统一起来 。当时也出现了一个预算外的口子 ，不仅仅是地方

8、的，还有企业的预算外、部门的预算外。但金额数量是非常少的。到今天为止，中国经历了三次放权： （二）第一次放权时间：19571958年大规模地放权 内容：要求在几十天的时间内把各部委分下去，甚至把统计局解散，国家计委作用减小，从大计委变成小计委。结果：导致严重后果。所以到1960年、1961年，刘少奇、邓小平、陈云等把很多权力收回来了，很快产生了积极的效果。到1964年全国情况已相当繁荣了 （三）第二次放权时间：1970年，文革早期的动荡告一段落，毛泽东又开始大规模的分权内容：包括铁路、民航都要分权这在全世界都是少见的他把铁路、民航都下放到地方去了，大的汽车制造厂都下放到各省结果：分权，导致预算

9、外资金越来越大 ，到改革开放初期的时候，预算外已经相当于预算内30左右 （四）第三次分权时间：是改革开放后内容：改革思路就叫“分权让利”。这包括两个方面的分权，一个是各级政府向企业分权，还有一个是中央政府向地方放权，叫“分灶吃饭”，你吃你的，我吃我的。后果：是预算外资金越来越大，到1990年前后，预算外资金的规模几乎与预算内资金的规模并驾齐驱，在有些省市，预算外甚至超过预算内。1990年代初的时候，税收出了问题，中国基本上变成了一个准“领主国家”。每年年底财政会议上，中央跟地方谈，有些省份是按收入比例向中央上交，有些省份是定额上交。不过谈成以后，两方面都不认真履行合约。如中央有时候说，我钱不够

10、了，某某省应借给我多少钱，其他省应该借我多少钱，但钱到手后，是不打算还的。 六、分税制“税收国家”的回归（一）时间1994年（二）内容分税制就是把税分成中央税、地方税，中央、地方共享。以前是算混账，地方不管钱从何来，给中央上交一定数额或比例就行了。现在是分税了，有些税是中央的，全部归中央，地方一分钱不能拿；有些税是归地方的，中央一分钱不能拿。中央不用再每年与各省一对一谈判，税收面向全国，所以是恢复了“税收国家”。 1994年刚刚改革的时候，因为有惯性，不可能一下子改过来，1995、1996年中国的财政收入占GDP的比重最低，大概达到10左右。但是此后财政收入占GDP的比重、财政支出占GDP的比

11、重慢慢提高，政府整体的汲财能力加强了。中央政府财政收入占全国财政收入的比重也大大提高。（三）分税制带来的问题问题还在于不统一，预算缺乏监督。以前预算外资金基本不受各级人大的监督，现在叫大财政，大口径的财政收入和大口径的财政支出，把预算外也包括了进去。后来又出现了一个东西，比预算外还预算外，就是“体制外”，即名目繁多的收费所谓三乱（乱罚款、乱收费、乱集资）是其代表。后来出台了很多政策，把收费项目砍了很多，实现了收支两条线。但是这两年又出现了一些新的情况，比如土地财政。土地财政不在预算内，也不在预算外，所以一下子膨胀了起来，在很多地方几乎占到地方财政收支的50、60，甚至70。 第一节 公共预算概

12、述公共预算的含义公共预算的功能公共预算的目标一、公共预算的含义（一）财务行政、公共财政自国家出现，就有财政管理活动财务行政指政府为履行政治统治和社会管理职能，依靠国家权力，参与社会产品的分配和再分配，并通过财力的集中与分配，为行政管理提供物质保证（二）公共预算现代公共预算是19C的产物，最早出现在欧洲第一次真正的现代公共预算实践是1814年的法国政府预算前预算时代国家财政管理存在的问题政府内缺乏集中的行政控制，无论是收还是支出管理都非常分散没有一种制度来确保政府财政收支活动对社会负责国家财政管理存在问题的后果资金征收与使用效率很差经常出现贪污、腐败与浪费19C确立的现代公共预算是“控制取向”的

13、，它希望通过建立两种基本控制机制构建对公民负责的政府19C，在政治民主化浪潮和经济（尤其是金融）发展的推动下，欧洲各国开始进入预算时代政府内建立集中的行政控制由立法机构从外部监督政府的收支活动两种控制机制政府各部门对政府首脑负责确保整个政府对公民负责政府整体对立法机构负责目的公共预算公共预算：是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划是财政数据记录、汇集、估算和汇报，也是一个计划19C以来，现代公共预算已作为现代国家进行国家治理的基本制度，是建立廉洁、经济、负责的现代政府的基本条件公共预算模式改革19C20C50年代，基数加增长的资源分配模式20C50年代，绩效预算（将资源分配与产出

14、绩效联系起来）20C60年代，计划-项目预算（将战略计划引入资金分配）20C70年代，零基预算20C80年代，新绩效预算（将资金分配的重点转到最终结果）又称为“结果导向预算”二、公共预算的功能控制功能（19C的预算）指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，建立在对预算支出详细分类的基础上管理功能（20C50年代的绩效预算）指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资料以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效计划功能（如20C60年代的计划项目预算）指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资料等一系列决策过程，主要回答

15、“做什么”的问题三、公共预算的目标（一）总额控制：对收支总额的控制财政总额控制要考虑收入和支出这两个变量的相互作用总额控制之所以必要，是因为资源要求总要超过可用的资源，申请支出总额总是超过政府能够或者愿意支出的总额（二）配置资源：在实行市场经济的国家，不仅需要一个能够有效率地配置资源的市场机制，还必须有一个理性的、负责的公共预算制度，将稀缺资源有效地配置支实现公共利益，增进人民福利（三）运作效率：指在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效地执行，提高收和支出管理的效率：控制、灵活性、协调与激励（四）财政问责：是公共预算应承担

16、的受托责任，指政府的财政活动应履行其对公民和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之于民”财政问责的不同发展阶段17C以前，财政问责指政府官员尤其是财政官员必须履行对君主的受托责任17-19C指对人民选举出来的代表承担责任。现在，要求对人民直接负责20C80年代以前重点是防止决策者将公共资金用于私人目的，确保公共资金全部用于公共目的20C80以来，新绩效预算改革，从防止资金被用于私人目的转变到有绩效地使用资金，解决公民希望政府解决的问题第二节 我国的预算改革预算改革前我国的预算体制1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算谢旭人 一、预算改革前我国的预算体制（一）改革历程1949-1978年，我国

17、实施计划经济体制，实行类似于国外20C60年代出现的计划-项目-预算模式的资源配置模式，运用战略计划引导资金分配1994年建立增值税，分税制改革在1999年以前，财政改革的重点一直集中在财政收支方面1999年，进行预算改革，迈向现代公共预算（二）预算改革前我国预算体制存在的问题1、预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制预算资金分配权分散财政部门无法编制出包含所有财政收支、反映全部政府及部门活动的政府预算预算编制模式简单使预算编制不能将资金细化到部门或具体项目部门二次分配权集中的行政控制政府内部缺乏2、财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制现金余额

18、分散采购分散，付款分散财政交易监管和会计控制分散收入征收过程中，存在很多过渡性账户各支出部门都在商业银行开设帐户行政单位会计事业单位会计代表政府整体的总预算会计3、由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能人大预算监督只能监督到财政预算内资金预算内资金编制非常粗略，导致外行看不明，内行也看不透无从发挥监督作用预算编制只到类一级，具体部门预算是财政部门参照人大批准的总预算分割确定，具体内容和从大关系不大二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算（一）部门预算改革过程1999年6月，审计署关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计报告1999年1

19、2月，全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定两个报告就进一步改进和完善中央预算编制工作提出明确要求：要严格执行预算法，及时批复预算；要细化报送全国人大审查批准的预算草案内容，增加透明度；报送内容应增加对中央各部门支出、中央补助各地方的支出和重点项目的支出等1999年7月24日，财政部关于落实全国人大常委会意见改进和规范预算管理工作的指示，关于改进2000年中央部门预算编制的意见，开始着手实施部门预算改革（二）部门预算改革的基本思路是政府预算以部门为基础编制预算，“一个部门一本预算”采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映将行政性收费等预算外资金纳入预算管理；

20、收支两条线管理、实行收支脱钩规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范、科学的预算分配模式，提高资源配置效率部门预算将支出分为基本支出（实施定额管理体系）、项目支出（实施项目库方式管理），分别采取不同模式进行管理为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明性，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革国库集中收付体制改革和政府采购稳定推进政府预算编制越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础（三）部门预算改革的主要目标：建立控制取向的现代公共预算在政府内建立起集中的行政控制（重点）以上改革，为全国人大的预算行使审查，监督职能奠定了基础（有待发

21、展）预算编制环节建立起集中的行政控制国库集中收付体制政府集中采购外部控制体制内部控制体制建立财政问责机制有助于第三节 我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期预算参与者及其职能预算周期上海市为完善公共财政及公共权力监管机制，市政协召开专题座谈会 一、预算参与者及其职能人民代表大会人大常委会政府财政部门各部门各单位二、预算周期财政年度：不同国家的规定不一样，我国的财政年度共12个月，从每年的1月1日起至同年的12月31日止。预算周期：比财政年度要长，跨越财政年度，从上一个财政年度跨越到下一个财政年度预算编制预算批准决算编制及审批预算执行预算周期第四节 预算编制与审批我国预算的编制、审批程序我国

22、政府预算编制原则编制方法人大审查、批准政府预算预算编制：指各部门在财政部门的指导下进行收入和支出测算，编制本部门预算，再由财政部门汇总编制政府预算草案的过程预算审批：指同级人大审查批准政府预算，赋予其合法性的过程一、我国预算的编制、审批程序财政部门通知支出部门，编制下一年度预算支出部门对下一年度收支进行测算，然后报送财政部门财政部门审查，进行反馈并下达支出预算控制数财政部门根据政府常务会议意见修改，报同级党委审查财政部门汇总编制政府预算，报政府常务会议讨论各部门根据控制数重新编制本部门预算，并报送财政部门财政部门将政府预算草案报人大常委会初审人大常委会初审形成的政府预算在人大会议审议通过人大通

23、过预算后财政部门批复给各部门，开始预算执行二、我国政府预算编制原则（一）合法性原则：预算编制要符合中华人民共和国预算法和国家其他法律、法规的要求（二）真实性原则：对每一收支项目的数字指标要认真测算，力求真实准确（三）完整性原则将所有收入和支出全部纳入部门预算（四）科学性原则预算收入的预测和安排支出的方向要科学预算编制的程序设置要科学预算编制的方法要科学预算的核定要科学（五）稳妥性原则稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编制赤字预算（六）重点性原则兼顾一般的同时，优先保证重点支出要先保证基本支出，后安排项目支出先重点、急需项目，后一般项目（七）透明性原则（八）绩效性原则建立绩效考评制度，由“重分配

24、”向“重管理”转变三、编制方法（一）人员支出和公用支出：定额管理定员定额是编制基本支出的基本方法定员定额管理方法极大地加强了财政部门对部门基本支出的控制，规范了这方面的支出（二）项目支出综合预算的原则；科学论证、合理排序的原则；追踪问效的原则项目支出申报符合要求的，纳入中央部门项目库对入库项目，按轻重缓急排序按排序安排资金（三）绩效评价四、人大审查、批准政府预算在现代公共预算中，“钱袋子”的权力属于代议机构最重要的权力但我国，直到1999年部门预算改革以来，人大审查批准预算的职能才得到落实（一）部门预算改革为人大预算监督创造了条件每个部门编制一本部门预算，并将部门预算提交人大审议实行综合预算细

25、编预算早编预算（二）1998年，全国人大常委会预算工作委员会成立（三）我国人大审查、批准政府预算的基本框架（四）初审比大会审更重要的原因1、人大代表们审查和监督政府预算的时间不足，且代表们缺乏相应的专业知识，使得大会审的效果并不理想2、我国预算法对人大的预算修正权并末明确规定（五）地方加强人大审查、监督预算的作法（六）我国人大审批政府预算需要完善的地方1、人大初审权力与责任定位不明确2、预算修正权尚末落实预算初审的职能定位和性质不明确，属形式审查初审对象和标准不明确预算法没有具体规定初审程序、方式，及形成什么结果及结果的法律效力第五节 预算执行控制与灵活性的权衡财政管理周期我国预算执行存在的主

26、要问题预算执行：是各个部门根据批复的预算筹集财政由收入，进行支出，开展各项活动，履行其职能的过程预算收入执行预算支出执行预算变更预算执行一、控制与灵活性的权衡（一）控制与灵活性严格执行以预算是现代公共预算的基本要求，由于预算环境的变化，在预算执行过程中，赋予政府及其部门一定的灵活性和机动性是必要的原则：灵活性和机动性的赋予不能损害财政责任（二）预算执行的悖论政府及其部门认为应该有更多的灵活性来执行预算立法机构认为对预算执行进行严格控制（三）变更的原则“应设置适当的约束以确保无论发生怎样的调整都不会威胁到公众的接受能力或预算的会计责任”尽量减少预算变更的需要和程度非经立法机构同意，不得进行任何预

27、算变更（四）我国预算执行的原则1、依法执行预算2、严格执行预算3、执行进度合理4、遵守各种规章制度5、严格依程序进行预算变更二、财政管理周期（一）财政管理周期包括预算执行中的主要财政管理活动（二）财政管理周期的主要内容：三、我国预算执行存在的主要问题（一）执行进度偏慢，导致大量的预算结转（二）收支过程中仍然存在违规行为违规拨付和支付财政资金：截留、挪用财政资金在基本支出中在项目支出中将预算内资金支付到与本单位无拨款关系的单位将预算内资金拨到原来的实拔资金帐户无预算，超预算拨款无预算的支出擅自扩大支出范围，提高开支标准末经批准随意调整基本支出预算虚列支出套取财政资金挪用项目资金，用于基本支出对达

28、到政府采购标准的不执行采购程序对应纳入招标投标的工程项目而直接规定承包商、等（三）预算变更的随意性仍然比较大1、预算变更的情形2、五种收支变更不算调整的情形预算调剂预算调整预算追加预算超收收入使用运用预备费预算划转增加支出的同时增加收入减少收的同时减少支出增加收入减少支出减少支出的同时增加收入预算法第53条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举债的数额增加的部分变更”第六节 政府决算政府决算的概念和内容政府决算的编制程序和方法政府决算的审查和批准一、政府决算的概念和内容（一）政府决算的概念：指经决定程度批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是各级政府在年度内预算的收入和支出的最终结果（二）主要内容中央总决算地方总决算中央直管部门的行政事业单位决算企业财政决算基本建设财政决算国库年报和税收年报、等二、政府决算的编制程序和方法（一）政府决算编制程序从执行预算的基层单位开始的，在搞好年终清理和结算的基础上，自下而上编制，层层审核和汇总1、年终清算2、年终结算核对年终预算收支数字清理本年应收应支结清预算拨借款清理往来账项主要内容预算管理体制